李潔麗，車素芳，劉海燕

我國食品安全監(jiān)管存在的問題及對策

李潔麗，車素芳，劉海燕

分析了目前我國食品安全監(jiān)管方面存在的多頭管理、被動執(zhí)法、忽視社會監(jiān)督和食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定工作滯后與食品安全檢測水平落后等問題，并提出了相應(yīng)的對策。認為應(yīng)當(dāng)設(shè)立專業(yè)的食品安全監(jiān)管部門，解決分段監(jiān)管邊界不清、職責(zé)不明的問題；實行食品安全監(jiān)管問責(zé)制度，解決被動執(zhí)法問題。

食品安全；監(jiān)管模式；食品安全標(biāo)準(zhǔn)；食品安全檢測

自2009年6月1日《食品安全法》實施以來，我國食品安全監(jiān)管力度逐步加大，但與此同時國內(nèi)又出現(xiàn)了染色饅頭、瘦肉精豬肉、皮革奶、毒豆芽、地溝油等多起食品安全事故。接二連三地出現(xiàn)食品安全事故，說明我國食品安全監(jiān)管中還存在許多問題，食品安全狀況仍十分嚴峻。

一、當(dāng)前我國食品安全監(jiān)管存在問題

（一）多頭管理，監(jiān)管效率低、效果差

食品安全監(jiān)管由多部門分段監(jiān)管，存在大量監(jiān)管空白。各部門之間的管理無法完全實現(xiàn)無縫對接，同時還容易造成條塊分割、各自為政的情況，監(jiān)管職能重疊，監(jiān)管效率低下。衛(wèi)生行政部門與農(nóng)業(yè)部門、質(zhì)量監(jiān)督部門、工商行政管理部門是平級部門，由其承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)職責(zé)，效果十分有限。新成立的食品安全委員會沒有強大的執(zhí)法權(quán)力，僅能對各地區(qū)各部門的食品安全監(jiān)管進行協(xié)調(diào)和監(jiān)督指導(dǎo)，難以真正發(fā)揮對食品安全的綜合監(jiān)督的作用。

（二）被動執(zhí)法，未建立問責(zé)制度

食品安全事故頻發(fā)，重要原因是執(zhí)法人員的失職或瀆職。監(jiān)管部門沒有做到盡心盡責(zé)，總是事后監(jiān)管、被動監(jiān)管、消極監(jiān)管，在媒體曝光之后、上級領(lǐng)導(dǎo)批示之后才去執(zhí)法，監(jiān)管主動性之缺失令人震驚。有些地區(qū)在地方保護主義、權(quán)力干預(yù)執(zhí)法的情況下，難以做到嚴肅監(jiān)管，嚴重地影響監(jiān)管執(zhí)法的威信和形象。一些地區(qū)、一些部門的少數(shù)人甚至充當(dāng)違法分子的“保護傘”，造成了惡劣的社會影響。

經(jīng)費問題也影響執(zhí)法效果。財政投入不能滿足日常監(jiān)管需要，工作人員的工資福利按一定比例從收費罰款中提成。在經(jīng)濟利益的驅(qū)動下，監(jiān)管部門的工作目標(biāo)成了完成“創(chuàng)收”任務(wù)，甚至演變成“養(yǎng)魚執(zhí)法”，既不能有效地進行監(jiān)管，又嚴重損害了監(jiān)管部門的公信力。

問責(zé)機制不完善是造成食品安全監(jiān)管問題的重要原因之一。食品安全事件爆發(fā)后，一些食品生產(chǎn)者、經(jīng)營者被追究相應(yīng)責(zé)任，而政府官員、執(zhí)法人員卻鮮有被追究責(zé)任。及時有力的問責(zé)，能夠確保食品安全監(jiān)管的執(zhí)法力度，促使領(lǐng)導(dǎo)干部重視食品安全工作。

（三）食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定工作滯后

各區(qū)域碳市場均將發(fā)展碳金融寫入了應(yīng)對氣候變化相關(guān)文件。從各區(qū)域碳市場五年的發(fā)展來看，除天津、重慶無碳金融產(chǎn)品外，各地均出現(xiàn)了賣出回購、質(zhì)押、掉期、托管等碳金融產(chǎn)品，這些產(chǎn)品對盤活企業(yè)碳資產(chǎn)、吸引投資機構(gòu)、增加碳市場流動性起到了明顯作用。同時，遠期合約等交易產(chǎn)品為企業(yè)提供了套期保值的渠道。然而，由于碳配額屬性不明確、碳現(xiàn)貨市場活躍度不高、以及碳市場存在不確定性等，部分碳金融產(chǎn)品（比如碳掉期、碳眾籌等）僅僅是曇花一現(xiàn)，整個碳金融市場的發(fā)展非常有限，與最初設(shè)想與外界的期待相差甚遠。

我國現(xiàn)有的食品標(biāo)準(zhǔn)包括國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)四大類，制定部門各不相同，缺乏協(xié)調(diào)，造成食品標(biāo)準(zhǔn)之間既有交叉重復(fù)，又有空白點，甚至出現(xiàn)同一產(chǎn)品相互矛盾的兩個標(biāo)準(zhǔn)，生產(chǎn)經(jīng)營者、執(zhí)法人員無所適從。我國涉及食品安全的標(biāo)準(zhǔn)少，只有40%左右的食品有安全標(biāo)準(zhǔn)。這些國家標(biāo)準(zhǔn)很“老”，其中10年以上未修訂的占1/4，個別的甚至已超過20年未修訂。制定的國家標(biāo)準(zhǔn)采用了國際標(biāo)準(zhǔn)和國外先進標(biāo)準(zhǔn)的比例僅為23%，許多國家標(biāo)準(zhǔn)大大低于國際標(biāo)準(zhǔn)。2011年我國制定的新“牛乳”國家標(biāo)準(zhǔn)，其中一些要求比舊標(biāo)準(zhǔn)更低，因此有人稱之為“全球最差標(biāo)準(zhǔn)”。

（四）食品安全檢測體系有待完善

食品安全檢測人才缺乏，現(xiàn)有的檢測人員大多專業(yè)知識和技術(shù)水平較低。因此，食品安全檢測水平偏低，部分監(jiān)管機構(gòu)尤其是基層的檢驗設(shè)備、裝備落后，監(jiān)管技術(shù)力量薄弱。多數(shù)市縣日常能開展監(jiān)督檢測的項目不足應(yīng)檢項目的50%，少數(shù)市縣幾乎無法開展監(jiān)督檢測。一些監(jiān)管部門各自設(shè)置技術(shù)機構(gòu)，又造成檢驗資源重復(fù)配置、利用效率低的問題，而且檢測信息、數(shù)據(jù)和資源不能共享。

（五）對分散的食品加工經(jīng)營者缺乏有效監(jiān)管

目前，我國的食品加工者、經(jīng)營者大多數(shù)為小規(guī)模經(jīng)營，存在頗多安全隱患。街道上隨處可見的小攤販和一些食品地下加工廠，多不具備市場主體資格。食品加工者缺乏對食品原料進行檢驗的能力，食品添加劑濫用情況嚴重。很多企業(yè)缺少進貨憑證，食品進貨來源不明。有的經(jīng)營者經(jīng)銷不合格的“三無”產(chǎn)品。食品生產(chǎn)企業(yè)、餐館企業(yè)的衛(wèi)生狀況十分惡劣。分散的經(jīng)營者數(shù)量多、水平低、流動性大，增加了監(jiān)督管理的難度。

（六）未能充分發(fā)揮社會監(jiān)督力量的作用

《食品安全法》強調(diào)政府在食品安全監(jiān)管中的責(zé)任，這無疑是必要的。但食品安全涉及的問題十分復(fù)雜，監(jiān)管任務(wù)艱巨，政府食品監(jiān)管部門單打獨斗是難以勝任的。世界上先進的食品安全監(jiān)管模式，都特別注重發(fā)揮社會管理的綜合效能。我國的《食品安全法》對社會組織、人民群眾在食品安全監(jiān)管中的地位和作用重視不夠。以行政監(jiān)管為主的食品安全監(jiān)管模式，制約和限制著社會監(jiān)督力量的作用發(fā)揮。

二、加強食品安全監(jiān)管的對策

（一）進一步完善食品安全監(jiān)管體系

要根本解決我國食品安全監(jiān)管體系存在的問題，就要改變多部門分段監(jiān)管的現(xiàn)狀，設(shè)立一個單一的、專業(yè)性的監(jiān)管部門。深圳是我國改革開放的前沿陣地和試驗田，在食品安全監(jiān)管機構(gòu)改革方面也走在全國的前列。2009年，深圳市對政府機構(gòu)實行了大刀闊斧的改革，將原來分別屬于質(zhì)監(jiān)、工商和衛(wèi)生部門的生產(chǎn)、流通和餐飲環(huán)節(jié)食品安全的監(jiān)管職能統(tǒng)一歸屬于新成立的機構(gòu)——深圳市市場監(jiān)督管理局，食品的生產(chǎn)、流通、消費均由該部門監(jiān)管，改變了食品分段監(jiān)管的狀況，改變了過去多頭監(jiān)管、職能不明、權(quán)責(zé)交叉的局面。

根據(jù)我國目前的情況，可以賦予食品安全委員會較大的執(zhí)法權(quán)力，使其能統(tǒng)領(lǐng)食品安全監(jiān)管工作，完成綜合協(xié)調(diào)的任務(wù)。待時機條件成熟時，可以考慮建立一個專業(yè)性的、直屬中央垂直領(lǐng)導(dǎo)的食品安全監(jiān)管機構(gòu)，將現(xiàn)行各個食品監(jiān)管機構(gòu)的權(quán)力集中至該部門，解決分段監(jiān)管邊界不清、職責(zé)不明的問題。

（二）加大監(jiān)管力度，落實問責(zé)制度

加強食品安全監(jiān)管執(zhí)法隊伍建設(shè)，尤其是基層執(zhí)法隊伍建設(shè)。對執(zhí)法人員進行培訓(xùn)，提高執(zhí)法人員的思想素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平。完善公平、公正的執(zhí)法程序，加大行政執(zhí)法力度，杜絕有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究的現(xiàn)象，加強行政執(zhí)法監(jiān)督，建立并嚴格執(zhí)行巡查、督查等日常管理制度。將食品安全工作納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃，改善執(zhí)法裝備，保證辦公辦案經(jīng)費。

將食品安全工作列入地方政府和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核指標(biāo)體系，由地方政府及地方行政首長對食品安全負總責(zé)，對食品安全監(jiān)督管理部門進行評議、考核。發(fā)生了食品安全問題，不但要追究違法企業(yè)和個人的責(zé)任，還要對地方政府和責(zé)任部門進行問責(zé)，對負主要責(zé)任的官員實行一票否決。

（三）制訂和完善國家食品安全標(biāo)準(zhǔn)

標(biāo)準(zhǔn)化是食品安全的技術(shù)基礎(chǔ)。全面清理現(xiàn)有與食品安全有關(guān)的產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)和衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)確定食品標(biāo)準(zhǔn)制定原則和依據(jù)。根據(jù)我國的實際情況和發(fā)展水平，逐步完善我國的食品安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。彌補空白，提高水平，加快食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制訂步伐。積極參加國際相關(guān)組織活動，參與相關(guān)法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)的制定，研究、吸收、引進相關(guān)的國際標(biāo)準(zhǔn)，盡可能與國際通用標(biāo)準(zhǔn)接軌。同時要鼓勵食品生產(chǎn)企業(yè)追求卓越，制定嚴于食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)或者地方標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。

（四）提高檢測水平，加強信息交流

培養(yǎng)食品安全檢測人才，加強檢測技術(shù)人才的儲備，提高食品安全檢驗檢測技術(shù)水平。重視科研，加大投入，建立科學(xué)的檢測質(zhì)量體系。建立和完善企業(yè)食品安全信用檔案，加強各個部門、地區(qū)的信息交流。

（五）加強對分散經(jīng)營者的監(jiān)管

對于基礎(chǔ)較好的小企業(yè)，可以通過幫扶、指導(dǎo)、整改，要求限期內(nèi)達標(biāo)，取得生產(chǎn)許可證。那些不具備生產(chǎn)條件，根本不能保證質(zhì)量安全的小企業(yè)小作坊，要堅決取締。扶持中小企業(yè)和散戶聯(lián)合、兼并、重組，鼓勵農(nóng)戶與公司聯(lián)合，農(nóng)戶與農(nóng)戶聯(lián)合，加工企業(yè)重組聯(lián)合。加強對食品加工的小商小販、流動攤販的管理，給基層監(jiān)管單位配備流動檢測車、快速檢測儀，做到在現(xiàn)場就可以對食品做出檢測結(jié)果。

（六）充分發(fā)揮社會監(jiān)督力量的作用

建立國家監(jiān)管和社會監(jiān)管相結(jié)合模式，充分發(fā)揮各種社會組織和人民群眾的監(jiān)管作用，才能最大限度地保障我國的食品安全。全民參與，全社會監(jiān)督。爭取各界對食品安全監(jiān)管執(zhí)法的支持、配合、監(jiān)督和理解。建立健全人民群眾舉報制度，充分發(fā)動群眾，依靠群眾，鼓勵舉報違法違規(guī)生產(chǎn)銷售食品的行為，進一步健全群眾監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。安排志愿者作為臨時的食品安全監(jiān)查員，深入各個地區(qū)協(xié)助政府實施監(jiān)督工作。

食品生產(chǎn)和銷售行業(yè)成立行業(yè)協(xié)會，為會員提供食品安全方面的技術(shù)支持，傳遞有關(guān)知識信息，對食品企業(yè)進行監(jiān)督，建立食品行業(yè)自律機制。

完善食品安全信息披露制度。向消費者公開相關(guān)信息，讓公眾監(jiān)督滲透到食品安全風(fēng)險預(yù)防階段。強化輿論監(jiān)督，對惡意造假坑害百姓的不法企業(yè)和個人，要堅決予以曝光。利用一切媒體宣傳食品安全科普知識，讓消費者掌握正確的食品安全消費知識，提高自我保護意識，積極參與食品安全管理。

享用安全的食品是每個人具有的基本權(quán)利。黨和政府應(yīng)當(dāng)高度重視食品安全問題，把它提升至“國家安全”的高度。要不斷完善以《食品安全法》為中心的一系列法律制度，并通過加大執(zhí)法力度和社會監(jiān)督，推動食品安全監(jiān)管工作不斷進步，切實保護人民的生命健康權(quán)利。

[1]管淞凝.美國、歐盟食品安全監(jiān)管模式探析及其對我國的借鑒意義[J].當(dāng)代社科視野，2009（1）.

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D922.294

A

1673-1999（2012）11-0034-03

李潔麗（1976-），安徽五河人，碩士，淮北職業(yè)技術(shù)學(xué)院（安徽淮北235000）講師；車素芳（1977-），安徽淮北人，碩士，淮北職業(yè)技術(shù)學(xué)院講師；劉海燕（1974-），安徽淮北人，碩士，淮北職業(yè)技術(shù)學(xué)院副教授。

2012-03-18

2012年度安徽省教育廳高校人文社會科學(xué)項目 “地方政府食品安全監(jiān)管機制創(chuàng)新研究——以淮北市為例”（SK2012B434）。