湯奪先，高 朋，張莉曼

鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)形成原因探析

湯奪先，高 朋，張莉曼

基于有關(guān)研究成果，聯(lián)系在安徽省部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)查情況，從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、制度與文化等方面闡述了鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的形成原因。認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要催生了鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)，城鄉(xiāng)二元對(duì)立的社會(huì)結(jié)構(gòu)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)出現(xiàn)的深層次原因，體制與制度設(shè)置的不合理是鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)形成的外在因素，不良文化和社會(huì)心理的影響固化和加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)；城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)；財(cái)政體制；小農(nóng)文化

近些年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在社會(huì)各方面的壓力下，忽視本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)實(shí)際情況，超過自身承受能力，盲目向銀行等金融機(jī)構(gòu)、農(nóng)村合作基金會(huì)和個(gè)人舉債，用于非生產(chǎn)性公益建設(shè)或人員經(jīng)費(fèi)和公務(wù)經(jīng)費(fèi)開支，甚至揮霍浪費(fèi)，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)不良債務(wù)大量增加，債務(wù)包袱越來越沉重，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)和服務(wù)功能不能正常運(yùn)行，成為影響基層政權(quán)建設(shè)、制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)穩(wěn)定的重要因素。搞清楚引發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的原因，是化解處理鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的關(guān)鍵所在。

關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的形成原因，國內(nèi)學(xué)術(shù)界從不同角度進(jìn)行了詳細(xì)剖析，并取得了一些成果。鄉(xiāng)村債務(wù)形成的原因比較復(fù)雜，既有內(nèi)因，也有外因；既有直接原因，又有間接原因；既有主觀的，也有客觀的；既有政策層面的，也有管理層面的；既有思想認(rèn)識(shí)上的偏差，也有平時(shí)工作力度的不夠；既有宏觀層面的，也有微觀層面的。有研究者認(rèn)為，造成鄉(xiāng)村負(fù)債的原因主要表現(xiàn)在五個(gè)方面：一是體制因素，二是政策因素，三是人為因素，四是管理因素，五是經(jīng)濟(jì)因素［1］。有研究者認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的產(chǎn)生由多方面的原因造成：客觀原因是鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)威性調(diào)配空間的有限和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的落后；主觀原因是鄉(xiāng)鎮(zhèn)自利性與借債責(zé)任追究的缺位；經(jīng)濟(jì)原因是歷史積淀的沉重和基層收入來源的單一；社會(huì)原因在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的臃腫與基層工作的龐雜［2］。還有研究者認(rèn)為，雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的引發(fā)原因較多，但歸根結(jié)底可分為直接原因和制度性原因［3］。

通過對(duì)研究成果的梳理，我們發(fā)現(xiàn)學(xué)術(shù)界已經(jīng)從體制（制度）視角、經(jīng)濟(jì)視角、法律視角及文化視角等方面對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)成因進(jìn)行了研究。大部分對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)成因的研究是從經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、管理學(xué)、法學(xué)等角度來進(jìn)行的，而把鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)作為一種社會(huì)文化現(xiàn)象并將其納入我國獨(dú)特的鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)文化視野中進(jìn)行分析的研究成果幾乎闕如?，F(xiàn)結(jié)合學(xué)術(shù)界已有研究成果，聯(lián)系對(duì)安徽省若干鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)查資料，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)形成的原因進(jìn)行系統(tǒng)的分析。

一、急于發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)

改革開放以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)得到了一定程度的發(fā)展，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入增長提供了基礎(chǔ)。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)與城市相比仍然有相當(dāng)大的差距；不同區(qū)域之間的鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間也有較大的差距，如東部鄉(xiāng)鎮(zhèn)和中西部的鄉(xiāng)鎮(zhèn)就存在著較大的發(fā)展差距。為了促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，推動(dòng)鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)走上了依靠借債解決發(fā)展所需資金的路子。在這個(gè)意義上講，經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債的根本原因［4］，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)出現(xiàn)的直接原因。

為了發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)想方設(shè)法借債，比如為了興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、開展鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)在一定程度上彌補(bǔ)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展資金的不足，促進(jìn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)的發(fā)展。我們?cè)谕钗髂晨hYL鎮(zhèn)調(diào)查得知，該鎮(zhèn)在1993年至2000年期間，通過借債發(fā)展了一批鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，解決了本地一部分人口的就業(yè)問題，促進(jìn)了本地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。然而，由于很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是地方政府意志的產(chǎn)物，多與市場(chǎng)體制相背離，在經(jīng)營的過程中不斷負(fù)債，最終破產(chǎn)或改制，但遺留下來的債務(wù)構(gòu)成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債的主體。皖西某縣YL鎮(zhèn)的一家鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)由于經(jīng)營不善而倒閉，虧欠近千萬元，其中欠金融部門400萬元左右，欠地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府300萬元，這些支出都構(gòu)成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的組成部分。城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的滯后，是促生鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的一個(gè)重要因素［5］。經(jīng)濟(jì)的落后是鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)產(chǎn)生的重要原因，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)如滾雪球般越滾越大，又成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的桎梏。

二、城鄉(xiāng)社會(huì)結(jié)構(gòu)的對(duì)立

鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)和社會(huì)結(jié)構(gòu)有著很大的關(guān)聯(lián)，城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)是造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)過度負(fù)債的社會(huì)根源。有研究者認(rèn)為，城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu)和向城市傾斜的政策，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)實(shí)力弱化［4］。

建國初期，為了盡早實(shí)現(xiàn)工業(yè)化，國家選擇了趕超型經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，實(shí)行城鄉(xiāng)分治的策略，逐步形成了城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)。這種社會(huì)結(jié)構(gòu)的顯著特征在于：國家對(duì)城市和農(nóng)村、工業(yè)和農(nóng)業(yè)、市民和村民實(shí)行不同的經(jīng)濟(jì)政策；國家的資源配置和收入分配，長期向工業(yè)、城市、市民傾斜；農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的發(fā)展要服從于工業(yè)、城市、市民的發(fā)展［6］。在這種社會(huì)結(jié)構(gòu)體系中，城市的發(fā)展是以犧牲鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村作為代價(jià)的，偏向城市發(fā)展的社會(huì)結(jié)構(gòu)形式使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村的資金和資源不斷流向城市，城市得到快速的發(fā)展，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷弱化，發(fā)展后勁嚴(yán)重不足。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村急需通過發(fā)展而改變落后的面貌，但又面臨資金的短缺，因此不得不通過舉債來獲得發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的必要資金。

法國人類學(xué)大師列維-斯特勞斯的結(jié)構(gòu)主義人類學(xué)認(rèn)為，一切關(guān)系最終都可以還原為兩項(xiàng)對(duì)立的關(guān)系，每個(gè)關(guān)系中的每個(gè)元素都可以根據(jù)自己在對(duì)立關(guān)系中的位置，被賦予其本身的社會(huì)價(jià)值［7］。城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的二元對(duì)立，城市經(jīng)濟(jì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的二元對(duì)立，城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)達(dá)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的相對(duì)落后的二元對(duì)立，城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的二元對(duì)立，市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用和政府的宏觀調(diào)控職能的二元對(duì)立，市民和農(nóng)民的生活水平的二元對(duì)立，其中的每一對(duì)對(duì)立關(guān)系在鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的出現(xiàn)過程中都起到了推動(dòng)作用。國家從鄉(xiāng)鎮(zhèn)汲取了大量的資金，無疑削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的自我發(fā)展能力，無形中剝奪了鄉(xiāng)鎮(zhèn)群眾的平等發(fā)展的權(quán)利，使得城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步拉大。

我們?cè)谕钗髂晨hGT鎮(zhèn)調(diào)查得知，該鎮(zhèn)每年的地稅任務(wù)是132萬元，國稅是60萬元，國稅主要靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和增值稅，而鎮(zhèn)上一年的財(cái)政收入是500多萬元，這樣近一半的收入都要交給國家，留下的資金很難滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的需要。這就形成了三方博弈的情況，國家與縣以上政府向下面要稅收，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府極力達(dá)標(biāo)完成稅收任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)群眾、企業(yè)努力創(chuàng)造財(cái)富。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為博弈的中心，既要完成上級(jí)政府和國家的“達(dá)標(biāo)任務(wù)”，又要全面推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的健康快速發(fā)展，這樣的雙重任務(wù)，使得本來就捉襟見肘的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政難以形成有效的資金支持，只能靠借債來維持，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)就這樣形成和壯大起來。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展過程中，需要正確有效地處理對(duì)立雙方的關(guān)系，掌握好度。在擁有良好的監(jiān)督機(jī)制和還債實(shí)力的前提下，適度的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)，能解燃眉之急，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展；而一旦超過了這個(gè)度，必將使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)負(fù)擔(dān)逐漸加重，最終不利于當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展和整個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，延緩和諧社會(huì)建設(shè)的步伐，增加社會(huì)的不穩(wěn)定因素。

三、體制和制度設(shè)置不合理

龐大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)之所以長期存在，不完善的體制和制度設(shè)置有著較大的影響。不合理的財(cái)政體制和稅費(fèi)改革的推行，缺乏有效的監(jiān)督和檢查機(jī)制，行政機(jī)構(gòu)人員臃腫，不科學(xué)的官員任用和考核制度，都是促成鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)增長的因素。

首先，財(cái)政體制的不合理以及稅費(fèi)改革的不徹底，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層財(cái)權(quán)與事權(quán)的不對(duì)稱。事權(quán)與財(cái)權(quán)不對(duì)稱是財(cái)政體制與行政體制存在缺陷的產(chǎn)物，財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府舉債［8］194。1994年實(shí)施分稅制以來，中央從地方各級(jí)政府中大規(guī)模提留稅款，逐級(jí)提留，最后導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府層面稅收收入大大減少。這雖然有利于中央政府進(jìn)行宏觀調(diào)控和管理，但卻給基層政府造成了巨大的經(jīng)濟(jì)壓力。除此以外，財(cái)權(quán)不斷上聚的同時(shí)，事權(quán)下移，中央將事權(quán)下放給各省級(jí)政府，而省級(jí)政府又將各類事權(quán)下放給縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府，最后都落到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府層面。國家或上級(jí)政府要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部完成一定的任務(wù)，如普及九年義務(wù)教育、改造鄉(xiāng)鎮(zhèn)教學(xué)設(shè)施、城鎮(zhèn)居民最低生活保障和失業(yè)保險(xiǎn)、公費(fèi)醫(yī)療保險(xiǎn)等，需要財(cái)政增加預(yù)算支出，但上級(jí)有關(guān)部門出臺(tái)的專項(xiàng)政策、下達(dá)的各種專項(xiàng)資金，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政實(shí)際可用財(cái)力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出的增長速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的增長速度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政入不敷出。特別是由于財(cái)稅體制改革后，中央和地方的事權(quán)劃分不夠明確，中央政府和省一級(jí)政府將部分應(yīng)由上級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)的財(cái)政支出全部或部分下放給地方政府，財(cái)政收支不平衡在財(cái)政體系內(nèi)不斷地下移，最后便停留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府身上［9］。這樣，必然會(huì)導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債務(wù)不斷積累。另外，稅費(fèi)改革減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但同時(shí)又導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府用來維持日常工作正常運(yùn)轉(zhuǎn)的可用資金減少。稅費(fèi)改革后盡管有鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、農(nóng)村教育的配套改革，但財(cái)政缺口仍較大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)力受到不同程度的影響，要解決農(nóng)村發(fā)展問題并維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織的正常運(yùn)作，還得靠借債。

其次，監(jiān)督體制與制約機(jī)制存在缺陷?？h市上級(jí)政府向鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)嫁事務(wù)的行為未得到監(jiān)督與制約。農(nóng)村的義務(wù)教育擔(dān)子最后其實(shí)被縣級(jí)政府壓給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府［10］，甚至形成了“都這樣辦”的潛規(guī)則。上級(jí)政府向鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)嫁事務(wù)增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政赤字，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府最后不得不借債，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的逐漸龐大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的預(yù)算制度缺乏群眾的有效監(jiān)督?，F(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的預(yù)算制度應(yīng)該將收支細(xì)化、系統(tǒng)化、透明化、精確化和全面化，不允許有一絲的隱瞞和差錯(cuò)，防止某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部私自挪用公款。另外，吃喝招待費(fèi)、超標(biāo)準(zhǔn)租車、公款旅游屢禁不止，開支隨意性很大。由于管理與監(jiān)督的缺位，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)不合理的支出不斷增加，這也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)形成的重要原因［11］。這就需要建立一套系統(tǒng)的監(jiān)督機(jī)制，嚴(yán)厲懲罰挪用公款的干部。

最后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)臃腫，財(cái)政供養(yǎng)人口過多。這是我國各級(jí)政府都或多或少存在的問題，而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)表現(xiàn)得更加嚴(yán)重。有研究者認(rèn)為，行政機(jī)構(gòu)的人員膨脹、工資補(bǔ)貼的剛性增長與預(yù)算內(nèi)財(cái)政赤字的矛盾，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)的高額負(fù)債［12］。這是導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的體制層面的原因。2001年全國共有40 161個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有財(cái)政供養(yǎng)人員200多人。財(cái)力匱乏的鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政以占7%左右的財(cái)政收入供養(yǎng)著占全國財(cái)政供養(yǎng)人口總數(shù)20%的人員，結(jié)果是鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政的大多數(shù)被財(cái)政人員“吃”掉了［13］。

我們?cè)谕钪心晨hTC鎮(zhèn)訪談得知，該鎮(zhèn)共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部42人，都是在編的。改革前為48人，給的編制有45人，現(xiàn)在實(shí)際有42人，還有很多未入編的但卻分配鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層的經(jīng)費(fèi)。以前是“七站八所”的運(yùn)作模式，現(xiàn)在實(shí)行的是“三辦一中心”（黨政辦公室、經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦公室、社會(huì)事務(wù)辦公室和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)服務(wù)中心）。當(dāng)?shù)馗刹空f，“改了一小部分，實(shí)質(zhì)上沒有多少改變”。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革的進(jìn)行，可能會(huì)因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)合并而減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)的數(shù)量，并隨內(nèi)部機(jī)構(gòu)改革而減少相關(guān)職能部門數(shù)量，但從整體上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量減少了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部的辦事機(jī)構(gòu)也減少了，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部與工作人員卻并沒有減少。鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革在操作過程中很容易出現(xiàn)失靈的現(xiàn)象。

四、不良文化與社會(huì)心理的影響

鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)作為我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層一種普遍存在的現(xiàn)象，已經(jīng)形成一種具有地方特征的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)文化。其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部群體作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)文化的載體與創(chuàng)造者，受我國傳統(tǒng)小農(nóng)文化影響，而官本位意識(shí)、投機(jī)心理、攀比、內(nèi)耗與從眾心理等均成為其典型特征。

受小農(nóng)意識(shí)影響，某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的思想保守，創(chuàng)新性不足，不敢闖，不敢干，沒有進(jìn)取意識(shí)，不求上進(jìn)，固守鐵飯碗，只想固守求穩(wěn)，不把心思放在鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展上。過于求穩(wěn)保平，則致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)長期發(fā)展不起來，使得生產(chǎn)性和非生產(chǎn)性資金嚴(yán)重缺乏，在某些外在壓力如“達(dá)標(biāo)”任務(wù)等壓力下，則被迫舉債，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)像雪球一樣越滾越大。

與此相反，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部受小農(nóng)文化影響，卻發(fā)展了其內(nèi)心深處的投機(jī)心理，不是求穩(wěn)，而是拼命投機(jī)取巧撈取個(gè)人利益。鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方官員調(diào)度頻繁，任期太短，又助長了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在任期內(nèi)急于出政績(jī)，甚至借款出政績(jī)的心理。有研究者認(rèn)為，小農(nóng)文化中天生的機(jī)會(huì)主義等意識(shí)是產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債問題的文化根源。這種重現(xiàn)在、輕長期的心態(tài)及愛做表面文章的習(xí)慣，皆反映了小農(nóng)文化的劣根性，從深層次上造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的產(chǎn)生［14］。

某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在官本位思想影響下，不顧?quán)l(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)力和現(xiàn)實(shí)需要，大量舉借外債，盲目上項(xiàng)目、求政績(jī)，大搞面子工程、形象工程，進(jìn)而獲取自己升遷的資本。雖然滿足了個(gè)人的升遷需要，但卻給鄉(xiāng)鎮(zhèn)留下了沉重的債務(wù)壓力。我們對(duì)皖西某縣GT鎮(zhèn)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，該鎮(zhèn)有很多工程屬于“面子工程”和形象工程，比如街道路燈和自來水廠建設(shè)，是當(dāng)時(shí)干部集資建成的，一共欠了200多萬元。街道路燈建設(shè)不是上級(jí)要求，也不是為了達(dá)標(biāo)，而且路燈本身就是次品，沒亮幾天。結(jié)果是花錢多，效益少。

當(dāng)然，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的這種投機(jī)心理與投機(jī)行為的根子，在于我國基層干部的考核和升遷機(jī)制。不科學(xué)的官員任用和考核制度，是形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的重要因素之一。有研究者認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部這種投資動(dòng)機(jī)，源于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府滿足上級(jí)政府的達(dá)標(biāo)要求與考核標(biāo)準(zhǔn)。在這一行為中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以從自控項(xiàng)目中索取租金，上級(jí)政府也可以從這種機(jī)制中榨取制度租金［8］135。有研究者甚至將鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債，最終歸因?yàn)樯霞?jí)政府即縣(市)一級(jí)政府為榨取制度租金［15］。從更寬泛的意義上講，這是我們的官員考核與升遷的制度文化直接導(dǎo)致的惡果。主動(dòng)或被動(dòng)的尋租行為，客觀上帶來了鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)［16］。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)文化通過人員的流動(dòng)以及信息的交流得到傳播。其中，較為典型的是不怕欠賬、不愿還債、新官不理舊債等。一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過借債發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)或滿足達(dá)標(biāo)需要，又沒有能力還債或者沒有主動(dòng)還債，但卻往往不會(huì)受到上級(jí)有關(guān)部門的懲罰。結(jié)果使得很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部紛紛效仿，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)文化從一個(gè)地方傳到另外一個(gè)地方。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部存在攀比和從眾心理，只要不比上屆政府欠債多，或者只要不比同類鄉(xiāng)鎮(zhèn)欠債多，就心安理得。認(rèn)為別人都能夠欠債，自己也可以，覺得不借債反而吃虧，甚至出現(xiàn)了“誰不負(fù)債誰傻瓜”的說法。“虱子多了不怕咬”，債務(wù)已經(jīng)很多了，也不怕再多一點(diǎn)。有研究者認(rèn)為，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部領(lǐng)導(dǎo)普遍存在“新官不理舊賬”思想，對(duì)前任留下的債務(wù)缺乏償還意愿，往往采取“認(rèn)賬加賴賬”戰(zhàn)略，繼續(xù)借新債、搞建設(shè)、出政績(jī)，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)舊債未還，又添新債［17］。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部換了一屆又一屆，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)多了一層又一層，下一屆的領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)于上屆領(lǐng)導(dǎo)人欠下的債務(wù)有意回避或無精力處理，導(dǎo)致整個(gè)債務(wù)難以從根本上減少，反而越發(fā)嚴(yán)重。

還有，在某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)中還存在著主要領(lǐng)導(dǎo)干部之間的內(nèi)耗。黨政領(lǐng)導(dǎo)都有能力，但工作思路卻常常不一樣，結(jié)果不是團(tuán)結(jié)合作，而是相互掣肘；一方能力特別突出，又往往導(dǎo)致一言堂。領(lǐng)導(dǎo)班子中的內(nèi)耗最終導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)在發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)上存在盲目比拼，使得發(fā)展機(jī)遇與經(jīng)費(fèi)在內(nèi)耗中流失。

五、結(jié)語

鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的形成和不斷積累是多種因素共同作用的結(jié)果。其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱是基礎(chǔ)性的原因，正因?yàn)槿狈Πl(fā)展經(jīng)濟(jì)所需要的資金才會(huì)借債，也是客觀原因。鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)形成的直接性原因，是二元對(duì)立的社會(huì)結(jié)構(gòu)以及管理體制、制度設(shè)置的不合理與某些政策的不適用。城鄉(xiāng)二元對(duì)立的社會(huì)結(jié)構(gòu)使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村處于一種資源和資金欠缺的尷尬境地，而不合理的體制、制度設(shè)置與不適用的政策使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)有了出現(xiàn)的土壤。某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部受某些社會(huì)心理與落后文化的影響，又加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的形成與增長。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)該把經(jīng)濟(jì)發(fā)展放在首位，減少城鄉(xiāng)發(fā)展的差異，消減城鄉(xiāng)二元分化趨勢(shì)，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身的償債能力；完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，建立和完善監(jiān)督檢查機(jī)制和科學(xué)的官員考核制度；轉(zhuǎn)變觀念，批判“負(fù)債有益”論，遏制不良鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)文化的影響。這樣，多管齊下多措并舉，才能有效化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問題。

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F302.6

A

1673-1999（2012）11-0055-04

湯奪先（1977-），男，山東鄒城人，博士，安徽大學(xué)（安徽合肥230601）社會(huì)與政治學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，安徽大學(xué)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展研究中心研究人員，中國社會(huì)科學(xué)院博士后，從事農(nóng)村社會(huì)學(xué)與都市人類學(xué)研究。

2012-04-03

安徽省教育廳人文社科重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目 “鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革背景下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)化解及其預(yù)警”（2007sk053zd）；安徽大學(xué)211三期重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目“經(jīng)濟(jì)學(xué)與安徽經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”階段性成果之一；安徽大學(xué)青年骨干教師培養(yǎng)經(jīng)費(fèi)資助項(xiàng)目。