陳傳偉

基層治理中社區(qū)作用的發(fā)揮

陳傳偉

(中共岳陽市委黨校，湖南 岳陽 414000)

在當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型大背景下，基層治理必須充分發(fā)揮社區(qū)作用，基本路徑就是:堅(jiān)持強(qiáng)化權(quán)威，以黨為核心加強(qiáng)引導(dǎo);堅(jiān)持組織重構(gòu)，實(shí)現(xiàn)合理分權(quán)職責(zé)明晰;發(fā)揮制度保障，實(shí)行法治堅(jiān)持協(xié)同治理;突出社會(huì)整合，培育好中介作為治理橋梁;促進(jìn)社會(huì)認(rèn)同，在共建社區(qū)中優(yōu)化成長(zhǎng)環(huán)境。

基層治理;基層黨建;和諧社會(huì)

胡錦濤總書記在黨的十七大報(bào)告中明確提出，“要健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機(jī)制，擴(kuò)大基層群眾自治范圍，完善民主管理制度”，深刻揭示了基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)在基層治理中的核心作用。基層治理必須依靠黨組織的領(lǐng)導(dǎo)支持，基層黨組織的建設(shè)也必須在推動(dòng)基層治理中重整和加強(qiáng)。

一、權(quán)威再造，以黨組織為核心加強(qiáng)治理領(lǐng)導(dǎo)

基層情況多樣，黨組織放松治理必然導(dǎo)致極為嚴(yán)重的后果。傳統(tǒng)的治理方式必須做出調(diào)整，其主要思路就是:發(fā)揮黨組織作為政治組織和社會(huì)組織的雙重屬性，引導(dǎo)社會(huì)的重新組織化。執(zhí)政黨既能借助國(guó)家機(jī)器，也能通過運(yùn)作社會(huì)來實(shí)現(xiàn)政治領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政目標(biāo)。其主要措包括:一是理順條塊關(guān)系，鞏固黨委的“龍頭”作用;二是選好配強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部。堅(jiān)持德才兼?zhèn)浜凸_公平、群眾公認(rèn)的原則，選好配強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)班子。注重優(yōu)化班子結(jié)構(gòu)，提高班子的整體戰(zhàn)斗力。加強(qiáng)后備干部實(shí)踐鍛煉。增強(qiáng)“走在前列”意識(shí)，創(chuàng)建“為民、務(wù)實(shí)、高效、清廉”的好班子。發(fā)揮在把握政治方向、制定發(fā)展戰(zhàn)略、領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)管理中的作用。三是弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值體系，促進(jìn)公共治理機(jī)制形成。以文化的方式達(dá)到政治目的，治理不同于管理的基本特征就是參與。只有確立了基層自己的權(quán)威才能持久，治理要從培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)到培養(yǎng)領(lǐng)袖，從依托權(quán)力到依托權(quán)威。

二、組織重構(gòu)，堅(jiān)持合理分權(quán)職責(zé)明晰

黨主導(dǎo)基層治理，但治理要引入多種力量，分工合作。

建立和健全社會(huì)運(yùn)行的規(guī)范框架。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)階段的特點(diǎn)和部門分工，可以把社會(huì)發(fā)展管理部門原則上分為兩大類，一類負(fù)責(zé)社會(huì)公平，主要手段是提供社會(huì)公共服務(wù)和公共物品;一類是負(fù)責(zé)社會(huì)安全和社會(huì)穩(wěn)定，主要手段是行政和司法。第一類包括教育、文化、衛(wèi)生、民政、體育、勞動(dòng)社保等，第二類包括公安、司法、安全、社團(tuán)管理、安全生產(chǎn)等。當(dāng)然，二者的分工不是截然的，從部門上說，有些部門兼顧兩種職能，比如，民政的社區(qū)建設(shè)和民間組織，一方面承擔(dān)社會(huì)公共服務(wù)職能，另一方面又承擔(dān)社會(huì)安全與穩(wěn)定任務(wù)。所以要加強(qiáng)兩大類別之間的綜合決策機(jī)制建設(shè)。

依法建立和完善社區(qū)組織架構(gòu)。積極構(gòu)建以社區(qū)黨組織為核心，社區(qū)居委會(huì)為基礎(chǔ)，社區(qū)管理服務(wù)站、綜治辦為依托、其他各類社會(huì)組織為補(bǔ)充、社區(qū)居民廣泛參與的社區(qū)建設(shè)管理體制和機(jī)制，積極推行“一委一居一站一辦”管理服務(wù)模式。

開放公共事務(wù)，引導(dǎo)社會(huì)力量。社會(huì)公平與社會(huì)穩(wěn)定不是截然分開的，如果社會(huì)公平問題處理不好，社會(huì)差距拉大到一定限度，就可能引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定和社會(huì)動(dòng)亂。而社會(huì)穩(wěn)定又可以為社會(huì)公平創(chuàng)造發(fā)展的空間和環(huán)境。二者互為因果。在以福利為核心的社會(huì)管理部門，非營(yíng)利組織發(fā)揮重要的作用，但是任何一個(gè)國(guó)家對(duì)于非營(yíng)利組織參與政治活動(dòng)都是非常關(guān)注并進(jìn)行管控的。一旦非營(yíng)利組織介入政治活動(dòng)，就屬于社會(huì)安全和社會(huì)穩(wěn)定的社會(huì)管理部門管理了。

搭建參與平臺(tái)，激發(fā)社會(huì)活力?；鶎狱h組織要以服務(wù)為切入點(diǎn)和著力點(diǎn)，進(jìn)一步健全社會(huì)管理服務(wù)工作載體，搭建多種志愿服務(wù)的全方位創(chuàng)新平臺(tái)，加強(qiáng)社會(huì)管理服務(wù)工作的組織覆蓋，完善公共服務(wù)體系，凝聚群眾的智慧和力量共同為推進(jìn)社會(huì)管理服務(wù)工作做貢獻(xiàn)。

建立樞紐式組織，以服務(wù)落實(shí)管理。社區(qū)可以根據(jù)本身實(shí)際，組建各種服務(wù)中心，搭建居民與志愿者的溝通平臺(tái)，樞紐式服務(wù)中心可以在政策、業(yè)務(wù)、信息方面提供必要的服務(wù)。

推進(jìn)公共管理的企業(yè)化，引入效率、客戶、成本和競(jìng)爭(zhēng)概念，提高管理績(jī)效。

三、制度保障，實(shí)行法治堅(jiān)持協(xié)同治理

圍繞公共事務(wù)，搭建利益相關(guān)方的協(xié)商平臺(tái)，依托法律、政策、道德等規(guī)范體系和透明、反饋、問責(zé)等設(shè)置，爭(zhēng)取各方共贏。

依法劃分和明確社區(qū)工作職責(zé)。首先，進(jìn)一步明確基層政府與社區(qū)之間關(guān)系，將過去領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、命令與服從的關(guān)系，轉(zhuǎn)為指導(dǎo)與協(xié)助、服務(wù)與監(jiān)督的關(guān)系，著力解決社區(qū)行政化、機(jī)關(guān)化的傾向問題。其次，按照政事分開的思路，把社區(qū)自治組織的本職事項(xiàng)、協(xié)助政府工作事項(xiàng)逐一梳理，幫助社區(qū)整理出工作清單。在此基礎(chǔ)上，積極探索和實(shí)行社區(qū)工作申報(bào)準(zhǔn)入制度，凡屬于基層政府及其職能部門、街道辦事處職責(zé)范圍的事項(xiàng)，一律不得轉(zhuǎn)嫁給社區(qū)，需要社區(qū)協(xié)助辦理的工作，經(jīng)法制部門審核批準(zhǔn)準(zhǔn)入后，履行正式的授權(quán)手續(xù)，切實(shí)防止層層下派任務(wù)給社區(qū)的現(xiàn)象再次“死灰復(fù)燃”。

依法探索和建立運(yùn)行管理機(jī)制。要建立和完善社區(qū)各項(xiàng)工作制度，逐步規(guī)范各項(xiàng)社區(qū)工作。一是強(qiáng)化基層考評(píng)機(jī)制。規(guī)范面向社區(qū)的各類檢查評(píng)比和創(chuàng)建達(dá)標(biāo)活動(dòng)，大力壓縮針對(duì)社區(qū)的各種會(huì)議、臺(tái)帳、材料、報(bào)表，能取消的考核評(píng)比活動(dòng)一律取消，真正減少基層負(fù)擔(dān)。二是建立社區(qū)投入長(zhǎng)效機(jī)制。加大經(jīng)費(fèi)投入力度，保障社區(qū)村(居)委會(huì)辦公和活動(dòng)經(jīng)費(fèi)，納入年度財(cái)政預(yù)算，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不斷加大投入。在對(duì)農(nóng)村和經(jīng)濟(jì)薄弱地區(qū)進(jìn)行適當(dāng)扶持的基礎(chǔ)上，引入民間資本，實(shí)行市場(chǎng)運(yùn)作，發(fā)展社區(qū)社會(huì)化服務(wù)，逐步形成多元化投入格局。三是創(chuàng)新社區(qū)用人機(jī)制。提倡社區(qū)黨組班子成員、社區(qū)居委會(huì)成員與業(yè)主委員成員交叉任職制度，實(shí)行機(jī)關(guān)干部掛職鍛煉制度。鼓勵(lì)當(dāng)?shù)卮髮W(xué)生、復(fù)轉(zhuǎn)軍人等社會(huì)優(yōu)秀人才到社區(qū)擔(dān)任專職工作人員，充實(shí)社區(qū)人員隊(duì)伍。四是建立社區(qū)干部工資自然增長(zhǎng)機(jī)制。隨著社會(huì)平均工資的提高，逐年提高社區(qū)工作者待遇，以此來確保社區(qū)工作者收入不低于當(dāng)?shù)芈毠ぷ畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)水平。五是堅(jiān)持“權(quán)隨責(zé)走”的原則。政府部門和街道經(jīng)批準(zhǔn)需要社區(qū)協(xié)助的工作，要做到權(quán)隨責(zé)走，費(fèi)隨事轉(zhuǎn)。凡是法定義務(wù)，自治組織實(shí)行“無償履職”;凡是依法需要自治組織協(xié)助政府管理的事項(xiàng)，政府實(shí)行“支付協(xié)助”;凡是法律未賦予自治組織的責(zé)任和義務(wù)的事項(xiàng)，政府實(shí)行“購買服務(wù)”。

四、整合社會(huì)，培育中介架構(gòu)治理橋梁

在基層政權(quán)促進(jìn)社會(huì)和諧的政績(jī)目標(biāo)下，基層政府應(yīng)脫離對(duì)社區(qū)事務(wù)的直接管理，明確基層自治組織的自治權(quán)限，村民委員會(huì)或者居民委員會(huì)應(yīng)該更徹底地回歸法律所規(guī)定的自治本質(zhì)，實(shí)現(xiàn)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下的自治管理?；鶎诱畱?yīng)該支持這些自治組織在協(xié)商民主的基礎(chǔ)上產(chǎn)生組織的領(lǐng)導(dǎo)者以及設(shè)計(jì)居民代表會(huì)議等相應(yīng)的協(xié)商民主制度。更重要的，基層政府應(yīng)該大力提升自治組織的民主管理能力。僅僅促進(jìn)基層自治組織的發(fā)展是不夠的，還需要在基層自治組織的推動(dòng)下，鼓勵(lì)和支持在社區(qū)內(nèi)成立各種各樣的民間公益組織。對(duì)這些組織，政府并不需要太多地介入組織管理本身，而主要是在外部進(jìn)行宏觀的支持、規(guī)范和引導(dǎo)。比如上海市政府支持上海 NPI這一類非營(yíng)利組織成立孵化器孵化社會(huì)組織，或者通過公益金的方式進(jìn)行公益招標(biāo)。除了這些鼓勵(lì)，政府還應(yīng)該對(duì)這些組織的能力建設(shè)進(jìn)行支持，這種能力建設(shè)包括社區(qū)服務(wù)的能力，自我管理的能力以及組織發(fā)展的能力，通過這些能力建設(shè)，可以使得這些民間公益組織可以很好地分擔(dān)從政府轉(zhuǎn)移出來的社會(huì)功能。在對(duì)社會(huì)組織的引導(dǎo)中，要重點(diǎn)以需求為導(dǎo)向，重點(diǎn)培育單一功能組織，防止社會(huì)組織以公益的名義盈利，要以價(jià)值共識(shí)為基礎(chǔ)，確保社會(huì)組織的方向和動(dòng)力，管理上以項(xiàng)目化管理為主，政府購買服務(wù)，實(shí)現(xiàn)柔性管理?；鶎诱€應(yīng)該著力培養(yǎng)那些積極參與社區(qū)生活的積極分子，尤其是黨員積極分子，激發(fā)他們的公民心，支持他們成為這些社會(huì)組織的帶頭人。

五、促進(jìn)認(rèn)同，在社區(qū)共建中優(yōu)化成長(zhǎng)環(huán)境

基層社區(qū)是居民共同家園，需要所有成員的共同呵護(hù)才能增加認(rèn)同感、歸屬感，改善鄰里關(guān)系，構(gòu)建溫馨和諧的社區(qū)。社區(qū)共建的途徑就是發(fā)展基層群眾自治，目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主。

在內(nèi)容上，將公共事務(wù)轉(zhuǎn)化為自治內(nèi)容。要加強(qiáng)對(duì)社區(qū)工作人員和社會(huì)志愿者隊(duì)伍的培訓(xùn)和思想政治教育，培養(yǎng)社區(qū)工作人員的服務(wù)意識(shí)，弘揚(yáng)愛崗敬業(yè)、樂于奉獻(xiàn)精神和認(rèn)真負(fù)責(zé)的工作態(tài)度，不斷提高理論、業(yè)務(wù)水平和工作能力，發(fā)揮社區(qū)組織核心的作用，提高社區(qū)服務(wù)質(zhì)量和效率。

在方法上，將政府下派任務(wù)以社會(huì)化的方式完成。發(fā)動(dòng)社區(qū)居民參與社區(qū)活動(dòng)，使他們?nèi)谌氲缴鐓^(qū)中來，為社區(qū)建設(shè)出謀劃策、發(fā)揮居民之間幫扶作用，培養(yǎng)居民對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感和歸屬感。

在資源上，利用政府提供的資源動(dòng)員社會(huì)資源。加強(qiáng)社區(qū)與駐社區(qū)單位的溝通，贏得駐社區(qū)單位的理解與支持，激發(fā)單位參與社區(qū)建設(shè)的熱情，推行駐區(qū)單位共建目標(biāo)責(zé)任制，實(shí)行駐區(qū)單位社區(qū)共建“輪值主席制”，發(fā)揮駐社區(qū)單位的作用。廣泛宣傳加大社區(qū)建設(shè)工作的重要意義，目標(biāo)要求，典型經(jīng)驗(yàn)，提高廣大干部、群眾對(duì)加強(qiáng)和改進(jìn)社區(qū)建設(shè)工作的認(rèn)識(shí)和參與熱情，建營(yíng)造人人關(guān)心社區(qū)、人人建設(shè)社區(qū)的濃厚氛圍，形成黨政領(lǐng)導(dǎo)與社區(qū)群眾同心協(xié)力建設(shè)社區(qū)的良好局面。營(yíng)造一個(gè)舒適、便利、優(yōu)美、安全的社區(qū)環(huán)境，滿足居民精神、物質(zhì)、文化生活的需求。

在動(dòng)力上，將政府考核轉(zhuǎn)化為居民監(jiān)督。居民是社區(qū)真正的主人，社區(qū)建設(shè)的動(dòng)力在居民，活力在居民，評(píng)價(jià)也再居民。通常，政府是社區(qū)建設(shè)評(píng)價(jià)的主體，這恰恰違背了社區(qū)建設(shè)的基本目標(biāo)。社區(qū)要大力建設(shè)新型考評(píng)機(jī)制，由居民考評(píng)監(jiān)督，定期公布“社會(huì)評(píng)價(jià)意見”和“整改目標(biāo)”，指導(dǎo)改進(jìn)工作，既釋放人民群眾參與社會(huì)治理的熱情，也促進(jìn)社會(huì)和諧和黨群干群關(guān)系建設(shè)。只有通過基層黨組織與人民之間這種制度化互動(dòng)，成為權(quán)力運(yùn)行的基本方式，才能能把代表人民利益、回應(yīng)人民要求、向人民負(fù)責(zé)的現(xiàn)代政府施政理念制度化，是建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義民主的一次實(shí)驗(yàn)。

總而言之，擴(kuò)大和發(fā)展基層民主，實(shí)現(xiàn)基層自治，既有利于調(diào)動(dòng)廣大群眾的積極性，又能建立有效的利益協(xié)調(diào)機(jī)制、矛盾處理機(jī)制和社會(huì)管理機(jī)制，引導(dǎo)廣大群眾規(guī)范有序地參與決策與管理，以理性合法的形式表達(dá)自己的利益要求，解決矛盾沖突，從而促進(jìn)穩(wěn)定和諧。黨組織要積極支持引導(dǎo)推動(dòng)基層治理，基層黨組織的建設(shè)也必須在推動(dòng)基層治理中得到重整和加強(qiáng)。

［1］俞可平．治理與善治［M］．北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000．

［2］吳毅．小鎮(zhèn)喧囂——一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治運(yùn)作的演繹與闡釋［M］．上海:生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2007．

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［5］張靜．現(xiàn)代公共規(guī)則與鄉(xiāng)村社會(huì)［M］．上海:上海書店出版社，2006．

責(zé)任編輯:王習(xí)賢

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1009 －3605(2012)05 －0024 －03

2012 －06 －20

陳傳偉，男，河南羅山人，中共岳陽市委黨校黨建教研部副主任、副教授，主要研究方向:黨的理論。