朱斌

對增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督實(shí)效的思考*

朱斌

(湖南商學(xué)院，湖南 長沙 410205)

加強(qiáng)對各級領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，有效防止權(quán)力失控、決策失誤和行為失范，是反腐倡廉建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需要。但由于當(dāng)前對領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力監(jiān)督存在疏于監(jiān)督、不敢監(jiān)督、不愿監(jiān)督、無法監(jiān)督、不要監(jiān)督等諸多問題，監(jiān)督難、難監(jiān)督、監(jiān)督實(shí)效不佳一直是困擾黨風(fēng)廉政建設(shè)的一道難題。監(jiān)督機(jī)制的虛化、弱化乃至失靈、失效，是傳統(tǒng)政治文化中消極因素影響、政治民主化進(jìn)程滯后、監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)體制不順、監(jiān)督制度體系不完善等各種因素共同發(fā)生作用的結(jié)果。增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督實(shí)效，必須從強(qiáng)化黨員領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督意識、發(fā)展黨內(nèi)民主、改革創(chuàng)新監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)體制、完善監(jiān)督法規(guī)制度四個(gè)重要方面下功夫。

領(lǐng)導(dǎo)干部 ;權(quán)力監(jiān)督; 實(shí)效性

一、當(dāng)前領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督中存在的主要問題

從理性層面看，現(xiàn)行體制下對掌握公共權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督制約體系和機(jī)制是健全的，諸如人大監(jiān)督、黨內(nèi)監(jiān)督、行政監(jiān)督、法律監(jiān)督、新聞輿論監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督乃至人民群眾監(jiān)督、領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部制約等各種形式的監(jiān)督一應(yīng)俱全，也建立了諸如民主選舉制度、民主生活會(huì)制度、民主評議制度、信訪舉報(bào)制度等各種監(jiān)督制度，設(shè)立了從中央到地方龐大的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)。但是，從實(shí)踐來看，腐敗現(xiàn)象依然未能得到有效遏制，在某些地方、某些領(lǐng)域甚至還呈蔓延之勢，領(lǐng)導(dǎo)干部特別是“一把手”違規(guī)違紀(jì)問題突出，腐敗問題已經(jīng)正在突破民眾承受底線，成為我們黨面臨的“四大危險(xiǎn)”和“四大考驗(yàn)”之一。那么，在權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督制約方面存在那些問題呢?

1．從監(jiān)督主體來看，普遍存在不重視監(jiān)督、不愿監(jiān)督、不敢監(jiān)督的問題

一是上級疏于監(jiān)督。根據(jù)黨內(nèi)監(jiān)督條例，上級黨委、政府和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)負(fù)有對下級領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督責(zé)任，從權(quán)力授受關(guān)系和實(shí)踐效果看，這是一種管用的監(jiān)督。然而事實(shí)上，由于各級領(lǐng)導(dǎo)干部在空間上遠(yuǎn)離上級監(jiān)管部門，監(jiān)督權(quán)力不易到達(dá)。上級紀(jì)委對下級黨委成員的日常工作，特別是可能涉及濫用權(quán)力、以權(quán)謀私的活動(dòng)很難及時(shí)跟蹤、及時(shí)了解，這從客觀上導(dǎo)致了上級紀(jì)委對下級黨政班子成員的違法違紀(jì)行為很難及時(shí)制止。至于上級黨委監(jiān)督，機(jī)會(huì)少，且成本高。而上級巡視監(jiān)督，也由于巡視周期長，巡視時(shí)間短，對領(lǐng)導(dǎo)干部存在的問題也難于了解發(fā)現(xiàn)。與此同時(shí)，一些上級黨組織對領(lǐng)導(dǎo)干部存在重選拔任用、輕管理監(jiān)督的問題，只注重對領(lǐng)導(dǎo)干部工作實(shí)績的考察，忽視對其思想作風(fēng)特別是廉潔自律情況的監(jiān)督。有的上級領(lǐng)導(dǎo)和黨組織片面強(qiáng)調(diào)“能人效應(yīng)”，認(rèn)為思想作風(fēng)方面的問題是小事，只要把經(jīng)濟(jì)搞上去就是好干部，對其存在的問題總是遮遮掩掩。還有的上級領(lǐng)導(dǎo)和黨組織采取放手不管的態(tài)度，擔(dān)心監(jiān)督嚴(yán)了、批評多了會(huì)挫傷下級積極性，影響其工作的主動(dòng)性和創(chuàng)造性，影響上下級關(guān)系。

二是同級不愿監(jiān)督。領(lǐng)導(dǎo)班子成員長期在一起工作，相互之間的情況最為熟悉和了解，從實(shí)施監(jiān)督的角度來說，他們是最有發(fā)言權(quán)的。但是從現(xiàn)實(shí)情況來看，一些班子成員存在消極心理，不愿監(jiān)督，有的擔(dān)心開展監(jiān)督容易得罪人，有的害怕影響團(tuán)結(jié)，有的怕反對意見提多了會(huì)遭到“一把手”打擊報(bào)復(fù)，從而放棄監(jiān)督，奉行“好人主義”，搞所謂的“一團(tuán)和氣”，甚至相互取悅，致使一些班子的民主生活會(huì)流于形式，會(huì)議決策時(shí)出現(xiàn)“集體沉默”現(xiàn)象。作為監(jiān)督同級黨委政府的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)，雖然有權(quán)監(jiān)督同級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部，但在雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下，其自身前途命運(yùn)在很大程度上取決于黨政“一把手”，其監(jiān)督的權(quán)威性大打折扣。因此我們很少看到因同級紀(jì)檢監(jiān)察部門的監(jiān)督行為而查處的同級黨委政府主要領(lǐng)導(dǎo)人的腐敗問題。

三是下級不敢監(jiān)督。在現(xiàn)行體制下，下級即使發(fā)現(xiàn)上級領(lǐng)導(dǎo)有問題，一般也不去進(jìn)行監(jiān)督，不敢指出上級的錯(cuò)誤。當(dāng)然也有個(gè)別下級干部越級舉報(bào)上級領(lǐng)導(dǎo)的違法犯罪問題，但這種舉報(bào)付出的代價(jià)往往是十分沉重的。原因顯而易見，在黨和國家權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)部，上級對下級擁有絕對權(quán)威，上級黨委政府不但在方針政策上領(lǐng)導(dǎo)下級黨委政府，而且上級黨委實(shí)質(zhì)上還掌握著下級黨委、政府、人大、政協(xié)各個(gè)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)班子成員的選拔任用和配備，下級領(lǐng)導(dǎo)干部在上級領(lǐng)導(dǎo)面前就顯得畢恭畢敬，哪里還敢“犯上作亂”對上級領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行監(jiān)督。

四是普通黨員群眾無法監(jiān)督。從理論上講，黨員是黨內(nèi)監(jiān)督的主體，人民群眾是國家的主人，享有依法依規(guī)對領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力。但在實(shí)際工作中，一方面，由于黨務(wù)政務(wù)公開不夠，普通黨員群眾對領(lǐng)導(dǎo)干部決策活動(dòng)、領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)、廉潔自律等權(quán)力運(yùn)作情況知之甚少，有的根本不了解，也就無法監(jiān)督。另一方面，一般黨員群眾對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督渠道比較窄，主要局限于信訪和舉報(bào)，不僅信訪舉報(bào)反映的問題處理概率較低，處理速度也比較慢，而且因?yàn)槿狈τ行У陌踩Ｕ蠙C(jī)制，制約了黨員群眾監(jiān)督權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，從而使黨員群眾監(jiān)督大面積失效。

2．就監(jiān)督客體來看，存在自我監(jiān)督意識薄弱，不愿接受監(jiān)督的問題

不少領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏民主素養(yǎng)，常常把個(gè)人凌駕于組織之上，習(xí)慣于聽好話唱贊歌，對監(jiān)督存在逆反心理，認(rèn)為自己一貫正確，容不下各方面的監(jiān)督。他們將上級的監(jiān)督看作對自己的不信任，將同級的監(jiān)督看做跟自己過不去，將下級的監(jiān)督看作“找茬子”“挑毛病”，影響工作效率。有的領(lǐng)導(dǎo)干部口頭上喊加強(qiáng)監(jiān)督，實(shí)際上根本不去落實(shí);有的玩弄權(quán)力，掩人耳目，千方百計(jì)逃避監(jiān)督，甚至采取各種手段，對檢舉人、控告人予以歧視、刁難、壓制和排擠，直至進(jìn)行打擊報(bào)復(fù)。

二、影響領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督實(shí)效性的原因分析

1．傳統(tǒng)政治文化的消極影響

我國是一個(gè)有幾千年封建傳統(tǒng)的國家，封建文化中的人治觀念、“官本位”思想、特權(quán)思想、等級觀念仍然根深蒂固，不可避免地對現(xiàn)實(shí)政治生活和社會(huì)生活產(chǎn)生重要影響。因此，一些領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督觀念淡薄，自覺不自覺地抵制、壓制或逃避監(jiān)督，搞“家長制”、“一言堂”。許多普通黨員群眾缺乏民主監(jiān)督意識，習(xí)慣于明哲保身，奉行“事不關(guān)己，高高掛起”、“多栽花少栽刺”的人生哲學(xué)。這樣形成了監(jiān)督主體的不愿監(jiān)督和監(jiān)督對象的不接受監(jiān)督疊加效應(yīng)，無疑極大消解了監(jiān)督的實(shí)際效果。

2．黨內(nèi)民主建設(shè)進(jìn)程滯后

實(shí)踐表明，對公共權(quán)力的制約和監(jiān)督是否有效，與黨和政府的民主化程度有著十分密切的關(guān)系。從民主政治運(yùn)行機(jī)制的角度看，黨內(nèi)民主建設(shè)還存在著幾個(gè)方面的不足:一是權(quán)力主體虛置，黨的代表大會(huì)制度的最高領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和最高監(jiān)督權(quán)沒有真正實(shí)現(xiàn)，黨代表作用未能充分發(fā)揮。二是權(quán)力結(jié)構(gòu)不合理，黨內(nèi)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)結(jié)構(gòu)失衡，黨委事實(shí)上集“議行監(jiān)”三權(quán)于一體。三是權(quán)力運(yùn)行機(jī)制不健全，黨內(nèi)民主選舉、民主決策、民主監(jiān)督等方面的制度還不夠完善，黨員民主權(quán)利保障不力，監(jiān)督渠道不暢。造成這種現(xiàn)象的原因之一就是權(quán)力運(yùn)行暗相操作，以致造成黨內(nèi)政治生態(tài)失衡，橫向結(jié)構(gòu)中防錯(cuò)糾錯(cuò)功能較弱，縱向結(jié)構(gòu)中下級對上級監(jiān)督失效。

3．黨內(nèi)監(jiān)督的領(lǐng)導(dǎo)體制不夠順暢

現(xiàn)行體制下，地方各級的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)設(shè)在同級黨委和政府，并實(shí)行合署辦公。地方各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)，既要接受服從同級黨政的領(lǐng)導(dǎo)，還要接受和服從上一級紀(jì)檢監(jiān)察部門的領(lǐng)導(dǎo)。這種以橫向領(lǐng)導(dǎo)為主，縱向領(lǐng)導(dǎo)為輔的體制表明:各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)既是同級黨委政府的被領(lǐng)導(dǎo)者，又是同級黨委政府的監(jiān)督者，這就形成了紀(jì)檢監(jiān)察工作中的一個(gè)悖論:監(jiān)督客體領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督主體，監(jiān)督主體依附于監(jiān)督客體。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)作為同級黨委政府的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，它的一切工作都要在被監(jiān)督的同級黨委政府的領(lǐng)導(dǎo)下開展，并對同級黨委政府負(fù)責(zé)。與此同時(shí)，紀(jì)檢監(jiān)察干部的配備、考核、任免、調(diào)動(dòng)及經(jīng)費(fèi)開支等自身利益也掌握在被監(jiān)督對象即同級黨委政府手中，明顯造成了監(jiān)督制約機(jī)制應(yīng)具備的相對獨(dú)立性和實(shí)際隸屬關(guān)系上非獨(dú)立性的矛盾，導(dǎo)致紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)缺乏執(zhí)行的自主性、獨(dú)立性，容易受到權(quán)力的干擾和關(guān)系網(wǎng)的阻撓。從實(shí)際情形看，一些紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對黨政“一把手”和同級黨委的監(jiān)督往往處于“虛監(jiān)”、“弱監(jiān)”甚至“禁監(jiān)”的境地。

4．監(jiān)督制度體系不夠完善

十七大以來，反腐倡廉法規(guī)制度建設(shè)以制約和監(jiān)督權(quán)力為核心，以提高制度執(zhí)行力為抓手，取得了積極進(jìn)展。但是從監(jiān)督制度體系規(guī)范化科學(xué)化的要求來看，還存在如下幾方面的不足:一是在一些重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)還存在著制度空白，致使監(jiān)督工作還無法可依，無章可循。比如，缺一部“管總”的反腐敗法或廉政法。二是制度內(nèi)容上原則性要求多，可操作性不強(qiáng)，執(zhí)行起來難。如不少規(guī)章制度仍然停留在一般性號召上，“不準(zhǔn)”、“禁止”提了許多，但對“禁而不止者”怎么懲處則無具體措施，僅提出“嚴(yán)肅處理”、“造成嚴(yán)重后果的要追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”等，致使出了問題往往大事化小、小事化了，或不了了之。因此，許多監(jiān)督制度就成了印在紙上、掛在墻上的擺設(shè)。三是有的制度應(yīng)急性強(qiáng)，內(nèi)容陳舊過時(shí)，不適應(yīng)新的形勢要求。此外，還存在著黨內(nèi)法規(guī)與國家行政法規(guī)協(xié)調(diào)銜接方面的問題。四是制度規(guī)范缺乏剛性，執(zhí)行制度失之于軟，存在有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)，違法不究的現(xiàn)象。正是由于監(jiān)督制度方面存在的不足，直接制約了監(jiān)督的效率與質(zhì)量。

三、增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效性的思路與對策

1．增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部和黨員群眾的監(jiān)督意識

有無監(jiān)督意識，這是實(shí)施有效監(jiān)督的前提和基礎(chǔ)。一方面要強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部自覺接受監(jiān)督的意識。各級黨組織要對領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行權(quán)力觀教育，引導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)干部保持權(quán)力敬畏，增強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督的認(rèn)同感，樹立立黨為公、執(zhí)政為民的科學(xué)理念，把接受黨組織和人民群眾的監(jiān)督內(nèi)化成為一種習(xí)慣。另一方面，要強(qiáng)化廣大黨員群眾主動(dòng)參與監(jiān)督的意識。要通過宣傳教育和培訓(xùn)等多種形式，提高黨員群眾的主體意識、民主意識和監(jiān)督意識。要不斷豐富民主監(jiān)督的內(nèi)容和形式，在實(shí)踐中培育黨員群眾的民主監(jiān)督能力，掌握監(jiān)督的法規(guī)制度，學(xué)會(huì)監(jiān)督的方式方法，維護(hù)自身的民主監(jiān)督權(quán)利，以解決“不愿監(jiān)督”、“不會(huì)監(jiān)督”的問題。

2．深化政治體制改革，完善黨內(nèi)民主制度

民主是監(jiān)督的基礎(chǔ)，沒有民主就沒有監(jiān)督?？v觀整個(gè)人類社會(huì)的歷史，對公共權(quán)力的有效監(jiān)督制約只有在民主的政治體制下才有可能真正變成現(xiàn)實(shí)。在黨內(nèi)民主的條件下，任何黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的決策活動(dòng)和領(lǐng)導(dǎo)行為，都在全體黨員以及黨委的參與和監(jiān)督之下。一般地說，通過黨委集體領(lǐng)導(dǎo)和民主監(jiān)督，違紀(jì)違法行為大都會(huì)得到及時(shí)的發(fā)現(xiàn)和解決。即使當(dāng)時(shí)不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決，也不至于它毫無阻礙的蔓延開去。因此，完善黨內(nèi)各項(xiàng)民主制度，成為加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督的必然選擇。

一是要進(jìn)一步推進(jìn)黨務(wù)公開，建立公開透明的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。切實(shí)保障黨員對黨內(nèi)事務(wù)的知情權(quán)，才能讓廣大黨員有效參與到黨的各項(xiàng)決策和活動(dòng)中來，進(jìn)行有效的監(jiān)督。要按照中央要求和各地的實(shí)際情況，盡快制定出臺推進(jìn)黨務(wù)公開工作意見，建立健全黨務(wù)公開的工作機(jī)制，完善黨務(wù)公開的各項(xiàng)內(nèi)在制度規(guī)定，規(guī)范黨務(wù)公開運(yùn)行中的具體操作環(huán)節(jié)，充分滿足黨員知情需求。與此同時(shí)，要認(rèn)真總結(jié)政務(wù)公開、廠務(wù)公開、辦事公開的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，拓展公開領(lǐng)域，深化公開內(nèi)容，規(guī)范運(yùn)行機(jī)制，確保人民群眾知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

二是完善黨的代表大會(huì)制度，解決好黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)不合理問題。黨的代表大會(huì)是黨的最高權(quán)力機(jī)關(guān)和最高監(jiān)督機(jī)關(guān)，是黨員通過黨代表平等參與黨內(nèi)政治生活的基本途徑。完善黨的代表大會(huì)制度，對于有效制約和監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部，促進(jìn)反腐敗具有十分重要的意義。其具體思路是:(1)從中央到地方各級黨代會(huì)實(shí)行常任制，充分發(fā)揮黨代會(huì)作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)和最高監(jiān)督機(jī)關(guān)的職能。(2)黨的代表大會(huì)應(yīng)成為名符其實(shí)最高權(quán)力機(jī)關(guān)，對黨內(nèi)一切重大問題具有最高決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)，黨內(nèi)一切重要法規(guī)、重大決策和重要人事問題通過黨代會(huì)完成;黨的委員會(huì)成為執(zhí)行機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)全面貫徹落實(shí)黨代會(huì)決策，只進(jìn)行日常的執(zhí)行性決策，向黨代會(huì)報(bào)告工作，接受黨代會(huì)監(jiān)督;紀(jì)委是具有相對獨(dú)立性的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，在職能上、工作上不再與黨委交叉，直接向黨代會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。(3)在黨代會(huì)的框架內(nèi)完善委員會(huì)制度，切實(shí)發(fā)揮全委會(huì)的執(zhí)行功能。(4)改革黨代表遴選辦法，建立黨代表日常工作制度。調(diào)整黨內(nèi)權(quán)力架構(gòu)，必然對當(dāng)前的權(quán)力架構(gòu)進(jìn)行較大的手術(shù)，可以先行試點(diǎn)，取得經(jīng)驗(yàn)后全面推進(jìn)。如果暫有困難，也可以考慮完善全委會(huì)議事規(guī)則和工作機(jī)制，黨內(nèi)重大問題放到全委會(huì)上來討論和表決，理順黨代會(huì)、全委會(huì)、常委會(huì)的權(quán)力關(guān)系，擴(kuò)大黨內(nèi)民主討論黨務(wù)的范圍。

三是要進(jìn)一步完善黨內(nèi)民主選舉，保障黨員的選舉權(quán)利，發(fā)揮選舉制的監(jiān)督作用。選舉是對領(lǐng)導(dǎo)干部最直接有效的監(jiān)督，要保證領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力向黨和人民負(fù)責(zé)，就必須實(shí)行真正的民主選舉制。要發(fā)揮選舉制的監(jiān)督作用，應(yīng)注意解決好以下幾個(gè)問題:一是堅(jiān)持差額選舉，不斷提高差額選舉的范圍和層次，力爭在黨內(nèi)選舉中取消等額選舉方式。二是改進(jìn)候選人提名方式，擴(kuò)大候選人提名環(huán)節(jié)的民主，在堅(jiān)持目前由黨組織提名辦法的同時(shí)，可以逐步地實(shí)行由黨員或代表提名的辦法。三是要充分體現(xiàn)參與選舉的黨員的個(gè)人意志，堅(jiān)決防止侵犯黨員選舉權(quán)利使選舉流于形式。四是推行直選的基礎(chǔ)上擴(kuò)大直選范圍。同民主選舉相一致，要在黨內(nèi)實(shí)行罷免制度，把黨內(nèi)法規(guī)對罷免問題的原則規(guī)定具體化，制定可操作性的罷免程序，使罷免制度這個(gè)強(qiáng)有力的監(jiān)督作用真正發(fā)揮出來。

3．改革和完善紀(jì)檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，提升專門監(jiān)督機(jī)關(guān)的獨(dú)立性和權(quán)威性

從監(jiān)督制約的本質(zhì)要求和世界各國的經(jīng)驗(yàn)看，一個(gè)有效的監(jiān)督體制應(yīng)具有以下三個(gè)最基本的客觀條件:一是權(quán)力監(jiān)督主體活動(dòng)的獨(dú)立性。如果權(quán)力制約主體活動(dòng)的獨(dú)立性沒有切實(shí)保證，其他機(jī)關(guān)、組織或個(gè)人可以隨意干涉，那么它就不可能對被制約對象形成有效的監(jiān)督。二是權(quán)力制約關(guān)系的對等性。如果權(quán)力制約主體不能享有與被制約對象的平等地位，甚至依附于被監(jiān)督制約對象，那么就不可能有效對其施權(quán)行為形成制約。三是監(jiān)督主體擁有法律所賦予的特殊權(quán)威性。因此，打破現(xiàn)行“雙重領(lǐng)導(dǎo)”的紀(jì)檢監(jiān)察體制，提升紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的法律地位，成為增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效性的必然路徑選擇。

如何理順紀(jì)檢監(jiān)察體制，理論界有多種設(shè)想和思路，比較集中的觀點(diǎn)是主張建立與同級黨委平行的黨內(nèi)監(jiān)督體制，實(shí)行黨的各級紀(jì)委直接受上一級紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)并對其負(fù)責(zé)的垂直領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督體制。雖然“垂直領(lǐng)導(dǎo)”能解決紀(jì)委監(jiān)督黨委的問題，但由于涉及到諸多的體制和法律障礙，遇到的阻力和困難必然很大。在綜合考慮改革難度和改革成本的前提下，對現(xiàn)行“雙重管理領(lǐng)導(dǎo)體制”予以完善，不失為一種現(xiàn)實(shí)的辦法。一是嚴(yán)格界定“雙重領(lǐng)導(dǎo)”的內(nèi)涵和實(shí)現(xiàn)方式。在領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系上，同級黨委對紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)主要體現(xiàn)在政治領(lǐng)導(dǎo)層面，而不應(yīng)對紀(jì)委的具體活動(dòng)如查辦案件等進(jìn)行干涉。在反腐倡廉工作上，要確立黨委的“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”地位，黨委負(fù)責(zé)制定指導(dǎo)思想、基本原則、目標(biāo)任務(wù)和方針政策，保證監(jiān)督方向，并對紀(jì)委的工作進(jìn)行監(jiān)督檢查。上級紀(jì)委對下級紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)以“業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)”為主，負(fù)責(zé)安排部署反腐敗階段性工作任務(wù)，監(jiān)督指導(dǎo)工作等。二是完善“雙重領(lǐng)導(dǎo)”的管理機(jī)制。上級紀(jì)委與地方黨委有對下級紀(jì)委的共同領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，二者之間必須密切配合，要在干部任免、報(bào)告工作、業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)等方面建立相應(yīng)的配套規(guī)定，明確各自管理責(zé)任，建立運(yùn)轉(zhuǎn)有序的管理機(jī)制。三是進(jìn)一步增強(qiáng)紀(jì)檢機(jī)關(guān)的獨(dú)立性和權(quán)威性。要保證紀(jì)委獨(dú)立的行使立案、調(diào)查、處分等權(quán)力，保證紀(jì)委辦案不受干擾。在經(jīng)費(fèi)管理上，業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)由上級紀(jì)委劃撥，人頭費(fèi)由地方財(cái)政按標(biāo)準(zhǔn)足額及時(shí)開支。在人員編制、干部任免、政治待遇方面以保證相對獨(dú)立性為原則出臺具體規(guī)定。同時(shí)，實(shí)行紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理改革，各級紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)的人員編制、干部管理與經(jīng)費(fèi)保障等由原派出紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)統(tǒng)一管理。使紀(jì)檢干部拋掉后顧之憂，全力開展監(jiān)督工作。

4．建立健全科學(xué)管用的領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督制度，提高制度的執(zhí)行力

一是要進(jìn)一步完善監(jiān)督制度體系。完善領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督制度涉及權(quán)力運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)和領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)的方方面面，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要做的工作很多，必須統(tǒng)籌規(guī)劃、突出重點(diǎn)、扎實(shí)推進(jìn)。當(dāng)前應(yīng)著力建立健全以下幾個(gè)方面的制度:首先要完善黨員和國家公職人員行為規(guī)范。要盡快研究制定國家公職人員從政道德的法律規(guī)范，用法律法規(guī)的形式規(guī)范黨員和國家公職人員行為。用法制建設(shè)來保障道德建設(shè)，使廣大干部真正將法制規(guī)范融為道德理念，化為從政德行。財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度可謂是一種獨(dú)具功效的防止國家公職人員貪腐行為的有力措施，對公職人員的日常財(cái)務(wù)活動(dòng)起到有效的監(jiān)督作用，被民眾稱為“終端反腐”的科學(xué)方法。所以，這一制度為許多國家和地區(qū)所采用。2010 年 7 月我國發(fā)布了《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》，對國家公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)和監(jiān)督作出了原則性規(guī)定。但毋庸諱言，這些制度不僅內(nèi)容過于粗略而且法律地位不夠明確，在性質(zhì)上仍屬于政策性文件，特別是存在著不對社會(huì)公開的缺陷，社會(huì)公眾無法了解領(lǐng)導(dǎo)干部申報(bào)的具體內(nèi)容，難以形成有效的監(jiān)督。因此，亟待國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)制定一部具有相當(dāng)權(quán)威的《國家公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》，在內(nèi)容上使其更加完善，其中重點(diǎn)要解決好財(cái)產(chǎn)申報(bào)主體、范圍、程序及法律責(zé)任等問題，并配套健全完全意義上的金融實(shí)名制，從而將領(lǐng)導(dǎo)干部的家庭財(cái)產(chǎn)置于人民群眾和國家法律制度的監(jiān)督之下，使其非法所得無處藏身。其次，要完善權(quán)力監(jiān)督和權(quán)力制約的法規(guī)制度。要修訂《黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》、《中華人民共和國行政監(jiān)察法》，并制定出臺相關(guān)的實(shí)施細(xì)則，保障黨內(nèi)監(jiān)督制度、行政監(jiān)察制度有效實(shí)施。要研究起草《中華人民共和國舉報(bào)法》，鼓勵(lì)公民對身邊的貪污腐敗行為及時(shí)舉報(bào)揭發(fā)，并配合司法機(jī)關(guān)的調(diào)查取證、偵破案件，保障舉報(bào)人和被舉報(bào)人的權(quán)利，吸引公眾最大限度地參加反腐活動(dòng)。要研究制定《新聞法》，規(guī)范新聞輿論監(jiān)督，充分發(fā)揮西方國家稱之為“第四權(quán)力”的新聞媒體監(jiān)督作用。再次，要完善領(lǐng)導(dǎo)干部考核評價(jià)機(jī)制和責(zé)任追究方面的法規(guī)制度，進(jìn)一步完善領(lǐng)導(dǎo)干部述職述廉考核辦法，加強(qiáng)考核結(jié)果運(yùn)用，公開民主評議結(jié)果，暢通領(lǐng)導(dǎo)干部“退出”機(jī)制。要強(qiáng)化責(zé)任追究機(jī)制，特別要制定違反民主集中制的責(zé)任追究制度、用人失誤失察的責(zé)任追究制度、違反黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的問責(zé)制度等。

二是要提升制度執(zhí)行力。目前監(jiān)督制度并不少，從一些領(lǐng)導(dǎo)干部腐敗案件暴露出的問題看，在加強(qiáng)監(jiān)督方面不是缺制度，而是缺少強(qiáng)有力的執(zhí)行。從當(dāng)前情況看，提高制度執(zhí)行力應(yīng)著力抓好以下幾個(gè)環(huán)節(jié):一要加強(qiáng)教育增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部的制度意識，開展法規(guī)制度的宣傳，使廣大黨員干部了解制度，營造執(zhí)行制度的良好氛圍。二要堅(jiān)持制度面前人人平等，不管誰違反制度，都應(yīng)予以追究，切實(shí)維護(hù)制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。三要加強(qiáng)對法規(guī)制度執(zhí)行情況的檢查監(jiān)督。要建立制度執(zhí)行落實(shí)和監(jiān)督檢查的責(zé)任機(jī)制，規(guī)定相應(yīng)的責(zé)任和處理辦法。要切實(shí)發(fā)揮監(jiān)督主體的監(jiān)督作用，特別是發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察這個(gè)專門機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用，堅(jiān)持嚴(yán)格執(zhí)法，這是提高監(jiān)督效果的關(guān)鍵。

［1］高委．紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督問題研究［M］．北京:中國方正出版社，2008．

［2］邵景均．中國反腐倡廉之路［M］．北京:中國方正出版社，2009．

［3］夏贊忠．中國廉政法律制度研究［M］．北京:中國方正出版社，2007．

［4］鄧小平文選(第 1 卷)［M］．北京:人民出版社，1994．

［5］季正矩．“一把手”監(jiān)督與黨內(nèi)民主建設(shè)［J］．當(dāng)代世界社會(huì)主義問題(濟(jì)南)，2011，(4):14 ～25．

［6］劉貴豐．改革創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制研究［J］．理論學(xué)刊(濟(jì)南)，2011，(5):39 ～ 42．

［7］馬慧吉．論落實(shí)黨員監(jiān)督權(quán)［J］．求實(shí)( 南昌)，2011，(10):26 ～29．．

［8］朱聯(lián)平．黨內(nèi)民主監(jiān)督的機(jī)制考察與再建［J］．嶺南學(xué)刊(廣州)，2011，(6):61 ～65．

責(zé)任編輯:劉劍康

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1009 －3605(2012)05 －0099 －05

*本文系湖南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金委托項(xiàng)目課題《＜關(guān)于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定 ＞實(shí)施研究》［編號: 2010JD34］的階段性成果。

2012 －06 －14

朱斌，男，湖南平江人，湖南商學(xué)院紀(jì)委副書記、副教授。