國際法視域下圖們江國際通航問題解決路徑探析

劉亞娜，高英彤，王在亮

（東北師范大學(xué) 政法學(xué)院，吉林 長春130024）

國際法視域下圖們江國際通航問題解決路徑探析

劉亞娜，高英彤，王在亮

（東北師范大學(xué) 政法學(xué)院，吉林 長春130024）

圖們江國際通航問題是長吉圖開發(fā)中不可回避的、急需盡快解決的一個(gè)現(xiàn)實(shí)難題。其解決路徑的探究既要追溯歷史，又要放眼世界。以國際法律實(shí)踐為視角，對國際河流通航的相關(guān)國際法內(nèi)容進(jìn)行歷時(shí)性考察，并深入剖析了幾種解決國際河流通航問題的具體實(shí)踐模式，以從中獲取解決我國圖們江國際通航問題的建設(shè)性方案及可行性對策。

圖們江；國際河流；國際通航；國際法

圖們江是東北亞地區(qū)一條重要的國際性河流。它連接中、朝、俄三國，在入海口處形成聞名于世的圖們江三角洲，與日、韓隔海相望，具有極大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。早在20世紀(jì)80年代末，中、俄、朝三國就對“開發(fā)圖們江”達(dá)成基本共識，并且得到聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署（UNDP）的支持。UNDP計(jì)劃用20年時(shí)間，投資300億美元將圖們江三角洲打造成亞洲的“鹿特丹”［1］，然而直到今天，圖們江仍然沒有實(shí)現(xiàn)國際通航，不能不說是一個(gè)遺憾。實(shí)現(xiàn)圖們江國際通航是圖們江國際合作開發(fā)的題中之義，沒有圖們江航運(yùn)開發(fā)，圖們江國際合作開發(fā)就失去了其最核心的內(nèi)容。2009年11月17日，國務(wù)院正式批復(fù)《中國圖們江區(qū)域合作開發(fā)規(guī)劃綱要——以長吉圖為開發(fā)開放先導(dǎo)區(qū)》，長吉圖開發(fā)上升為國家戰(zhàn)略，這標(biāo)志著圖們江國際合作開發(fā)在新世紀(jì)、新時(shí)期上升到一個(gè)新高度。我們認(rèn)為在國際法視域下詮釋圖們江的法律地位，借鑒國際河流航行利用的國際法律實(shí)踐，通過國際法律合作最終解決圖們江國際通航問題，開辟一條東北亞區(qū)域海陸聯(lián)系的大通道，對于當(dāng)前的長吉圖開發(fā)開放具有重要的意義。

一、國際法關(guān)于國際河流航行利用具體內(nèi)容的歷史考察

國際河流航行利用的國際法律實(shí)踐主要通過相關(guān)的國際習(xí)慣（主要是國際案例）、雙邊和多邊條約、國際條約和“軟法”文件來體現(xiàn)。具體內(nèi)容主要涉及以下5個(gè)方面：

（一）確立國際河流的法律地位

確立國際河流的法律地位，是充分開發(fā)利用國際河流的前提和基礎(chǔ)。它主要通過在主權(quán)國家間簽訂雙邊或多邊條約的方式實(shí)現(xiàn)。由于自然地理?xiàng)l件的差異和政治、經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展水平的不同，不同國際河流具有不同法律地位，同一條國際河流在不同的歷史時(shí)期也具有不同法律地位。影響國家簽訂國際河流航行條約的因素有很多，其中戰(zhàn)爭影響不可避免。近代戰(zhàn)爭頻發(fā)，不斷改變國家間的力量對比，直接影響國際河流沿岸國在航行利用問題上的態(tài)度。同時(shí)相關(guān)國際河流利用理論也影響國家簽訂國際河流航行條約，具體包括：絕對領(lǐng)土主權(quán)論、絕對領(lǐng)土完整論、有限主權(quán)論和沿岸國共同體論四種理論［2］。在近代早期，國際河流條約一般將“自由航行”范圍限定在河流的干流河道或可航行河道，直到18世紀(jì)末，美洲國家的一些條約才開始提出“流域”概念，將開放范圍擴(kuò)大到國際河流的支流河道。翻閱歐洲歷史，我們還會看到：在1618年，當(dāng)時(shí)的波蘭和勃蘭登堡簽訂了《關(guān)于奧得河及其支流的航行條約》，這個(gè)條約已經(jīng)將支流包括在內(nèi)。這種雙邊條約方式對我們今天解決圖們江國際通航問題有極大的啟發(fā)。

（二）設(shè)置多元的國際河流管理機(jī)構(gòu)

建立國際河流管理機(jī)構(gòu)是沿岸國家合作和管理規(guī)范化、制度化的開始。這些國際河流管理機(jī)構(gòu)雖然在名稱上多種多樣，但一般都使用“國際河流委員會”這個(gè)通稱。根據(jù)性質(zhì)、職能和權(quán)限的不同，國際河流委員會“基本上可分為：技術(shù)機(jī)構(gòu)、行政管理機(jī)構(gòu)、綜合開發(fā)機(jī)構(gòu)以及經(jīng)營機(jī)構(gòu)，亦即采用公司的形式”［3］223。由于國際河流開發(fā)程度的不同，不同的國際河流委員會都有著自身特征。在國際河流委員會成員組成上，通常由沿岸國組成，也有個(gè)別委員會有非沿岸國成員，甚至還有國際組織的參與。根據(jù)國際河流條約的內(nèi)容規(guī)定，國際河流委員會主要有管理職能、監(jiān)督職能、調(diào)查研究職能、協(xié)商職能、交流信息職能和調(diào)節(jié)職能［3］221－222。

（三）吸納國際組織的參與

這些國際組織主要包括聯(lián)合國的一些部門，如世界銀行和糧農(nóng)組織、區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作委員會和區(qū)域開發(fā)銀行等等。在國際河流航行利用的歷史進(jìn)程中，國際組織發(fā)揮了獨(dú)特作用，特別是在非洲、拉丁美洲和亞洲的國際河流開發(fā)利用早期，國際組織發(fā)揮的作用更為顯著。國際組織主要為國際河流的利用開發(fā)提供資金、技術(shù)、建議以及咨詢意見等幫助，其中美洲開發(fā)銀行積極參與拉丁美洲國際河流利用開發(fā)即為典型范例。

（四）維護(hù)國家主權(quán)與河流國際化的博弈互動(dòng)

在國際河流航行利用的歷史進(jìn)程中，維護(hù)國家主權(quán)與河流國際化的矛盾一直存在，在不同歷史時(shí)期有著不同體現(xiàn)。總結(jié)起來，主要表現(xiàn)為三組矛盾：第一，國際河流沿岸國之間的矛盾。國際河流沿岸國往往因?yàn)楸緡幍乩砦恢貌煌兄煌?。上游國家認(rèn)為，對在其境內(nèi)的國際河流，它們擁有不受任何外部限制的自主使用權(quán)；而下游國家認(rèn)為，它們應(yīng)獲得不受上游國家任何影響的自然水流。上下游國家之間的這種矛盾和博弈一直貫穿于國際河流航行利用的整個(gè)開發(fā)進(jìn)程當(dāng)中。第二，沿岸國家和非沿岸國家之間的矛盾。這對矛盾主要集中在“自由航行”問題上。近代早期，有些國際河流長期面向一切國家的船只開放，完全“自由航行”，然而，這一原則從來就不是國際法上的普遍原則。即使某條河流長期“自由航行”，其沿岸國也有權(quán)重新作出選擇，修改原來的河流航行制度。在經(jīng)濟(jì)全球化的今天，非沿岸國要想自由航行通過國際河流，必須得到沿岸國的同意。第三，國際河流沿岸國與國際河流委員會之間的矛盾。這對矛盾主要是圍繞國際河流的管轄權(quán)問題展開的。沿岸國認(rèn)為它應(yīng)對在其境內(nèi)的部分國際河流航道擁有完全管轄權(quán)，而國際河流委員會在客觀上限制了沿岸國的管轄權(quán)。當(dāng)這兩種管轄權(quán)發(fā)生對立時(shí)，現(xiàn)今趨勢是充分保證沿岸國的管轄權(quán)，弱化國際河流委員會的管轄權(quán)。

（五）建立和完善國際河流航行利用爭端解決機(jī)制

國際河流沿岸國擁有平等的航行利用權(quán)是國際法早已承認(rèn)的原則之一。但在歷史上也曾發(fā)生過下游國封鎖出?？诙馉幾h的實(shí)例，例如，17世紀(jì)的“海上馬車夫”——荷蘭封鎖斯海爾德河的出?？?，18世紀(jì)北美洲的圣勞倫斯河和密西西比河也發(fā)生過關(guān)于航行權(quán)的爭端，后來都是通過簽訂航行條約，再次確認(rèn)沿岸國的航行權(quán)。非沿岸國的航行權(quán)也會引發(fā)爭端?？傮w上看，解決國際河流航行利用爭端的途徑主要有以下三種：政治協(xié)商談判、國際仲裁和調(diào)停以及國際司法解決。

第一，政治協(xié)商談判。長期的國際河流航行利用實(shí)踐證明，政治協(xié)商談判是解決沿岸國之間矛盾和爭端的最直接有效的方式。周鯁生先生指出：“在國際生活中，國家間許許多多的問題經(jīng)常是通過直接談判方式協(xié)商解決的，這是正常的處理國際爭端的方法。”［4］許多國際河流都在條約中明確規(guī)定在發(fā)生爭端時(shí)由締約國通過政治協(xié)商談判解決。

第二，國際仲裁和調(diào)停。當(dāng)河流沿岸國之間的爭端無法通過直接政治協(xié)商談判達(dá)成一致時(shí)，就需要由共同承認(rèn)的第三方進(jìn)行國際仲裁和調(diào)停。但有些國際條約也規(guī)定，可將爭端直接提交第三方仲裁，只不過這種規(guī)定極為個(gè)別。因此，可以將國際仲裁和調(diào)停視為解決河流沿岸國家之間爭端的第二道程序。

第三，國際司法解決。國際司法解決主要是將爭端提交到國際常設(shè)法院或國際法院，它是河流沿岸國家最不愿意使用的解決爭端的方式，也很少將這一方式明確寫入條約中。但是，在國際河流航行利用的國際實(shí)踐過程中，也有相關(guān)的國際司法實(shí)例，如1929年奧得河國際委員會管轄范圍案。該案例主要是圍繞國際河流“奧得河”的通航權(quán)利問題展開的。波蘭認(rèn)為奧得河在其境內(nèi)的主河道和支流不應(yīng)對下游國家開放，而下游國家認(rèn)為波蘭的這種做法剝奪了他們在奧得河航行自由的權(quán)利。最后雙方各自將對方訴訟至國際常設(shè)法院。1929年，國際常設(shè)法院做出判決，其主要內(nèi)容是“所有沿岸國對整條河流的使用享有完全平等的權(quán)利，任何一個(gè)沿岸國都不能要求優(yōu)先享受任何特殊權(quán)利”［3］45。這是通過國際司法途徑解決國際河流航行利用爭端的典型案例。

二、國際法框架下解決國際河流航行利用問題的幾種實(shí)踐模式

多瑙河和萊茵河是歐洲最古老、最具代表性的國際河流。它們在國際河流航行利用制度的發(fā)展過程中形成獨(dú)特的“多瑙河模式”和“萊茵河模式”，對圖們江國際通航問題的解決具有極為重要的借鑒價(jià)值。與此同時(shí)，湄公河作為亞洲主要的國際河流之一，它在國際河流航行利用方面所形成的獨(dú)特的“湄公河模式”也值得參考，其現(xiàn)實(shí)意義也更為突出。

（一）多瑙河模式

多瑙河是世界上最重要的國際河流之一。它在國際河流航行利用中的國際法律實(shí)踐被稱作“多瑙河模式”，主要有以下三點(diǎn)內(nèi)容：

1．通過簽訂條約確定多瑙河的國際法律地位。多瑙河的國際法律地位主要分為五個(gè)階段：1815年以前、1815—1856年、1856—1919年、1919—1939年、1948年至今。其國際法律地位的變化主要受戰(zhàn)爭的影響，突出表現(xiàn)是俄國通過1812年、1826年和1829年的三次戰(zhàn)爭從土耳其手中完全得到了多瑙河三角洲，從而一舉成為多瑙河沿岸國家中為數(shù)不多的幾個(gè)大國之一。正是因?yàn)閼?zhàn)爭的巨大破壞力，多瑙河沿岸國家力求通過簽訂條約，確定其國際法律地位，使多瑙河航行最大程度地免受戰(zhàn)爭影響。目前，多瑙河的國際法律地位是在1948年確立的，規(guī)定多瑙河實(shí)行在沿岸國直接管轄下的航行自由。

2．通過設(shè)置國際管理機(jī)構(gòu)明確沿岸國的權(quán)利義務(wù)。在國際河流管理機(jī)構(gòu)方面，多瑙河航行利用歷史上依次出現(xiàn)過多瑙河沿岸國委員會、多瑙河歐洲委員會、多瑙河國際委員會、多瑙河口委員會以及多瑙河委員會五個(gè)管理機(jī)構(gòu)。這些管理機(jī)構(gòu)有著不同的職權(quán)范圍和法律地位。多瑙河國際委員會在歷史上曾擁有過最大化的權(quán)力。1921年的多瑙河國際委員會不僅擁有立法、司法、行政和管理權(quán)，還享有外交特權(quán)和豁免權(quán)，是一個(gè)名副其實(shí)的“國中之國”。目前，“多瑙河委員會”發(fā)揮著實(shí)際作用。它僅由沿岸國家組成，并且該委員會只有協(xié)調(diào)監(jiān)督作用，立法、司法、行政和征稅等權(quán)都?xì)w沿岸國擁有。在多瑙河委員會之外，沿岸國之間還簽訂各種技術(shù)協(xié)定，成立各種混合委員會。

3．通過公約構(gòu)建爭端解決機(jī)制，以解決河流通航國際爭端。1921年的《制訂多瑙河確定規(guī)章的公約》規(guī)定：如果沿岸國認(rèn)為國際委員會有違反公約規(guī)定或者越權(quán)的行為，則可以提交國際常設(shè)法院審理；如果締約國不履行委員會根據(jù)公約授權(quán)做出的決定，由此而引起的爭端也可以提交國際常設(shè)法院［3］270。但是，1948年的《多瑙河航行制度公約》有了新的規(guī)定：有關(guān)公約的實(shí)施或解釋的任何爭端，如不能直接談判解決，則組織調(diào)解委員會予以解決［3］374。這反映了多瑙河沿岸國盡量不采用司法途徑來解決航行利用爭端的趨勢。

（二）萊茵河模式

萊茵河也是最早實(shí)行國際化的歐洲河流之一。與多瑙河在航行利用上的復(fù)雜性相比，萊茵河簡單些，形成獨(dú)特的“萊茵河模式”。

1．通過簽訂條約確定萊茵河的國際法律地位。在萊茵河的國際化進(jìn)程中，主要有四個(gè)重要的條約：1815年的《維也納公會最后議定書》、1831年的《萊茵河航行公約》、1868年的《曼漢姆條約》和1963年的《斯特拉斯堡公約》。通過這四個(gè)條約，最終確立了萊茵河今天的國際法律地位，即在對一切國家的船只自由通行萊茵河水道的總前提下，對不同的對象國制定了不同的航行制度。

2．設(shè)立萊茵河航運(yùn)中央委員會，作為管理萊茵河的主要管理機(jī)構(gòu)。與多瑙河在不同歷史時(shí)期建立不同的管理機(jī)構(gòu)相區(qū)別的是，萊茵河只建立了萊茵河航運(yùn)中央委員會一個(gè)管理機(jī)構(gòu)。它在不同的時(shí)期發(fā)揮著不同的作用，而且其成員國只包括萊茵河沿岸國，這也是與多瑙河的不同之處。

（三）湄公河模式

與多瑙河和萊茵河相對成熟的航行利用制度相比，湄公河的國際化進(jìn)程相對較晚，而且不夠成熟，還處在發(fā)展變化過程中。

1．湄公河的國際法律地位最早確立于19世紀(jì)中期，是為了適應(yīng)早期殖民者發(fā)展資本主義的需要。這一時(shí)期的湄公河航行開放是不平等的，是違背湄公河沿岸國家根本意愿的。二戰(zhàn)后，湄公河沿岸國家于1954年簽訂了平等的《關(guān)于湄公河航行制度的條約》。此后，湄公河沿岸國又先后簽訂了《下湄公河流域研究協(xié)調(diào)委員會章程》（1957年）、《下湄公河流域水域利用原則聯(lián)合聲明》（1975年）和《湄公河流域可持續(xù)發(fā)展合作協(xié)定》（1995年）三個(gè)條約文件，使湄公河成為亞洲地區(qū)國際化程度最高的國際河流。而且，中國、老撾、緬甸和泰國四國于2000年簽訂《瀾滄江——湄公河商船通航協(xié)定》，實(shí)現(xiàn)四國國際通航。自此，湄公河航行利用進(jìn)入一個(gè)新階段。

2．國際組織的直接參與是最大特點(diǎn)。湄公河航行利用開發(fā)是在聯(lián)合國地區(qū)組織的推動(dòng)和指導(dǎo)下進(jìn)行的，無論從實(shí)地調(diào)查到規(guī)劃制定，還是從選定實(shí)施開發(fā)項(xiàng)目到籌集資金，甚至連成立湄公河管理機(jī)構(gòu)都是在亞洲和遠(yuǎn)東委員會（1987年改稱亞太經(jīng)委會）的直接支持下進(jìn)行的。湄公河國際委員會由沿岸國組成，但實(shí)際上它接受各國政府和亞太經(jīng)委會的雙重領(lǐng)導(dǎo)，由此可見國際組織對湄公河航行利用開發(fā)的參與程度與影響范圍之深遠(yuǎn)。

3．寶貴的“湄公河精神”?！颁毓泳瘛笔侵冈趶?qiáng)調(diào)各國共同利益的前提下，在聯(lián)合國機(jī)構(gòu)推動(dòng)的基礎(chǔ)上，不受地區(qū)政治形勢惡化和連年戰(zhàn)爭的影響，在幾十年時(shí)間里持續(xù)開展工作，經(jīng)過長期協(xié)作而形成的一種不折不撓的合作精神。“湄公河精神”的核心價(jià)值就是堅(jiān)持、合作和共贏。堅(jiān)持是保障，合作是途徑，共贏是目標(biāo)。

三、國際法視域下圖們江國際通航問題的解決路徑構(gòu)想

中國享有在圖們江航行的權(quán)利，既有歷史依據(jù)，又有現(xiàn)實(shí)的國際法基礎(chǔ)。中國商船曾經(jīng)數(shù)年可以通過圖們江入?？诔鋈肴毡竞！６?，中俄、中朝就此達(dá)成基本共識，中俄還將此共識明確寫入1991年的《中華人民共和國和蘇維埃社會主義共和國關(guān)于中蘇國界東段的協(xié)定》中。因此，圖們江國際通航問題的焦點(diǎn)不是論證我國為什么享有權(quán)利，而是探討我國如何行使權(quán)利。由于東北亞復(fù)雜多變的地緣政治局勢，各國間政治互信不足以及不同國家利益上的沖突等原因，中國當(dāng)前未能實(shí)現(xiàn)圖們江通航權(quán)。國際河流航行利用的國際法律實(shí)踐證明了國際法在解決河流國際通航問題上有著其獨(dú)特的優(yōu)勢。國際法為國際行為提出明確的規(guī)范，遵守國際法并不會實(shí)質(zhì)上違背各國的長遠(yuǎn)利益，所以國際法是維系正常國際關(guān)系之必要保障［5］。我們認(rèn)為從國際法角度分析，通過國際法律合作解決圖們江國際通航問題是可行的。具體可以從以下幾個(gè)方面來操作：

（一）進(jìn)一步制定《圖們江國際通航戰(zhàn)略規(guī)劃》，作為《中國圖們江區(qū)域合作開發(fā)規(guī)劃綱要——以長吉圖為開發(fā)開放先導(dǎo)區(qū)》的子部分，將圖們江國際通航上升到國家戰(zhàn)略高度。國家戰(zhàn)略主要包括戰(zhàn)略理念、戰(zhàn)略利益和目標(biāo)、戰(zhàn)略資源與力量等三要素［6］。申言之：

1．在戰(zhàn)略理念上，重視海洋對一國發(fā)展的影響力。入海口作為海洋的一部分，對一國的發(fā)展更是起到不可估量的作用。我們認(rèn)為中國應(yīng)當(dāng)在推動(dòng)中國自身理念（包括政府和民間兩方面）轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)上，通過各種正式與非正式場合向俄羅斯政府和朝鮮政府闡明中國在圖們江國際通航問題上的立場，并且通過不同國家間的民間學(xué)者的互動(dòng)研究來影響俄羅斯民眾和朝鮮民眾在此問題上的觀念，從而推動(dòng)相關(guān)國家政府間的接觸和合作。

2．在戰(zhàn)略利益和目標(biāo)上，國家利益是根本，是國家制定戰(zhàn)略的出發(fā)點(diǎn)，國家的戰(zhàn)略目標(biāo)應(yīng)建立在國家利益基礎(chǔ)上。實(shí)現(xiàn)圖們江國際通航，中國將會是最大獲益者，俄朝獲益相對較少。新現(xiàn)實(shí)主義的“相對收益”理論認(rèn)為，由于國家對收益分布的敏感性，國家更關(guān)心相對收益?！懊鎸餐@益可能性的時(shí)候，有不安全感的國家關(guān)心的是獲益如何分配。它們提的問題不是‘大家都會獲益嗎？’而是‘誰的獲益更多？’。”［7］這種思維成為阻礙中、俄、朝三國在圖們江國際通航問題上進(jìn)行合作的主要因素。因此，筆者認(rèn)為中國應(yīng)當(dāng)把自己界定為圖們江國際通航的“推動(dòng)者”，而非“主導(dǎo)者”。作為亞洲地區(qū)大國和圖們江三個(gè)沿岸國中實(shí)力較強(qiáng)的國家，中國應(yīng)當(dāng)在圖們江國際通航的利益分配機(jī)制中實(shí)現(xiàn)“利益共享”，并主動(dòng)“讓渡利益”，讓俄朝兩國獲得更大、更多利益，從而夯實(shí)三國間的信任基礎(chǔ)，保證圖們江國際通航的順利實(shí)現(xiàn)。

3．在戰(zhàn)略資源與力量上，中國中央政府和地方政府應(yīng)當(dāng)積極協(xié)作，充分調(diào)用各種“力量資源”。在“硬力量資源”基礎(chǔ)上，主要運(yùn)用自己的“軟力量資源”，通過說服、誘導(dǎo)相關(guān)國家接受自己的主張［8］，以實(shí)現(xiàn)圖們江國際通航。

（二）盡快簽訂《中國、俄羅斯和朝鮮關(guān)于圖們江國際通航協(xié)定》，確定圖們江的國際法律地位，在圖們江國際通航方面建立統(tǒng)一的法律制度，將圖們江國際通航問題的解決納入到國際法的范疇之內(nèi)［9］?！吨袊?、俄羅斯和朝鮮關(guān)于圖們江國際通航協(xié)定》應(yīng)當(dāng)主要包括三方面的具體內(nèi)容：

1．確定圖們江開放范圍、開放程度及向誰開放。圖們江開放范圍應(yīng)當(dāng)是圖們江主河道及其可航行河道，不包括支流河道。開放程度由圖們江沿岸國通過具體協(xié)商談判，由其共同意愿決定。圖們江在“國際化”之后，原則上只向沿岸國平等開放。但是，沿岸國可以通過具體協(xié)商，制訂一套單獨(dú)的航行制度，非沿岸國在經(jīng)過沿岸國同意后，可以無害航行通過圖們江。

2．建立圖們江委員會。綜合開發(fā)利用圖們江必須建立常設(shè)機(jī)構(gòu)，特別是在相關(guān)國際法規(guī)不完善和東北亞地區(qū)形勢不穩(wěn)定的情況下，圖們江委員會的建立更有十分重要的作用。

（1）圖們江委員會的基本特征

圖們江委員會應(yīng)根據(jù)《中國、俄羅斯和朝鮮關(guān)于圖們江國際通航協(xié)定》而建立，它的組成成員、職權(quán)范圍等都由此協(xié)定規(guī)定。圖們江委員會屬于政府間的常設(shè)機(jī)構(gòu)，參加成員是沿岸國政府所指定的代表。待條件成熟后，可以允許非沿岸國或國際組織作為觀察員參加、列席會議。圖們江委員會也可以同相關(guān)國際組織建立固定聯(lián)系。圖們江委員會是專門性機(jī)構(gòu)，它的主要任務(wù)是協(xié)調(diào)沿岸國在圖們江上的活動(dòng)，并監(jiān)督協(xié)定的實(shí)施情況。此外，中俄朝三國之間還可以簽訂各種技術(shù)協(xié)定，成立各種更為靈活機(jī)動(dòng)的混合委員會，以方便在不同領(lǐng)域進(jìn)行合作。

（2）圖們江委員會的基本職能

參照其他已有國際河流管理委員會的主要職能，圖們江管理委員會的首要和基礎(chǔ)職能是管理職能。即在航運(yùn)、捕魚、灌溉以及防治污染等領(lǐng)域進(jìn)行管理，根據(jù)實(shí)際情況制訂并修改相關(guān)的規(guī)章制度。其二，監(jiān)督職能。即監(jiān)督成員國在圖們江開發(fā)利用上的具體執(zhí)行情況，定期向成員國政府遞交報(bào)告，對違反條約的行為及時(shí)向沿岸國有關(guān)部門提出并要求制止。其三，協(xié)商職能。圖們江委員會是沿岸國進(jìn)行經(jīng)常性會晤的最佳場合，有利于協(xié)調(diào)沿岸各國的相關(guān)政策，在國家間關(guān)系或地區(qū)局勢比較緊張的時(shí)候發(fā)揮其獨(dú)特的溝通和紐帶作用。其四，調(diào)節(jié)職能。在沿岸國對圖們江航行利用產(chǎn)生爭端時(shí)，必須首先提交到圖們江委員會處理，在委員會無法處理的情況上再提交政府處理，或者是由第三方仲裁，及時(shí)、有效地處理爭端，避免矛盾激化或造成不必要的損失。其五，調(diào)查研究職能。包括圖們江可航行水道本身以及影響其正常航行的工程設(shè)施，特別是收集水文、氣象、資源等方面的數(shù)據(jù)，并提出報(bào)告和建議。其六，信息交流職能。收集和交換信息數(shù)據(jù)是預(yù)防爭端的關(guān)鍵因素之一，應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化圖們江委員會的作用，建立充分的信息交換、共享體系。

3．構(gòu)建和完善圖們江國際通航爭端預(yù)防與解決機(jī)制。

（1）構(gòu)建和完善圖們江國際通航爭端預(yù)防機(jī)制。其一，建立專業(yè)機(jī)構(gòu)——圖們江委員會進(jìn)行管理。既起到管理圖們江航運(yùn)的作用，又可以盡量預(yù)防爭端；其二，充分發(fā)揮“人”的作用。既包括專家學(xué)者的咨詢建議，也包括普通民眾的積極參與。專家學(xué)者無論在圖們江日常管理，還是沖突爭端解決中都起到關(guān)鍵作用。同時(shí)，圖們江日常航運(yùn)的管理不僅是政府的責(zé)任，也需要民眾的積極參與。

（2）構(gòu)建和完善圖們江國際通航爭端解決機(jī)制?？紤]到沿岸國家的主權(quán)可能受到侵犯，政治協(xié)商談判應(yīng)當(dāng)成為中俄朝三國在圖們江國際通航問題上產(chǎn)生爭端時(shí)的首要選擇。協(xié)商不成時(shí)，可借助調(diào)停和調(diào)解等雙方都承認(rèn)的第三方介入方式協(xié)調(diào)當(dāng)事國之間的矛盾，緩和局勢以期當(dāng)事國達(dá)成解決方案或者重新回到談判桌上來。最后在當(dāng)事國同意的情況下，也可以提交仲裁或國際法院。即使在適用法律方法的情況下，也應(yīng)強(qiáng)調(diào)和解精神，給當(dāng)事國以回旋余地［10］。

（三）積極爭取國際組織的參與。圖們江國際通航是一項(xiàng)長期性、系統(tǒng)性的工程。在政府發(fā)揮主導(dǎo)作用的同時(shí)，國際組織也要參與進(jìn)來，發(fā)揮其應(yīng)有作用。圖們江的開發(fā)利用需要大量的技術(shù)和資金投入。圖們江所經(jīng)過的中俄朝三國地區(qū)經(jīng)濟(jì)落后，無力投入必要、足夠的資金。如果沒有國際組織的參與，僅僅依靠當(dāng)?shù)亓α亢茈y在短時(shí)間內(nèi)完成對整個(gè)圖們江流域的地質(zhì)、水文等全面調(diào)查。因此，積極吸收并充分發(fā)揮聯(lián)合國相關(guān)組織和亞洲開發(fā)銀行等國際組織的作用，成立專門的圖們江國際通航基金會和技術(shù)機(jī)構(gòu)，為其提供資金和技術(shù)支持。同時(shí)，國際組織的積極參與還能夠在相關(guān)國家外交關(guān)系不穩(wěn)定、地區(qū)局勢嚴(yán)峻的時(shí)候，持續(xù)地、獨(dú)立地推進(jìn)相關(guān)基礎(chǔ)性工作。即使受到影響和干擾，仍然能夠發(fā)揮一定的作用。

（四）高度發(fā)揚(yáng)“國際合作”的精神。在圖們江國際通航問題上，合作是全方位、多層次的。鑒于東北亞局勢的不穩(wěn)定，應(yīng)從初步合作逐漸發(fā)展到高水平的國際合作。具體來說，在合作初期，中俄朝要多增加經(jīng)常性接觸，消除歷史上形成的不信任感，建立互信氛圍，初步建立信任體制，達(dá)成初步協(xié)議，為創(chuàng)造一種新型合作關(guān)系邁出關(guān)鍵性的第一步。在初步合作的基礎(chǔ)上，中俄朝三國應(yīng)當(dāng)朝更高層次的合作前進(jìn)，主要是簽訂更具有約束力的條約，使圖們江國際通航在任何時(shí)候（包括戰(zhàn)爭狀態(tài)）都不受影響和干擾，以逐步實(shí)現(xiàn)圖們江國際通航的理想狀態(tài)。

［1］王樹春．論恢復(fù)圖們江通海航行權(quán)的法律依據(jù)［J］．當(dāng)代法學(xué)，1993（3）：76－78．

［2］胡文俊，張捷斌．國際河流利用權(quán)益的幾種學(xué)說及其影響評述［J］．水利經(jīng)濟(jì)，2007，25（6）：1－4．

［3］盛愉，周崗．現(xiàn)代國際水法概論［M］．北京：法律出版社，1987．

［4］周鯁生．國際法（下冊）［M］．武漢：武漢大學(xué)出版社，2007：652．

［5］高英彤．朝核問題中美國因素的現(xiàn)代國際法律評析［J］．東北師大學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會科學(xué)版，2010（1）：20．

［6］李少軍．探討國際戰(zhàn)略的研究框架［J］．國際政治研究，2007（4）：14－17．

［7］Kenneth N．Waltz．Theory of International Politics［M］．New York：McGraw－Hill，1979：105．

［8］［美］約瑟夫·奈．軟力量：世界政壇成功之道［M］．吳曉輝，錢程，譯．北京：東方出版社，2005：6．

［9］陳才．圖們江地區(qū)國際合作開發(fā)的新形勢與對策［J］．東北亞論壇，2000（1）：5－7．

［10］葉興平．國際爭端解決中的斡旋與調(diào)停剖析［J］．武漢大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會科學(xué)版，1997（2）：18－23．

An International Law Perspective of Searching for the Solution to the Problems of International Channels for Tumen River

LIU Ya－na，GAO Ying－tong，WANG Zai－liang
（College of Politics and Law，Northeast Normal University，Changchun 130024，China）

In the process of the Changchun－Jilin－Tumen River Area Development ＆ Openness，the setting up of International Channels for Tumen River Area is an unavoidable and urgent problem to be settled．In order to find the right route，we should not only look back in history，but also think about the future．This article intends to study this problem under the guidance of those international laws，which has connected with this district in many ways in the past years．At the same time，this paper also tries to analyse several ways to give specific models in solving this problem．Thus，this article will extend a practicable blueprint in solving the problems of international channels for Tumen River Area．

Tumen River；International river；International channel；International law

DF933

A

1001－6201（2012）01－0034－06

2011－08－20

吉林省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目重點(diǎn)課題（2010A13）。

劉亞娜（1973－），女，遼寧建昌人，東北師范大學(xué)政法學(xué)院副教授，法學(xué)博士；高英彤（1963－），男，吉林松原人，東北師范大學(xué)政法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，法學(xué)博士；王在亮（1987－），男，山東臨沂人，東北師范大學(xué)政法學(xué)院博士研究生。

［責(zé)任編輯：秦衛(wèi)波］