盛琳

作為公共產(chǎn)品的農(nóng)村公路供給問題及對策建議

盛琳

(中共湖南省委黨校、湖南行政學院，湖南 長沙 410006)

農(nóng)村公路是支撐農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的公共基礎(chǔ)設(shè)施之一。加快農(nóng)村公路建設(shè)，改善農(nóng)村生產(chǎn)、生活條件，是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟、解決“三農(nóng)”問題的基礎(chǔ)和前提。因此，應(yīng)從政策法規(guī)和發(fā)揮中央財政的主導作用研究入手，全社會共同參與農(nóng)村公路建設(shè)，加強農(nóng)村公路養(yǎng)護，構(gòu)建可持續(xù)農(nóng)村公路供給。

農(nóng)村公路;公共產(chǎn)品;供給

農(nóng)村公路是廣義路網(wǎng)的重要組成部分，是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施之一。加強農(nóng)村公路建設(shè)對解決“三農(nóng)問題”，保障和改善社會民生具有重大戰(zhàn)略意義。對于千千萬萬的農(nóng)民群眾而言，農(nóng)村公路的鋪建不僅意味著更加暢通和便捷的出行條件，意味著生產(chǎn)、生活條件的改善，更意味著發(fā)展的契機，意味著收入的增長。對于我國經(jīng)濟和社會發(fā)展來講，農(nóng)村公路是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的先導性、基礎(chǔ)性設(shè)施，在社會主義新農(nóng)村建設(shè)中發(fā)揮著重要支撐作用。

一、農(nóng)村公路的特點及屬性

農(nóng)村公路一般是指通鄉(xiāng)鎮(zhèn)、通行政村的公路。主要包括縣道、鄉(xiāng)道、村道、專用公路四個層次?？h道是指具有全縣(旗、縣級市)政治、經(jīng)濟意義，聯(lián)接縣城和縣內(nèi)主要鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、主要商品生產(chǎn)和集散地的公路，以及不屬于國道、省道的縣際間的公路。鄉(xiāng)道是指主要為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))內(nèi)部經(jīng)濟、文化、行政服務(wù)的公路，以及不屬于縣道以上公路的鄉(xiāng)與鄉(xiāng)之間及鄉(xiāng)與外部聯(lián)絡(luò)的公路。村道是指主要為村(含自然村)經(jīng)濟、文化、行政服務(wù)的公路，以及不屬于鄉(xiāng)道以上公路的村與村之間及村與外部聯(lián)絡(luò)的公路。專用公路是指專供或主要供廠礦、林區(qū)、油田、農(nóng)場、旅游區(qū)、軍事要地等與外部聯(lián)絡(luò)的公路。農(nóng)村公路是保障農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展的最重要的基礎(chǔ)設(shè)施之一，是國家公路網(wǎng)的重要組成部分，是連接城市和農(nóng)村的橋梁和紐帶。

農(nóng)村公路是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施，是農(nóng)村地區(qū)特別是我國中西部許多欠發(fā)達、欠開發(fā)地區(qū)唯一的交通運輸通道。它主要是服務(wù)于廣大分散的農(nóng)村聚居地，通過連接上一層次路網(wǎng)，滿足區(qū)域內(nèi)人們出行需求，并有效匯集分散交通流量，因此農(nóng)村公路具有與一般干線公路不同的幾個特性，簡稱“二高三低”。

(1)技術(shù)等級低。農(nóng)村公路是為滿足廣大農(nóng)民的基本出行需求的公共基礎(chǔ)設(shè)施，更多地是考慮其通達性而非機動性需求。所以目前我國農(nóng)村公路中的縣道一般采用公路技術(shù)等級三、四級公路標準，而鄉(xiāng)道、村道則采用公路技術(shù)等級為四級甚至等外公路的標準。

(2)交通量低。農(nóng)村公路主要是承擔農(nóng)村區(qū)域內(nèi)的交通流量，而農(nóng)村地區(qū)的交通出行具有流量低和混合交通的特點。農(nóng)村公路連接廣大農(nóng)村的千家萬戶，與農(nóng)民的生產(chǎn)、生活息息相關(guān)，道路上行駛的車輛種類繁多，有汽車、拖拉機、摩托車等機動車輛，還有人力車、畜力車其他非機動車，甚至在農(nóng)忙季節(jié)還兼做農(nóng)民的曬谷場。

(3)經(jīng)濟效益低。雖然農(nóng)村公路每公里建設(shè)投資規(guī)模很小，但是由于農(nóng)村公路數(shù)量巨大，所以其整體投資規(guī)模十分浩大。又因為農(nóng)村公路主要服務(wù)于農(nóng)業(yè)，滿足廣大農(nóng)戶的生產(chǎn)、生活的需要，其服務(wù)對象的特殊性決定了其投資的經(jīng)濟效益較低。

(4)路網(wǎng)密度高。由于農(nóng)村聚居地較為分散，為滿足農(nóng)民群眾生產(chǎn)、生活的需求，農(nóng)村路網(wǎng)往往縱橫交錯，具有高密度的特點。這種高密度的特點也決定了它排他成本高。

(5)社會效益性高。農(nóng)村公路是一種農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，關(guān)系到解決“三農(nóng)”問題，是縮小城鄉(xiāng)間差距，維護社會穩(wěn)定的民生、民心工程，所以它的政治性強、社會效益高。

從經(jīng)濟學視角而言，農(nóng)村公路具有公共產(chǎn)品屬性。首先，農(nóng)村公路具有社會共同需要和效用的不可分割性。對于任何一個人或一輛車，如果給其提供了農(nóng)村公路，那么其他人同時享用這個效用，并且不能將個人享用的效用加以劃分。雖然它不同于國防、燈塔等純公共產(chǎn)品，具有一定的區(qū)域性，但一個地區(qū)的人們即使不會直接受益于另一個地區(qū)的農(nóng)村公路，卻也存在或多或少間接受益的可能。其次，農(nóng)村公路在消費上具有非競爭性與非排他性。對于任何一條農(nóng)村公路，在它的交通量非飽和狀態(tài)下，增加一個人或一輛車的使用，不會影響其他人或其他車的使用，即邊際成本為零。由于農(nóng)村公路它不同于干支線公路，它在整個公路網(wǎng)中是“毛細血管”，是國家公路網(wǎng)絡(luò)的末梢，所以它一般不會出現(xiàn)交通量飽合的狀態(tài)。給一個人或一臺車提供了一條農(nóng)村公路，那么其他人或車同時也一樣能享用這條公路，要把其他在經(jīng)濟上受益而又不付費的人或車排除在外是非常困難，甚至不可能的。農(nóng)村公路連接各村、各農(nóng)戶，其出入口多，根本無法封閉。因此其排他成本高，而且也沒必要排他。

農(nóng)村公路主要是為地方經(jīng)濟社會服務(wù)，應(yīng)屬于地方性公共產(chǎn)品。但是，筆者認為農(nóng)村公路并不適用于這種簡單的定位。我們知道國家公路網(wǎng)由兩部分組成:即國家干線公路網(wǎng)(含國道、省道)和農(nóng)村公路網(wǎng)(含縣、鄉(xiāng)、村道、專用公路)。所以，一方面沒有農(nóng)村公路網(wǎng)，國家公路網(wǎng)便失去其網(wǎng)絡(luò)的完整性。而且，另一方面農(nóng)村公路作為“毛細血管”，沒有農(nóng)村公路網(wǎng)這一集散設(shè)施，國家干線公路就會無法發(fā)揮其運輸“主動脈”的功能。從這兩方面來看，農(nóng)村公路既具有全國性公共產(chǎn)品的特點，又具有地方性公共產(chǎn)品的特點。

農(nóng)村公路既然是公共產(chǎn)品，所以農(nóng)村公路的供給主體既可以由政府部門提供，也可以由私人部門提供。農(nóng)村公路供給具有投資大、周期長、經(jīng)濟效益低等特點，私人部門不愿意介入農(nóng)村公路的供給。所以農(nóng)村公路應(yīng)是國有公共產(chǎn)品。

農(nóng)村公路既有全國性公共產(chǎn)品的特點，又具有地方性公共產(chǎn)品的特點。而且農(nóng)村公路又包括縣、鄉(xiāng)、村、專用公路四級公路，這四級公路是根據(jù)其受益范圍、承擔交通運輸?shù)淖饔玫牟煌M行劃分的。筆者認為，對于農(nóng)村公路這一跨層級的公共產(chǎn)品的供給，其供給主體應(yīng)以中央、省、縣、鄉(xiāng)等各級政府為主導。國家相關(guān)的法律、法規(guī)對農(nóng)村公路的供給有一些界定。如 1998 年實施的《中華人民共和國公路法》中規(guī)定，“縣道由縣級人民政府負責建設(shè)、養(yǎng)護、管理，鄉(xiāng)道由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府負責本行政區(qū)域內(nèi)的建設(shè)和養(yǎng)護工作”。原交通部令 2006 年第 3 號《農(nóng)村公路建設(shè)管理辦法》的規(guī)定，“農(nóng)村公路建設(shè)應(yīng)當由地方人民政府負責。其中，鄉(xiāng)道由所在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府負責建設(shè);在當?shù)厝嗣裾闹笇?，村道由村民委員會按照村民自愿、民主決策、一事一議的方式組織建設(shè)”。2008 年，國家實施成品油價格和稅費改革后，中央和省級政府按原改革前的交通規(guī)費收入為基數(shù)(每年按比例略增)返還各縣級財政用于農(nóng)村公路建設(shè)、養(yǎng)護。

二、我國農(nóng)村公路供給存在的主要問題及原因

改革開放以來，特別是進入 21 世紀以來，中國農(nóng)村公路伴隨著我國經(jīng)濟和社會的發(fā)展取得了巨大成就。1978 年初，我國農(nóng)村公路為 58．6 萬公里，不通公路的縣 2 個，但等級公路僅僅 26 萬公里，為農(nóng)村公路總里程的 44%［1］。2009 年 4 月中國最后一條通縣公路——墨脫公路在西藏開工。時任交通部副部長翁孟勇說:“墨脫公路工程的正式開工，標志著我國縣級行政區(qū)域不通公路的歷史即將結(jié)束?！钡健笔晃濉逼谀?，全國農(nóng)村公路總里程達 350．66 萬公里，等級公路為 286 萬公里，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)通公路率達到 99．6% 。黨的十七大指出:“今后一個時期要繼續(xù)加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快發(fā)展綜合運輸體系”。交通運輸部在《全國農(nóng)村公路建設(shè)規(guī)劃》中提出，“十二五”時期，我國要繼續(xù)加快推進農(nóng)村公路建設(shè)，農(nóng)村公路網(wǎng)絡(luò)化水平要得到明顯提高，通行條件得到明顯改善，安全保障措施得到明顯加強。到 2020年，全國農(nóng)村公路總里程將達到 370 萬公里［2］。

(一)我國農(nóng)村公路供給存在的主要問題

在過去一段時期，我國農(nóng)村公路建設(shè)成就十分顯著。但是，在城鄉(xiāng)“二元化”的體制下，目前我國農(nóng)村公路的供給在效率、公平性和可持續(xù)發(fā)展上還存在著許多問題。農(nóng)村公路不論在總量、路況技術(shù)水平和服務(wù)能力上還不能滿足我國農(nóng)村的生產(chǎn)、生活的需求。

1．農(nóng)村公路供給總量不足

據(jù)統(tǒng)計，截止“十一五”期末，全國仍有 1200 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、12 萬個建制村不通瀝青(水泥)路，其中 90%集中在西部地區(qū)和邊遠貧困地區(qū)。我國的許多農(nóng)村公路由于建設(shè)技術(shù)標準偏低，公路養(yǎng)護投入不足，公路的耐久性、抗災能力較差。那些靠近城區(qū)或國道、省道的農(nóng)村公路，部分大型貨車為逃避收費或由于超載避開路政執(zhí)法檢查，而走這些農(nóng)村公路，嚴重超過了農(nóng)村公路的設(shè)計荷載等級，如此一來，造成這些公路路面破壞嚴重，直接影響了農(nóng)村公路的使用壽命，也變相增大了農(nóng)村公路建設(shè)需求。

2．農(nóng)村公路供給結(jié)構(gòu)不平衡

農(nóng)村公路供給結(jié)構(gòu)的不平衡性，主要表現(xiàn)在:

(1)農(nóng)村公路內(nèi)部結(jié)構(gòu)發(fā)展不平衡。在農(nóng)村公路的縣道、鄉(xiāng)道、村道三大組成部分中，村道實際建設(shè)里程，遠超過交通部下達的計劃里程，而同期縣道、鄉(xiāng)道實際建設(shè)里程，卻又少于下達的計劃里程。村道建設(shè)里程的增加成為現(xiàn)階段農(nóng)村公路供給增長的主要因素。

(2)地區(qū)間的農(nóng)村公路發(fā)展分布不平衡。一些經(jīng)濟繁榮、市場發(fā)達、財源豐裕的地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平較高，其農(nóng)村公路發(fā)展速度較快，供應(yīng)就較好，而經(jīng)濟發(fā)展程度較低的地區(qū)，因落后的經(jīng)濟與復雜的地質(zhì)條件使農(nóng)村公路供給十分短缺。

(3)農(nóng)村公路供給中公路建設(shè)與養(yǎng)護的投入不平衡，重建設(shè)、輕養(yǎng)護現(xiàn)象嚴重。

3．農(nóng)村公路供給邊界不明確，無法形成穩(wěn)定的籌資機制

《公路法》和《農(nóng)村公路建設(shè)管理辦法》規(guī)定了農(nóng)村公路建設(shè)主體是地方人民政府，鄉(xiāng)道由所在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府負責建設(shè)，在當?shù)厝嗣裾闹笇?，村道由村民委員會按照村民自愿、民主決策、一事一議方式組織建設(shè)。但在資金提供上沒有明確的規(guī)定，存在如何融資、如何有效使用資金和如何管理等問題。

目前，我國大部分地區(qū)縣道和部分鄉(xiāng)道養(yǎng)護責任歸屬交通局，鄉(xiāng)道養(yǎng)護責任歸屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，村道養(yǎng)護責任歸屬村，但資金除縣道和部分鄉(xiāng)道有部分著落外，其他無法落實，無法維持正常養(yǎng)護，鄉(xiāng)道、村道基本失養(yǎng)。

(二)農(nóng)村公路供給存在問題的原因分析

1．“財權(quán)”與“事權(quán)”的不對稱造成農(nóng)村公路供給不足

農(nóng)村稅費實行改革后，縣鄉(xiāng)財政更加困難。一是區(qū)域財政收支不平衡，城鄉(xiāng)差距不斷加大;二是可支配財力有限，公用經(jīng)費困難，欠發(fā)工資現(xiàn)象嚴重;三是財政赤字普遍，債務(wù)負擔沉重［3］?？h鄉(xiāng)政府原本低下的公共產(chǎn)品供給能力進一步削弱，而農(nóng)村公路的事權(quán)大多在縣、鄉(xiāng)兩級政府和村委，財權(quán)卻向中央和省級政府逐步集中。《農(nóng)村公路建設(shè)管理辦法》和《農(nóng)村公路養(yǎng)護體制改革方案》等法規(guī)都規(guī)定了地方政府尤其縣級政府是農(nóng)村公路建養(yǎng)的責任主體，這意味著地方政府是投資主體和資金管理主體，但是地方財政收入微薄使其無力承擔，縣級、鄉(xiāng)級政府對農(nóng)村公路的供給有心無力。

由于農(nóng)村人口比重大，農(nóng)村公路歷史欠債多，對交通基礎(chǔ)設(shè)施的需求大，市級及市級以上補助資金規(guī)模在費改稅后保持原狀，計劃規(guī)模偏小。縣級、鄉(xiāng)級財政資金，由于本身就是“吃飯”財政，就算每年僅僅擠出一點資金，用于農(nóng)村公路建設(shè)，兩級財政就捉襟見肘了，更談不上安排資金用于農(nóng)村公路的養(yǎng)護。村委、農(nóng)民的捐資等資金來源具有很大不確定性，一般為小額捐款，而且大多用于本村村級公路的建設(shè)，很少用于公路的養(yǎng)護。

2．公共產(chǎn)品的外部效應(yīng)造成農(nóng)村公路供給結(jié)構(gòu)不平衡

農(nóng)村公路體系內(nèi)部中縣鄉(xiāng)公路與村級公路的建設(shè)存在不平衡。農(nóng)村公路是具有有限非競爭性和非排他性的公共物品，具有正外部性，存在著巨大的正溢出效應(yīng)。特別是縣道和部分鄉(xiāng)道，它們連接干線公路，承擔分流進入國、省道的交通量。所謂正溢出效應(yīng)，是指地方財政所從事的公共產(chǎn)品提供的效益會溢出到本地轄區(qū)之外，而使那些不負擔成本的其他轄區(qū)受益。正因如此，對于地方政府或農(nóng)民都永遠存在“搭便車”的誘惑。一條農(nóng)村公路可能連接幾個村、數(shù)百戶人家，當修路、養(yǎng)路要籌資時，大家都希望別人出錢修好路，自己來坐享其成。再加上人口眾多，思想、意志難以集中，所以對農(nóng)村公路中的縣、鄉(xiāng)道建設(shè)，農(nóng)民支持建設(shè)的熱情遠沒有在他們家門口前修本村的公路那么高。

3．城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟體制造成農(nóng)村公路資金供給不足

原財稅體制“統(tǒng)收統(tǒng)支”被打破后，農(nóng)村公路建設(shè)不同于國、省干線公路的供給，也不同于城市道路的供給體制。在公路交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，中央和省級政府將有限資源主要投向干線公路和高等級公路，城市道路的供給也全部由政府財政負擔。而現(xiàn)階段，農(nóng)村公路建設(shè)資金的供給是由中央政府、省級政府和市、縣、鄉(xiāng)基層政府，加上村集體及村民共同參與的混合供給制度。農(nóng)村公路的建設(shè)資金就主要依靠三部分資金來源:一是中央、省級政府下?lián)艿囊元劥a資金，二是縣級財政配套資金，三是村委組織村民自籌的資金。所以在建設(shè)方面，農(nóng)村公路資金供給在城鄉(xiāng)和地區(qū)間就出現(xiàn)了不公平配置，那些經(jīng)濟落后、地質(zhì)條件復雜、公路建設(shè)成本高的中西部山區(qū)地區(qū)，農(nóng)村公路建設(shè)的供給就十分短缺。

在公路養(yǎng)護方面也是如此，城市道路的養(yǎng)護投入全部由財政負責，而農(nóng)村公路卻不同。據(jù)調(diào)查，大多數(shù)地區(qū)農(nóng)村公路的養(yǎng)護資金僅僅只有中央、省級政府的那一部分專項資金能夠到位，而地方養(yǎng)護配套資金上只有那些經(jīng)濟條件好點的縣級政府投入了一些財政資金用于農(nóng)村公路的養(yǎng)護，其他縣級財政基本沒有投入。鄉(xiāng)級政府、村集體基本沒有資金用于農(nóng)村公路的養(yǎng)護。農(nóng)村公路的養(yǎng)護還基本停留在人工養(yǎng)護階段，不僅缺乏先進養(yǎng)護機械和工具的投入，而且由于工資、待遇不高，養(yǎng)護人員都是些沒有經(jīng)過專業(yè)培訓的臨時聘請附近的農(nóng)民工，極大地降低了農(nóng)村公路的養(yǎng)護質(zhì)量和效率。

4．“重建輕養(yǎng)”思想嚴重

農(nóng)村公路投入的決策人都是政府，政府的行為和政府目標在很大程度上受政治家和官員的利已動機的支配。公共選擇理論認為，政治家、官員都是理性的“經(jīng)濟人”，他們?yōu)榱俗非笳兓蜃晕依?，忽視了農(nóng)民的利益和農(nóng)村公路的實際養(yǎng)護需求。例如會追求“面子工程”、“績效工程”等一些能“立竿見影”的農(nóng)村公路建設(shè)，而不愿對見效慢的農(nóng)村公路養(yǎng)護進行投入，導致個別農(nóng)村公路出現(xiàn)“油返砂”、“通返不通”現(xiàn)象;部分地區(qū)管理養(yǎng)護體制改革還停留在文件上，還沒有將農(nóng)村公路全部列養(yǎng)，有的即使列養(yǎng)了，養(yǎng)護保障水平也不高，季節(jié)性養(yǎng)護、突擊性養(yǎng)護現(xiàn)象突出。

5．供給機制的低效造成農(nóng)村公路供給結(jié)構(gòu)性不合理

(1)農(nóng)村公路的供給決策上，在何時供給、供給多少、如何供給都是由政府部門確定，沒有考慮村委、村民的實際需求。

(2)農(nóng)村公路資金供給來源多元化，雖然各司其職，但責任統(tǒng)分不夠、業(yè)務(wù)銜接難以協(xié)調(diào)。農(nóng)村公路建設(shè)資金既有國債資金、車購稅，又有地方轉(zhuǎn)貸和配套資金，分別由財政和交通等不同部門撥付，各部門只對各自分管資金負責，因此在具體落實到每個項目，沒有一個主管部門全面負責。

三、改善農(nóng)村公路供給的對策建議

(一)政策法制化，是確保農(nóng)村公路供給的根本

穩(wěn)定成熟的農(nóng)村公路供給體系必須要有持續(xù)的發(fā)展戰(zhàn)略和政策環(huán)境支撐，使農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策法律化，為農(nóng)村公路供給切實提供法律保障。通過研究國外的農(nóng)村公路供給體系，我們可以發(fā)現(xiàn)，任何國家農(nóng)村公路供給體系的建立和漸趨成熟，都伴隨著該國農(nóng)村公路資金投入的法律和政策的調(diào)整變化。韓國和美國等兩方國家農(nóng)村公路的投入之所以能夠穩(wěn)定且可靠，主要原因就是其投入是以法制作為保證，它不受時間和外界其他因素的干擾和影響。

我國對農(nóng)村公路的投資還沒有建立法制化的管理方法，隨意性較強。當前，我國除了《農(nóng)業(yè)法》對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村投入有幾個寬泛性的規(guī)定外，迄今還沒有一部真正涉及保障農(nóng)業(yè)農(nóng)村公路投入的法律法規(guī)。因此 必須建立可持續(xù)、穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)農(nóng)村公路投入保障機制。

(二)明確供給邊界，合理劃分各級政府的財權(quán)與事權(quán)

根據(jù)農(nóng)村公路的特點，要建立“統(tǒng)一領(lǐng)導、分級管理、以縣為主、官民配合”的農(nóng)村公路供給體制。重新明確各級政府對農(nóng)村公路的供給邊界:縣道、重要鄉(xiāng)道改變過去縣級政府為主導的制度，采取由省級政府為主導供給的制度，其他鄉(xiāng)道和村道采取政府支持下的村級供給制度。

隨著省直管縣、鄉(xiāng)財縣管的財稅體制的改革，省級財政在農(nóng)村公路建、管、養(yǎng)中應(yīng)該發(fā)揮更重要的作用。要改革、重構(gòu)當前的轉(zhuǎn)移支付制度，使中央、省級政府通過新的財政轉(zhuǎn)移支付方式，平衡各地方政府的農(nóng)村公路供給能力，這一點上省級政府作為主要的投資主體，省級財政要發(fā)揮重要作用。各級政府只有真正將農(nóng)村公路供給納入政府的公共財政體系，徹底破除城鄉(xiāng)分割的“二元”公共產(chǎn)品供給制度，才能為農(nóng)村公路供給提供穩(wěn)定資金來源。

(三)建養(yǎng)并重，構(gòu)建農(nóng)村公路養(yǎng)護的長效機制

公路的建設(shè)是供給，公路的養(yǎng)護、公路的管理也是供給，而且是更重要的供給。農(nóng)村公路的維修與保養(yǎng)延長了公路的使用壽命，所以農(nóng)村公路的管養(yǎng)也是農(nóng)村公路供給的一部分。對于投資少，標準低的農(nóng)村公路，更是應(yīng)該如此。

從目前情況來看，幾乎所有鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府和村民委員會還未設(shè)立農(nóng)村公路的專門管理機構(gòu)，所以有必要按照分級管理的原則建立農(nóng)村公路的管養(yǎng)體系。筆者認為，可以建立以經(jīng)濟責任制為基礎(chǔ)的縣(區(qū))、鄉(xiāng)、村三級農(nóng)村公路管養(yǎng)組織系統(tǒng)，即縣(區(qū))級還是設(shè)置農(nóng)村公路管理所，負責縣道及以上公路的管養(yǎng)工作，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))設(shè)置農(nóng)村公路管理站，負責鄉(xiāng)道管養(yǎng)工作，行政村成立常年養(yǎng)護組，負責村級公路的管養(yǎng)工作。只有做到新建或改造一條路，就養(yǎng)護一條路，鞏固一條路，才能實現(xiàn)有路必養(yǎng)，真正確保新建、改造公路的效益最大發(fā)揮。

(四)要注重農(nóng)村公路的安全設(shè)施、危橋改造工程建設(shè)

進入二十一世紀來，特別在“十一五”大規(guī)模的農(nóng)村公路建設(shè)中，由于資金缺乏等原因，大多數(shù)農(nóng)村公路只進行了路基、路面的改造建設(shè)，橋涵等構(gòu)造物、標志標牌、安全防護設(shè)施很少或基本沒有投入，許多農(nóng)村公路特別是山區(qū)的農(nóng)村公路安全隱患嚴重，如安化縣、桃江縣的農(nóng)村公路大部分安全設(shè)施不完備，抗災能力低、交通事故率。而且，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，橋梁原設(shè)計滿足不了現(xiàn)在的設(shè)計荷載要求，急需進行改造。

在美國交通安全的相關(guān)研究中，公路網(wǎng)中交通事故率最高的是農(nóng)村公路。所以注重農(nóng)村公路的安全設(shè)施建設(shè)，將能夠有效地提高公路的安全性。在美國，就有個聯(lián)邦投資農(nóng)村公路的項目 HRRRP (High Risk Rural Roads Program) ，其 主 要 目 標 就 是提高農(nóng)村公路的安全性［4］。可喜的是，我國這幾年對此項工作逐漸重視了，先后從 2008 年開始啟動了農(nóng)村公路安全保障工程項目的建設(shè)，2011 年開始對農(nóng)村公路上五類危橋進行改造。但無論是農(nóng)村公路上的安保工程項目，還是危橋改造工程項目，由于每一工程項目均需當?shù)乜h級政府提供相當項目總投資60 －70%的配套資金，許多農(nóng)村公路不得不放棄實施這一項目，或減少、延遲實施。做為政府的“民心工程”、“為民辦實事工程”的農(nóng)村公路建設(shè)項目，更要注重公路的安保工程和危橋改造工程項目的建設(shè)。對于縣道上的安保工程和危橋改造項目，建議由省級政府的財政資金全額保障，確保這一事關(guān)民生項目的順利實施。

總之，農(nóng)村公路是我國公路網(wǎng)的重要組成部分，它在農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮著重要作用，建設(shè)、管理、養(yǎng)護好農(nóng)村公路對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民具有深遠的意義，是功在當代、利在千秋的偉業(yè)。農(nóng)村公路是公共產(chǎn)品，具有很強的公益性，根據(jù)我國的國情應(yīng)當建立以政府為主、群眾參與的農(nóng)村公路供給制度。各級政府在農(nóng)村公路供給中要明確責任，在縣鄉(xiāng)政府財政收入薄弱的情況下，加大中央、省級政府財政投資力度， 使縣、鄉(xiāng)政府的事權(quán)與財權(quán)相匹配。只有充分發(fā)揮縣鄉(xiāng)政府在農(nóng)村公路建、管、養(yǎng)中的主導作用，同時積極鼓勵農(nóng)民群眾參與農(nóng)村公路的供給，才能有效解決農(nóng)村公路的供給問題。

［1］蔡維之，胡福久，戴競．當代中國的交通［M］．北京:當代中國出版社，1991．

［2］林紅梅．中國農(nóng)村公路十一五發(fā)展成就綜述［DB/ OL］．www．cqagri，gov．cn，2010 － 10 － 27．

［3］楊華．縣鄉(xiāng)財政:困境與出路［J］．中央財經(jīng)大學學報，2006，(1)．

［4］孫昌華，陰以雯．農(nóng)村公路基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展模式的中外比較［J］．科技信息，2009，(9)．

責任編輯:葉民英

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2012 －06 －20

盛琳，女，湖南長沙人，中共湖南省委黨校、湖南行政學院經(jīng)濟學部副教授，主要研究方向:經(jīng)濟學。