匡躍輝

長株潭城市群:整合、融合與一體化*

匡躍輝

(中共湖南省委黨校、湖南行政學(xué)院，湖南 長沙 410006)

作為“兩型社會”試驗(yàn)區(qū)的長株潭城市群，體制機(jī)制創(chuàng)新是其主要目的。城市群實(shí)現(xiàn)邏輯整合、融合與一體化的具體實(shí)施路徑包括:有序合理的結(jié)構(gòu)布局體系;科學(xué)規(guī)范的跨區(qū)管理體系;高效統(tǒng)一的基礎(chǔ)設(shè)施體系;融合互動的城鄉(xiāng)發(fā)展體系和統(tǒng)一開放的社會保障體系等。

長株潭城市群;兩型社會試驗(yàn)區(qū);管治體制;創(chuàng)新

從國外主要城市群的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)看，各城市間密切的產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作關(guān)系是城市群發(fā)展的重要特征，政府的規(guī)劃協(xié)調(diào)是城市群發(fā)展的重要保障。從當(dāng)前來看，長株潭協(xié)同發(fā)展的規(guī)劃雖已頒布，但有效實(shí)施仍缺乏強(qiáng)有力的措施和手段，三市及各部門之間的行政壁壘也一定程度存在。另外，城市群之間的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，互補(bǔ)性不強(qiáng)，降低了區(qū)域經(jīng)濟(jì)競爭力。

長株潭城市群建設(shè)必須以現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展為基礎(chǔ)，創(chuàng)造向新的社會發(fā)展?fàn)顟B(tài)轉(zhuǎn)型的、必要的政治保障條件。

一、有序整合的結(jié)構(gòu)體系

當(dāng)城市化發(fā)展到一定水平后，相鄰城市在經(jīng)濟(jì)、社會、文化各領(lǐng)域達(dá)到相互影響、相互滲透和協(xié)調(diào)發(fā)展時(shí)，客觀上要求由點(diǎn)到面、由單中心到多中心鋪開，形成更具規(guī)模、實(shí)力雄厚、結(jié)構(gòu)合理的大都市區(qū)域城市群網(wǎng)絡(luò)。

城市群要達(dá)到真正的共融、共生、共存、共贏，各城市之間必須思想接軌、城市化進(jìn)程接軌、城市區(qū)域規(guī)劃建設(shè)接軌、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整接軌、可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略接軌、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)接軌等。增強(qiáng)群內(nèi)各城市之間的要素流動，促進(jìn)以暢通的水陸交通為載體的基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)動、以跨區(qū)域企業(yè)集團(tuán)為龍頭的企業(yè)聯(lián)動、以商品和要素流動為基礎(chǔ)的專業(yè)市場聯(lián)動、以拓展綜合服務(wù)功能為網(wǎng)絡(luò)的城市聯(lián)動、以優(yōu)勢互補(bǔ)協(xié)作分工為重點(diǎn)的產(chǎn)業(yè)聯(lián)動，才能推進(jìn)城市群“一體化”進(jìn)程。

1．優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)

城市群的空間結(jié)構(gòu)又稱城市群地域結(jié)構(gòu)(Urban Agglomeration Regional Structure) ，是 城 市 群 發(fā) 展 程度、階段與過程在空間上的反映，城市群發(fā)展必然伴隨著城市群區(qū)域空間結(jié)構(gòu)的變化。

長沙作為長株潭城市群的龍頭，應(yīng)張開兩翼，南連北拓，加快發(fā)展。當(dāng)前，首先是要以世界眼光來審視，提高城市功能定位，將長沙做大做強(qiáng)。堅(jiān)持用高品質(zhì)規(guī)劃引領(lǐng)城市建設(shè)，依據(jù)城市總體規(guī)劃，建立科學(xué)合理的空間開發(fā)秩序，適度擴(kuò)大中心城區(qū)規(guī)模，推進(jìn)城市建設(shè)組團(tuán)式發(fā)展。

要加快推進(jìn)長沙與株洲、湘潭的融合。在此基礎(chǔ)上，積極推進(jìn)長株潭一體化，力爭到 2020 年前后，長株潭基本連成一體，連一聚二核心，打造強(qiáng)有力的城市群。形成聚核反應(yīng)堆，催生聚核反應(yīng)，提升整體競爭力。

長株潭都市區(qū)應(yīng)以三市三個(gè)主城區(qū)為核心，三個(gè)主城區(qū)結(jié)合部為綠心，突出長沙主城區(qū)的地位，包括株洲、湘潭兩個(gè)副核城區(qū)，構(gòu)建“一主兩副環(huán)綠心”的大都市生態(tài)型組團(tuán)空間布局結(jié)構(gòu)。在軸線周圍依次規(guī)劃出“點(diǎn) － 軸”布局，形成區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)、都市區(qū)功能發(fā)育相對完善、各類城市空間協(xié)調(diào)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境良好的組團(tuán)式網(wǎng)絡(luò)型的國際化都市區(qū)。規(guī)劃結(jié)構(gòu):一江、兩岸、三城、環(huán)綠心、多組團(tuán)、網(wǎng)絡(luò)化、生態(tài)化。

在“做大做強(qiáng)長沙，重組湘潭株洲”的基礎(chǔ)上，城市群要形成南與廣州、北與武漢、西與重慶、東與上海相應(yīng)對的巨型核心城市群極，并進(jìn)一步同周邊的衡陽、婁底、岳陽、益陽、常德等五座城市一體化，構(gòu)成產(chǎn)業(yè)分工配套的新型現(xiàn)代化城市群帶，形成湖南的大都市區(qū)。

長株潭城市群結(jié)構(gòu)優(yōu)化的推進(jìn)應(yīng)采取“做大核心、依托軸線、網(wǎng)絡(luò)發(fā)展”的策略，逐步形成以長株潭城市群為核心，依托京廣鐵路、長石鐵路、湘黔鐵路以及武廣高速鐵路、京珠、長常高速公路等發(fā)展主軸線，洛湛鐵路、長張、上瑞高速公路、107、319 國道為發(fā)展次軸線的網(wǎng)絡(luò)式開發(fā)態(tài)勢，加快主軸、次軸沿線節(jié)點(diǎn)城市的建設(shè)，點(diǎn)軸結(jié)合，輻射發(fā)展，階段推進(jìn)。

2．提質(zhì)等級結(jié)構(gòu)

城市群的等級結(jié)構(gòu)是城市群體系內(nèi)層次不同、大小不等的規(guī)模城市在質(zhì)和量方面的組合形式，包括城市間相互的組合關(guān)系、特征及差異。

目前，長株潭城市群已經(jīng)初步形成了以特大城市(長沙)、大城市(株洲、湘潭)、小城市三個(gè)規(guī)模等級的城鎮(zhèn)等級體系結(jié)構(gòu)。建設(shè)長株潭生態(tài)型城市群，首先，必須做優(yōu)城市群的核心，即長株潭中心城市。長株潭三市城區(qū)相距很近，一體化趨勢日益明顯。長沙縣、望城市、湘潭縣、株洲縣逐步并入中心城區(qū)，共同形成強(qiáng)大的城市群發(fā)展核心。其次，做精中小城市。主要是一些條件和區(qū)位比較優(yōu)越的縣級市和縣城，如瀏陽市、寧鄉(xiāng)市、湘鄉(xiāng)市、韶山市、醴陵市、攸縣和茶陵縣等。再次，加快小城鎮(zhèn)發(fā)展。小城鎮(zhèn)聯(lián)系著鄉(xiāng)村和城市，成為長株潭城市群規(guī)模等級結(jié)構(gòu)中金字塔的底部，是發(fā)展城市群的重要組成部分。

3．轉(zhuǎn)換職能結(jié)構(gòu)

城市群的職能結(jié)構(gòu)是指其內(nèi)部的各個(gè)城市在地區(qū)中所起的作用、所承擔(dān)的分工和它們的組合狀況。不同的城市因其發(fā)展歷史、區(qū)位條件不盡相同，受特定因素的影響，具有不同類型的職能與分工。

根據(jù)核心城市的現(xiàn)有基礎(chǔ)、市場條件及發(fā)展趨勢，可以確定其優(yōu)勢社會經(jīng)濟(jì)職能。長沙作為省會城市及首位城市，是首批國家創(chuàng)新型城市試點(diǎn)城市，是全省政治、商貿(mào)、科教、文化和信息中心。應(yīng)當(dāng)以發(fā)展高科技產(chǎn)業(yè)和高層次第三產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，逐步實(shí)現(xiàn)由第二產(chǎn)業(yè)到第三產(chǎn)業(yè)作為支柱產(chǎn)業(yè)的成功轉(zhuǎn)型，持續(xù)發(fā)揮其作為經(jīng)濟(jì)文化中心的集聚力和輻射力。株洲是全國鐵路樞紐，也是全省唯一的貫通東西南北的鐵路交通樞紐城市。株洲應(yīng)發(fā)展機(jī)車車輛、以新材料為重點(diǎn)的有色冶金和化工產(chǎn)業(yè)。湘潭是湖南最大鋼鐵產(chǎn)業(yè)基地與電力產(chǎn)品輸出地，應(yīng)繼續(xù)強(qiáng)化這種優(yōu)勢，發(fā)展專業(yè)性園區(qū)以帶動均衡性和高關(guān)聯(lián)度的產(chǎn)業(yè)，形成合理的產(chǎn)業(yè)體系和產(chǎn)業(yè)集群。

二、科學(xué)規(guī)范的管理體系

20 世紀(jì) 60 年代，“政府間關(guān)系”是美國著名學(xué)者安德森首次提出的。早期，一般認(rèn)為“政府間關(guān)系”主要是指中央與地方的關(guān)系。20 世紀(jì) 80 年代后，“政府間關(guān)系”研究內(nèi)涵、范圍得到很大拓展。如地方政府合作就包括“橫向”合作與“斜向”合作?！皺M向”合作指的是平級地方政府之間的合作，“斜向”合作則是指平級而又沒有隸屬關(guān)系的地方政府之間的合作。長株潭城市群提出了“府際管理”的新課題。“府際管理”是一種以合作為基礎(chǔ)的互惠政府關(guān)系，強(qiáng)調(diào)政府間在共同規(guī)劃、信息、一致經(jīng)營、聯(lián)合協(xié)同等方面建立的調(diào)和、協(xié)商、互助的合作機(jī)制;強(qiáng)調(diào)公共產(chǎn)品供給和服務(wù)的多元化;強(qiáng)調(diào)具有協(xié)調(diào)性、依賴性的網(wǎng)絡(luò)型治理結(jié)構(gòu);強(qiáng)調(diào)管理功能的府際間轉(zhuǎn)移;強(qiáng)調(diào)目標(biāo)導(dǎo)向、網(wǎng)際溝通的合理解決方式?？梢?，“府際管理”是以解決區(qū)域沖突而提出的一種政府間合作共治模式。城市群作為一個(gè)由眾多不同等級或相同等級的城市政府緊密聯(lián)系的集合體，其城市群整體優(yōu)勢的發(fā)揮以及內(nèi)部各城市的發(fā)展都需要加強(qiáng)城市府際合作。長株潭城市群建設(shè)重點(diǎn)是長株潭地方政府管理制度創(chuàng)新和跨長株潭行政區(qū)的管理機(jī)構(gòu)制度創(chuàng)新。

1．宏觀層面:創(chuàng)建權(quán)威組織

政府間合作需要進(jìn)行方案規(guī)劃的調(diào)研、設(shè)計(jì)、擬定、制定、執(zhí)行等，這些都需要有相對獨(dú)立觀點(diǎn)和獨(dú)立利益追求的人去完成，其有效的方法是建立專門協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。建設(shè)長株潭“兩型社會”綜合改革試驗(yàn)區(qū)涉及到三個(gè)城市的各個(gè)領(lǐng)域，而三市行政區(qū)劃及行政隸屬關(guān)系復(fù)雜，僅靠各種形式的會議不能解決管理合作中的實(shí)際問題，需要強(qiáng)有力的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和組織管理，以統(tǒng)一步伐，打破行政區(qū)劃的局限，促進(jìn)生產(chǎn)要素在區(qū)域間自由流動，保證總體目標(biāo)的同步實(shí)施。長株潭必須建立一個(gè)具有權(quán)威性的、三市政府認(rèn)可和服從的統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，從體制上保證全局整體利益。

時(shí)任省長周強(qiáng)談到:目前，城市群規(guī)劃在我國的規(guī)劃體系當(dāng)中，還沒有相應(yīng)的法定地位。區(qū)域規(guī)劃、省會城市的總體規(guī)劃都要經(jīng)過國務(wù)院批準(zhǔn)，才具有法律效力?，F(xiàn)在在這個(gè)中間，出了一個(gè)城市群規(guī)劃，增加了一個(gè)規(guī)劃層次，這既是區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，更需要加強(qiáng)規(guī)劃之間的銜接。由此可見，長株潭城市群協(xié)調(diào)委員會應(yīng)是一個(gè)比正廳更高一層次的行政級別。同時(shí)，還要健全省市之間、市與市之間的多層次協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)行政府間高效協(xié)同推進(jìn)。長株潭的專門協(xié)調(diào)機(jī)制。目前，已成立湖南省長株潭“兩型社會”建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)工作委員會(省委書記周強(qiáng)任主任)和湖南省“兩型辦”。無論從“府際管理”理論及長株潭城市群“兩型社會”建設(shè)的實(shí)際需要都是非常必要的。

組建長株潭城市群“兩型社會”綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)管理聯(lián)合行政機(jī)構(gòu)，其主要職能有三:一是宏觀調(diào)節(jié)。領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)長株潭城市群向一體化邁進(jìn)，避免各自為政;二是制訂有利于長株潭城市群一體化健康發(fā)展的地方性法規(guī)和政策，并督促長株潭城市群貫徹執(zhí)行;三是建立以長株潭三市政府合作為基礎(chǔ)的有效、穩(wěn)固、法治的公共事務(wù)管理平臺，實(shí)行多層次的組織機(jī)構(gòu)和行政管理體制。

2．中觀層面:創(chuàng)新一體化管理

建設(shè)長株潭城市群的目的是要打破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的條塊分割體制，使區(qū)域內(nèi)各城市間的生產(chǎn)要素得以重新組合和自由流通，同時(shí)發(fā)揮各個(gè)城市的優(yōu)勢，形成合理的分工體系。

要健全省市之間、市與市之間的多層次協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)行政府間高效協(xié)同推進(jìn)?？沙闪㈤L株潭城市群經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、生態(tài)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施等方面的專門協(xié)調(diào)機(jī)制。這將有助于建立胡錦濤總書記倡導(dǎo)的“探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制”的實(shí)現(xiàn)。

3．微觀層面:整合企業(yè)制度

長株潭城市群的建設(shè)過程就是市場化程度不斷提高的過程，是逐漸增強(qiáng)企業(yè)為主體的市場經(jīng)濟(jì)過程，因此長株潭城市群內(nèi)必然要求群內(nèi)企業(yè)制度的一體化，以滿足跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)活動的需要，為此要積極推進(jìn)不同城市企業(yè)制度的整合。

三、高效協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)設(shè)施體系

大容量、網(wǎng)絡(luò)化和現(xiàn)代化的基礎(chǔ)設(shè)施是帶動多種生產(chǎn)要素的區(qū)際快速流動，進(jìn)而促進(jìn)城市群整合的首要基礎(chǔ)。

建設(shè)城市群的核心在于其綜合開發(fā)效益要大于長沙、株洲、湘潭三市各自開發(fā)的效益之和。長株潭城市群建設(shè)，決不是現(xiàn)有基礎(chǔ)的低水平組合，而必須是高水平的整合和大規(guī)模的提升。三市應(yīng)共同建設(shè)交通網(wǎng)絡(luò)、物流網(wǎng)絡(luò)、信息系統(tǒng)、能源系統(tǒng)、環(huán)保系統(tǒng)、社會保障系統(tǒng)等。因此，在長株潭城市群建設(shè)過程中，特別應(yīng)注重各成員城市之間打破行政區(qū)劃的界限，從規(guī)模經(jīng)濟(jì)、節(jié)約環(huán)保出發(fā)，大型區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)與管理，盡快構(gòu)筑互聯(lián)互通、共建共享的有效機(jī)制。

1．交通聯(lián)結(jié)

便捷、高效的交通網(wǎng)絡(luò)是城市群形成的最基本標(biāo)識和標(biāo)志。交通網(wǎng)絡(luò)是“群網(wǎng)”功能的基礎(chǔ)或骨架，是城市群形成的關(guān)鍵。交通網(wǎng)絡(luò)對城市群的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展具有基礎(chǔ)性的促進(jìn)作用，其基本功能不僅是集散物流、人流，更重要的是提高城市之間和城市與區(qū)域之間的便利性和通達(dá)性。城市群交通網(wǎng)絡(luò)包括城內(nèi)和城際交通，由公路、鐵路、水運(yùn)、航空和管道等多種綜合交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)方式組成，包括各種交通線路和站、場、港口等。

日本東京都市圈內(nèi)以地面鐵路、常規(guī)地鐵、線性電機(jī)地鐵、AGT(自動導(dǎo)軌系統(tǒng))、單軌鐵路、LRT(街道電車系統(tǒng))等為主的各類軌道交通線路總長度約2670 公里，東京市中心區(qū)軌道交通線網(wǎng)密度高達(dá)每平方公里 2．2 公里，東京大都市圈線網(wǎng)密度達(dá)到每平方公里 200 米，軌道交通以完善的設(shè)施和高質(zhì)量的服務(wù)使其日益成為人們出行的首選方式，也成為都市圈的主導(dǎo)交通模式。

長株潭城市群的交通聯(lián)結(jié)要注重交通結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和網(wǎng)絡(luò)的完善，尤其是要重視現(xiàn)代立體、多層綜合交通網(wǎng)絡(luò)體系的構(gòu)建。要注意提升城市交通的集散功能，樹立綜合交通理念，通盤考慮城市內(nèi)部、城際之間的交通設(shè)施建設(shè)，遵循對內(nèi)大循環(huán)、對外大開放的總體要求，構(gòu)建大通道，疏通微循環(huán)，打通關(guān)節(jié)點(diǎn)，加快重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，突出網(wǎng)絡(luò)化和無縫對接。按照“經(jīng)濟(jì)、安全、便捷、高效”的總體要求，從點(diǎn)、線、面來統(tǒng)籌謀劃長株潭試驗(yàn)區(qū)陸、水、空交通布局和管道、污水、垃圾處理設(shè)施，構(gòu)建試驗(yàn)區(qū)重大基礎(chǔ)設(shè)施布局的框架體系。具體說來就是，長株潭城市群要構(gòu)筑聯(lián)通全國、輻射全省的鐵路、公路、水運(yùn)、民航、管道等綜合交通體系和綜合樞紐體系，構(gòu)建或提升湘江－長江水運(yùn)通道、黃花機(jī)場空中通道、京廣陸路通道、長渝陸路通道、洛湛二廣陸路通道、滬昆陸路通道、長渝陸路通道等區(qū)域?qū)ν馔ǖ?。建設(shè)內(nèi)部復(fù)合公路走廊，發(fā)展中心城市之間的快速交通，改造低等級交通網(wǎng)絡(luò)，發(fā)展城際軌道交通，加強(qiáng)港口資源整合。

2．信息聯(lián)通

信息時(shí)代，通信作為世界各國經(jīng)濟(jì)和社會、文化發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施，在全球范圍內(nèi)都發(fā)揮著重要的先導(dǎo)性、帶動性作用。信息網(wǎng)絡(luò)是城市群“群網(wǎng)”的頭腦或靈魂。城市群的信息網(wǎng)絡(luò)是運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，將虛擬的網(wǎng)絡(luò)空間與現(xiàn)實(shí)的物質(zhì)空間有機(jī)結(jié)合起來，在城市之間構(gòu)建信息采集、儲存、處理、傳輸、利用的空間網(wǎng)絡(luò)體系，全面作用于現(xiàn)實(shí)的物質(zhì)空間，使物質(zhì)空間信息化、數(shù)字化、扁平化、柔性化、智能化，大幅度降低物質(zhì)空間運(yùn)行的成本，提高城市群經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的速度和效率。

把長株潭通信一體作為“兩型社會”試驗(yàn)區(qū)的突破口，將提升長株潭城市群的核心競爭力和在世界上的形象。2009 年 6 月 28 日，長株潭三個(gè)固定電話本地網(wǎng)合并調(diào)整為一個(gè)大本地網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一區(qū)號，固定電話由7位升為8位，充分體現(xiàn)了湖南的現(xiàn)代意識和長遠(yuǎn)眼光。

長株潭城市群信息化建設(shè)，在并網(wǎng)的基礎(chǔ)上，還必須綜合開發(fā)利用計(jì)算機(jī)技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和通訊技術(shù)，推廣運(yùn)用新一代網(wǎng)絡(luò)通信技術(shù)，做好信息資源建設(shè)，實(shí)現(xiàn)信息網(wǎng)絡(luò)全面暢通，促進(jìn)信息技術(shù)的普遍應(yīng)用，及時(shí)傳遞和交流、利用和開發(fā)信息，整合區(qū)域信息，減少信息獲取差異，有效實(shí)現(xiàn)信息資源共建共享。這些將極大改善長株潭城市群的軟、硬環(huán)境，有利于促進(jìn)信息、資金、人力等生產(chǎn)要素在三市之間的優(yōu)化配置，促進(jìn)工業(yè)化、信息化的高度融合;有利于推動長株潭城市群行政管理體制創(chuàng)新，整合規(guī)范行政職能，提高行政效能，推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè);有利于促進(jìn)區(qū)域內(nèi)資源的優(yōu)化配置整合，推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

3．能源聯(lián)供

能源是城市群生存和發(fā)展的必要條件，是城市群功能正常運(yùn)轉(zhuǎn)的基本保證。供熱、燃?xì)狻㈦娏κ浅鞘腥耗茉大w系的主要組成部分，而三者的協(xié)同又是城市群能源發(fā)展和運(yùn)行管理工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

熱、電、氣的協(xié)作問題是城市群能源運(yùn)行管理需要著力解決的突出問題，需要政府管理部門和各大集團(tuán)通力協(xié)作，需要突破現(xiàn)有體制，在機(jī)制創(chuàng)新上下功夫。要積極探索建立城市群熱、電、氣聯(lián)調(diào)聯(lián)供的技術(shù)平臺，把能源信息管理、能源平衡、安全保障綜合納入到科學(xué)決策體系中，是推動城市群能源運(yùn)行管理健康發(fā)展的迫切要求，這必將極大提高城市群能源安全保障能力，促進(jìn)節(jié)能減排工作。

長株潭城市群社會經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速發(fā)展需要有強(qiáng)大的能源支撐。預(yù)計(jì)在“兩型社會”綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)規(guī)劃期內(nèi)其能源需求將大幅增加。

長株潭城市群屬于缺能地區(qū)，90% 以上的能源需要從外地調(diào)入。盡管煤炭在終端能源消費(fèi)中的比重在逐步降低，但受資源條件限制，以煤為主的能源結(jié)構(gòu)目前還難以根本改變。新增發(fā)電電源中 90%以上仍為燃煤電廠。

同時(shí)，長株潭三市應(yīng)根據(jù)各類能源需求量和輸配形式，建設(shè)安全、強(qiáng)大、環(huán)保、低碳、可靠的能源輸配系統(tǒng)。能源運(yùn)輸系統(tǒng)應(yīng)充分考慮天然氣、煤炭、石油制品等的需求量，確保足夠運(yùn)力，并且還要方便快捷。電力系統(tǒng)則應(yīng)根據(jù)電力需求，加強(qiáng)輸配電網(wǎng)建設(shè)，提高受電能力和輸電能力。城市群用地布局應(yīng)充分統(tǒng)籌能源設(shè)施。

長株潭城市群還要合理利用天然氣。根據(jù)分配長株潭地區(qū)的天然氣量優(yōu)先滿足居民生活用氣和公共設(shè)施用氣，適度發(fā)展工業(yè)用氣，鼓勵(lì)辦公、科研、金融類公共建筑使用燃?xì)饪照{(diào)。

4．生態(tài)聯(lián)保

城市群生態(tài)聯(lián)保是指城市群呈生態(tài)化趨勢，并且體現(xiàn)為城市群設(shè)計(jì)有統(tǒng)一的綠色原則和城市管理的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。

長株潭城市群生態(tài)聯(lián)保表現(xiàn)為“點(diǎn)+軸+網(wǎng)絡(luò)”空間組織宏觀布局主要從城市群綠色規(guī)劃、核心生態(tài)軸線和綠色產(chǎn)業(yè)帶三方面來考慮。城市群應(yīng)按照更加注重生態(tài)建設(shè)和城鄉(xiāng)環(huán)境建設(shè)的總體要求，制定部署并組織實(shí)施“聯(lián)?！贝胧?，積極倡導(dǎo)和帶動各城市聯(lián)合保護(hù)生態(tài)環(huán)境，推進(jìn)建設(shè)繁榮、現(xiàn)代、美麗、舒適的綠色宜居城市群。

長株潭城市群可成立生態(tài)環(huán)境保護(hù)專門委員會，由政府、企業(yè)、高校、科研機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)和科研人員組成，負(fù)責(zé)制定城市群生態(tài)環(huán)境建設(shè)的總體規(guī)劃，做到生態(tài)一盤棋，環(huán)境同治。對已有企業(yè)和新辦企業(yè)的環(huán)境影響進(jìn)行咨詢與評估，符合標(biāo)準(zhǔn)者頒發(fā)許可證，不合格者限期整改或者禁止開工。定期收集各城市相應(yīng)環(huán)保(如水質(zhì)水量、空氣質(zhì)量、噪音、水土流失、外來物種等)數(shù)據(jù)，做到資源共享、信息互通。在重大項(xiàng)目準(zhǔn)入和區(qū)域項(xiàng)目布局方面，可以實(shí)行三市聯(lián)合審批。這樣既能更好地充分利用資源，又可以防止新污染出現(xiàn)。在城市群范圍內(nèi)積極推進(jìn)重點(diǎn)流域區(qū)域環(huán)境治理及城鎮(zhèn)污水垃圾處理、農(nóng)業(yè)面源污染治理、重金屬污染綜合整治等。

四、統(tǒng)一開放的社會保障體系

完善的社會保障體系是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的重要支柱，關(guān)系改革、發(fā)展、穩(wěn)定的全局。建立開放型的長株潭城市群社會保障系統(tǒng)，強(qiáng)化城市之間的社會保障聯(lián)系是培育城市群的內(nèi)在要求。我國的社會保障體系主要由社會保險(xiǎn)、社會福利、社會救助、優(yōu)撫安置、社會互助等部分構(gòu)成。這幾部分是相互聯(lián)系、相輔相成、不可分割的。

根據(jù)長株潭城市群“兩型社會”建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)總體方案，為深入推進(jìn)勞動保障體制改革，促進(jìn)勞動保障事業(yè)穩(wěn)定、協(xié)調(diào)、持續(xù)發(fā)展，結(jié)合長沙市、株洲市、湘潭市三市勞動保障工作實(shí)際，省人力資源和社會保障廳 2010 年 8 月制定《長株潭城市群“兩型社會”建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)勞動保障體制改革專項(xiàng)方案》。這樣能解決長株潭城市群過往社會保障種類繁多、機(jī)構(gòu)重疊、運(yùn)行成本高、行政效能低的格局。但是還要做到:

1．成立社會保障中心

整合工作機(jī)構(gòu)是提高長株潭城市群社會保障管理服務(wù)水平的重要途徑，也是城市群社會保障體系統(tǒng)籌發(fā)展的必然要求。在條件成熟的情況下，應(yīng)成立長株潭城鄉(xiāng)社會保障中心，統(tǒng)籌管理長株潭城市群社會保障事業(yè)?！堕L株潭城市群“兩型社會”建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)勞動保障體制改革專項(xiàng)方案》方案提出:為加強(qiáng)對三市勞動保障體制機(jī)制創(chuàng)新工作的領(lǐng)導(dǎo)，成立由省人力資源和社會保障廳牽頭、三市勞動保障部門參加的三市勞動保障體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組，具體推進(jìn)實(shí)施改革的各項(xiàng)工作，加強(qiáng)對試點(diǎn)工作的監(jiān)督考核，保證完善改革試點(diǎn)工作任務(wù)。在此之后，在長株潭三市應(yīng)分別成立市城鄉(xiāng)社會保障局，具體設(shè)想:將勞動和社會保障局的主要業(yè)務(wù)管理單位歸口合并，成立具有獨(dú)立法人資格的城鄉(xiāng)社會保障局，同時(shí)將衛(wèi)生局的城鎮(zhèn)居民合作醫(yī)療、新型農(nóng)村合作醫(yī)療和民政局的城市低保、農(nóng)村低保、農(nóng)村五保供養(yǎng)等社會保障職能劃歸該局，改變目前多頭管理、體制不順、機(jī)構(gòu)復(fù)雜等問題，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障歸口管理。

2．組建社會保障基金

社會保障基金是根據(jù)國家有關(guān)法律、法規(guī)和政策的規(guī)定，為實(shí)施社會保障制度而建立起來、?？顚Ｓ玫馁Y金。社會保障基金可分為不同的項(xiàng)目，如社會保險(xiǎn)基金、社會福利基金、社會救濟(jì)基金等。其中，社會保險(xiǎn)基金是社會保障基金中最重要的組成部分。社會保險(xiǎn)基金又分為失業(yè)保險(xiǎn)基金、養(yǎng)老保險(xiǎn)基金、工傷保險(xiǎn)基金、醫(yī)療保險(xiǎn)基金和生育保險(xiǎn)基金等。

長株潭城市群建立社會保障基金意義重大。由于長沙、株洲、湘潭地市級作為分散風(fēng)險(xiǎn)的保險(xiǎn)主體規(guī)模小，不利于地區(qū)的資金總體平衡。另外，以地區(qū)為主體的基金管理與運(yùn)行機(jī)制分散而且比較僵硬，不利于勞動力在城市間的合理流動。建立長株潭城市群統(tǒng)一的社會保障基金，可以在確定城市群的地域范圍的前提下，各地方政府形成統(tǒng)一的籌措資金的標(biāo)準(zhǔn)。按個(gè)人繳納、企業(yè)支付、商業(yè)保險(xiǎn)和政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的辦法實(shí)施。當(dāng)然實(shí)行長株潭社會保險(xiǎn)統(tǒng)一管理與使用，籌集資金的活動非常重要。同樣，如何對籌集和逐漸積累起來的社會保險(xiǎn)基金進(jìn)行運(yùn)營、管理并保值增值，也要引起高度重視。

3．增加社會保障投入

為了推進(jìn)長株潭城市群社會保障的信息化、專業(yè)化和規(guī)范化建設(shè)，完善基礎(chǔ)設(shè)備設(shè)施，要根據(jù)實(shí)際需要增加社會保障工作機(jī)構(gòu)設(shè)置和工作人員編制。要不斷提高社會保障水平，完善社會保障管理服務(wù)，擴(kuò)大社會保障覆蓋面，健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系。長株潭三市本級和各縣市區(qū)應(yīng)根據(jù)勞動保障體制機(jī)制改革的需要，在不斷提高民生支出占公共財(cái)政比重的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮財(cái)稅杠桿調(diào)節(jié)國民收入分配的功能，堅(jiān)持保障和改善民生的優(yōu)先方向，進(jìn)一步調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加大對養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、就業(yè)、住房和勞動維權(quán)的資金投入，構(gòu)建社會保障安全網(wǎng)，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，使城鄉(xiāng)居民收入普遍較快增加，使人民群眾基本生活得到有效保障。真正實(shí)現(xiàn)“老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、貧有所濟(jì)、困有所助”的社會保障目標(biāo)。

五、融合互動的城鄉(xiāng)發(fā)展體系

城鄉(xiāng)融合互動的城鄉(xiāng)發(fā)展體系主要是指通過實(shí)施城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)、交通等一體化規(guī)劃，促進(jìn)城鄉(xiāng)互動發(fā)展。

長株潭城市群要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，強(qiáng)化城鄉(xiāng)融合的建設(shè)理念和規(guī)劃。堅(jiān)持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，走出一條協(xié)調(diào)和諧的城市群新路子，要將新型工業(yè)化、新型城市化與建設(shè)社會主義新農(nóng)村、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)以及促進(jìn)農(nóng)村人口就業(yè)轉(zhuǎn)移結(jié)合起來，走城鄉(xiāng)共同繁榮的新路子。

1．城鄉(xiāng)空間布局一體化

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展必須規(guī)劃先行。首先，必須對長株潭城市群的城鄉(xiāng)空間布局進(jìn)行科學(xué)論證，這是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化的重要前提。改變過去只做城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃而忽視鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃的偏向，對城鄉(xiāng)國土資源從空間上統(tǒng)一布局，強(qiáng)化城鄉(xiāng)融合的建設(shè)理念，打破行政區(qū)界限，從區(qū)域整體對城鄉(xiāng)進(jìn)行全面規(guī)劃。如建設(shè)城鄉(xiāng)綜合交通體系，以一體化交通網(wǎng)絡(luò)和公共交通體系建設(shè)為重點(diǎn)，將城市交通體系向鄉(xiāng)村延伸。

2．城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展一體化

同步推進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基礎(chǔ)。因?yàn)?，?jīng)濟(jì)是社會發(fā)展的基礎(chǔ)，產(chǎn)業(yè)又是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)。長株潭城市群應(yīng)按照經(jīng)濟(jì)布局區(qū)域化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展集群化、資源配置市場化要求，將各城市、各區(qū)域的產(chǎn)業(yè)分工有機(jī)結(jié)合起來的。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展，一是堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。無論是技術(shù)層面還是生產(chǎn)關(guān)系層面都要?jiǎng)?chuàng)新。二是堅(jiān)持聯(lián)動發(fā)展。通過優(yōu)勢互補(bǔ)推進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)一體化發(fā)展。相關(guān)區(qū)縣(市)和企業(yè)要加強(qiáng)對接并提升產(chǎn)業(yè)競爭力，實(shí)現(xiàn)市區(qū)鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)共興。三是堅(jiān)持特色發(fā)展。也即人無我有、人有我優(yōu)。

3．城鄉(xiāng)社會事業(yè)一體化

推動城鄉(xiāng)社會事業(yè)一體化發(fā)展體現(xiàn)了黨和國家一直強(qiáng)調(diào)和倡導(dǎo)的“以民為本”的施政理念。推進(jìn)城鄉(xiāng)社會事業(yè)一體化是一個(gè)重要而艱巨的歷史任務(wù)，這就要求建設(shè)長株潭城市群要避免只注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展、忽視社會事業(yè)發(fā)展的偏向，不僅要注重經(jīng)濟(jì)上推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，還要注重社會事業(yè)發(fā)展的城鄉(xiāng)一體化。

長株潭城鄉(xiāng)社會事業(yè)一體化包括:(1)建立穩(wěn)定的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體系;(2)加快農(nóng)村土地、資金、技術(shù)、人力資源等要素的發(fā)展;(3)建構(gòu)一個(gè)完整的城鄉(xiāng)醫(yī)療保障體系;(4)著力解決好農(nóng)村養(yǎng)老問題; (5)拓展農(nóng)民增收途徑;(6)改革戶籍管理制度。

4．城鄉(xiāng)環(huán)境保護(hù)一體化

建設(shè)城鄉(xiāng)一體化的生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系是自然規(guī)律的要求，也是城鄉(xiāng)一體化的題中之義。生態(tài)城市首先是區(qū)域城市，生態(tài)城市的本質(zhì)在于最大限度地適應(yīng)城市區(qū)域的生態(tài)承載力、減輕資源環(huán)境負(fù)擔(dān)。城市群不僅是各大都市圈或各大城市之間經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)和利益共享的共同體，而且是凈化自身環(huán)境，實(shí)現(xiàn)環(huán)境共治、生態(tài)共建、潔身共好的環(huán)保共同體。

在建設(shè)長株潭城市群的過程中要運(yùn)用循環(huán)經(jīng)濟(jì)的原理，將城鄉(xiāng)區(qū)域作為整體，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、環(huán)保第一的原則，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一投入、統(tǒng)一整治。加快舊城市和城中村改造，整合鄉(xiāng)村居民點(diǎn)。努力構(gòu)建以城帶鄉(xiāng)、以鄉(xiāng)促城、城鄉(xiāng)一體的生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)格局，促使城鄉(xiāng)一體化監(jiān)管能力得到加強(qiáng)，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境得到進(jìn)一步改善，農(nóng)村環(huán)境污染得到較好控制，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，探索出一條推動城鄉(xiāng)環(huán)保一體化發(fā)展的新模式、新路子。

在推進(jìn)城鄉(xiāng)環(huán)保一體化進(jìn)程中，必須統(tǒng)籌節(jié)地、節(jié)水、節(jié)能、節(jié)材。土地是城市群建設(shè)的主要載體，水資源是城市群的生命線，能源是城市群的命脈，土地、水、能源等資源是城市群可持續(xù)發(fā)展的重要保障。為此，必須堅(jiān)持集約和節(jié)約的原則，最大限度地提高資源利用效率，從城市群長遠(yuǎn)發(fā)展著眼，建設(shè)資源節(jié)約型社會。

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責(zé)任編輯:葉民英

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A

1009 －3605(2012)05 －0050 －07

* 本文系國家社科基金項(xiàng)目《生態(tài)型城市群發(fā)展對策研究——基于長株潭“兩型社會”試驗(yàn)區(qū)實(shí)證分析》［編號:09BJY035］的階段性成果。

2012 －06 －13

匡躍輝，女，湖南醴陵人，中共湖南省委黨校、湖南行政學(xué)院現(xiàn)代科技教研部教授、碩士生導(dǎo)師，主要研究方向:可持續(xù)發(fā)展。