行政違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度研究

黃濤濤

（中山大學(xué)法學(xué)院，廣東 廣州 510275）

行政違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度研究

黃濤濤

（中山大學(xué)法學(xué)院，廣東 廣州 510275）

行政違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度是預(yù)期收益大于預(yù)期成本的有效制度，已在一些部門和地區(qū)的實(shí)踐中發(fā)揮了積極的作用。舉報(bào)懸賞是行政機(jī)關(guān)執(zhí)行的一種帶有私法性質(zhì)的法律行為，屬于一種特殊的行政合同。但是，現(xiàn)實(shí)中執(zhí)法部門對(duì)舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度的態(tài)度仍然是工具主義的，舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度在實(shí)施的過(guò)程中受到廣泛的關(guān)注和質(zhì)疑，甚至引發(fā)了一些法律糾紛。為此需要在舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度的適用事宜、適用主體、獎(jiǎng)勵(lì)資金來(lái)源和獎(jiǎng)勵(lì)的標(biāo)準(zhǔn)、舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)的處理程序、舉報(bào)人的權(quán)益保障、舉報(bào)懸賞的救濟(jì)等方面加以完善。

行政違法行為；舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度；舉報(bào)懸賞；行政合同

一、行政違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度概述

（一）基本概念辨析

行政違法行為舉報(bào)是指機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位、個(gè)人等非涉案單位和個(gè)人對(duì)行政違法行為向行政機(jī)關(guān)檢舉、揭發(fā)違法者的違法事實(shí)或線索并期待受理查處的行為。行政違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度被稱為舉報(bào)懸賞，①在本文中如無(wú)特別說(shuō)明，舉報(bào)懸賞即是指“行政違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度”。是屬于行政懸賞中的一種。所謂行政懸賞是“行政機(jī)關(guān)為了達(dá)到某一目的而向不特定的人發(fā)出要約，對(duì)于接受和履行要約的人給予事先承諾物質(zhì)利益的行為”。［1］10本質(zhì)上，舉報(bào)懸賞是行政機(jī)關(guān)執(zhí)行的一種帶有私法性質(zhì)的法律行為，其目的是運(yùn)用物質(zhì)手段強(qiáng)化公民舉報(bào)的內(nèi)在動(dòng)力，激勵(lì)無(wú)直接利害關(guān)系的第三者（舉報(bào)人）提供信息，并與舉報(bào)者就行政違法信息進(jìn)行交易，是一種特殊的信息交易制度。

（二）行政違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度的意義

概括而言，行政違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度具有“通過(guò)增加公權(quán)機(jī)關(guān)的信息擁有量而增強(qiáng)公權(quán)能力，通過(guò)提升違法者之間的合作難度和增加違法者的防御成本而促使其減少違法行為，從而促進(jìn)法律的實(shí)施”［2］的功能，在行政執(zhí)法領(lǐng)域具有多方面的積極意義：

1.有利于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)獲取執(zhí)法信息。執(zhí)法信息是行政違法者在實(shí)施違法行為后所留下的線索或者痕跡以及其他有關(guān)違法行為或行為主體的情況，它構(gòu)成了各種執(zhí)法活動(dòng)的基礎(chǔ)?！胺傻膹?qiáng)制只有在法庭擁有執(zhí)行該法律所需信息時(shí)才是可能的。”［3］現(xiàn)實(shí)中并不當(dāng)然存在充分、有效的信息，各決策主體決策時(shí)往往面臨信息失靈問(wèn)題。舉報(bào)懸賞制度可以視作是執(zhí)法信息獲取方式的制度創(chuàng)新，它在執(zhí)法主體之外建立了信息獲取渠道，它通過(guò)有償?shù)姆绞綌U(kuò)大信息擁有量，提高信息真實(shí)性，減弱執(zhí)法雙方之間的信息不對(duì)稱程度。

2.有利于增強(qiáng)公權(quán)機(jī)關(guān)的執(zhí)法能力。舉報(bào)懸賞制度可以發(fā)動(dòng)廣大人民群眾對(duì)違法行為進(jìn)行監(jiān)督，因此，它可以有效彌補(bǔ)消解執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)法資源不足的困境，延伸執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法觸角，有效地消除在時(shí)間和空間上的執(zhí)法盲點(diǎn)。

3.可以有效補(bǔ)償舉報(bào)人。補(bǔ)償功能是舉報(bào)懸賞制度的核心功能之一。一般情況下，舉報(bào)人對(duì)可能付出的代價(jià)有所顧慮，對(duì)可能遭受的打擊報(bào)復(fù)心存余悸，對(duì)個(gè)人無(wú)償承擔(dān)各種舉報(bào)風(fēng)險(xiǎn)也難以接受。這在很大程度上影響了舉報(bào)人的積極性。有調(diào)查發(fā)現(xiàn)，調(diào)查對(duì)象認(rèn)為對(duì)舉報(bào)人最好的獎(jiǎng)勵(lì)形式依次是：認(rèn)為“授予政治榮譽(yù)稱號(hào)”的有2370人，占37.2993%；認(rèn)為“物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)”的有2079人，占32.7195%。［4］可見(jiàn)，物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)是舉報(bào)人比較認(rèn)同的補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)鼓勵(lì)和保障公民更積極地履行社會(huì)責(zé)任有重要的意義。

4.對(duì)違法人員或潛在的違法人員有威懾和瓦解的作用。舉報(bào)懸賞制度可以增加違法者的防御成本，防御成本的增加可以減少違法行為的發(fā)生。另外，舉報(bào)懸賞制度對(duì)違法者和潛在違法者有“恐嚇”作用。舉報(bào)懸賞制度在增強(qiáng)公權(quán)機(jī)關(guān)信息能力并實(shí)質(zhì)上提高違法行為被查處概率的同時(shí)，也會(huì)通過(guò)這種心理機(jī)制對(duì)違法者和潛在違法者產(chǎn)生影響。

5.有利于新型行政執(zhí)法關(guān)系的建立。舉報(bào)懸賞制度的本質(zhì)是通過(guò)保障舉報(bào)人合法權(quán)益的方式，有效地發(fā)動(dòng)、組織和引導(dǎo)群眾，調(diào)動(dòng)公民主動(dòng)參與社會(huì)治理的意愿，喚醒群眾與行政違法行為作斗爭(zhēng)的公民意識(shí)，激發(fā)群眾自愿舉報(bào)的積極性，促使群眾深入?yún)⑴c到與違法行為作斗爭(zhēng)的社會(huì)生活中。舉報(bào)懸賞制度將行政管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，寓于積極的、誘導(dǎo)鼓勵(lì)性的、賦予權(quán)益的行政行為之中，對(duì)“政府主導(dǎo)，市場(chǎng)推進(jìn)，公眾參與”的新型行政執(zhí)法體制的建立有積極意義。

6.有利于公共利益的保護(hù)。公共利益具有受益對(duì)象不確定性、消費(fèi)的非排他性、使用上的不可分性、公共利益上的外部效應(yīng)、易受損害性等特點(diǎn)。由于公共產(chǎn)品不會(huì)對(duì)任何人產(chǎn)生突出的利益，因而容易出現(xiàn)如亞里士多德所說(shuō)的“凡是屬于最多數(shù)人的公共事物常常是最少受人照顧的事物”的集體非理性選擇結(jié)果，公共利益的受損往往處于被忽視的狀態(tài)。因此，在公共利益領(lǐng)域建立舉報(bào)懸賞制度顯得尤為重要。通過(guò)物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)的方式，能有效地改變大眾漠視公共利益受損的狀況，有效地激勵(lì)知情者提供有效的損害公共利益行為的各種信息，為有關(guān)履行保護(hù)公共利益職責(zé)奠定良好基礎(chǔ)。

（三）行政違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度的負(fù)效應(yīng)分析

1.容易引發(fā)公權(quán)力部門“懶政”。舉報(bào)懸賞制度容易使行政機(jī)關(guān)喪失執(zhí)法的主動(dòng)性，造成過(guò)分強(qiáng)調(diào)甚至依賴舉報(bào)懸賞制度，認(rèn)為“無(wú)舉報(bào)就不作為”，不合理或不合法地轉(zhuǎn)讓自身職權(quán)，對(duì)舉報(bào)信息沒(méi)有認(rèn)真履行審核職能等問(wèn)題。

2.容易引發(fā)激勵(lì)扭曲。物質(zhì)激勵(lì)容易造成單純逐利的舉報(bào)人群體。在物質(zhì)利益的驅(qū)動(dòng)下，不少舉報(bào)人將違法的假象強(qiáng)加給他人，既侵害他人利益，同時(shí)也擾亂執(zhí)法部門的工作。

3.對(duì)各種違法信息的審核需要耗費(fèi)成本。一方面，舉報(bào)人因?yàn)樽陨碇饔^原因，不能準(zhǔn)確地反映行政違法的真實(shí)情況，從而出現(xiàn)信息失真。另一方面，不排除有部分的舉報(bào)人是為了騙取賞金而故意提供無(wú)用、無(wú)關(guān)甚至是錯(cuò)誤的信息。舉報(bào)懸賞必然招致大量的虛假、無(wú)用的線索涌入。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)需要投入一定的人力、物力和財(cái)力，對(duì)大量的舉報(bào)信息進(jìn)行核實(shí)和篩選，以獲得真正有價(jià)值的信息。

4.淡化了公民監(jiān)督公權(quán)力的責(zé)任和權(quán)利色彩。舉報(bào)懸賞制度對(duì)于公民社會(huì)、公民的責(zé)任心和情感，也可能帶來(lái)負(fù)面影響。公民美德的一個(gè)重要方面就是協(xié)助公務(wù)執(zhí)行，公民若發(fā)現(xiàn)可能給社會(huì)造成重大危害的情由或重大案件的犯罪嫌疑人，即使不存在懸賞，也有向相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)報(bào)告的道德義務(wù)。懸賞的常規(guī)化，乃是用金錢來(lái)收買公民對(duì)國(guó)家的忠誠(chéng)，不利于公民美德之培育。

二、行政違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度法律性質(zhì)分析

（一）對(duì)行政違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度基本屬性的爭(zhēng)議

關(guān)于舉報(bào)懸賞制度的基本屬性，主要有兩種觀點(diǎn)：

1.舉報(bào)懸賞制度屬于民事行為。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，舉報(bào)懸賞制度實(shí)質(zhì)上是政府利用私法手段完成行政任務(wù)的一種具體方法，從法律屬性看，它屬于私法行為。因而“與民事懸賞遵循相同的規(guī)律，無(wú)須區(qū)別對(duì)待”。［5］主張這一觀點(diǎn)的主要理由有：

（1）行政機(jī)關(guān)發(fā)布懸賞公告，提出懸賞條件，實(shí)際上是一種民法上的要約行為，而履行要約是對(duì)要約的承諾。如果履行了要約的人要求行政機(jī)關(guān)兌現(xiàn)要約內(nèi)容，而行政機(jī)關(guān)不予兌現(xiàn)或者拒絕獎(jiǎng)勵(lì)的行為，則被視為違反了合同規(guī)定，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相關(guān)民事責(zé)任。

（2）政府及其部門關(guān)于行政違法行為舉報(bào)制度的有關(guān)規(guī)定，并不含有任何行政權(quán)力的因素，行政機(jī)關(guān)與公民之間不存在命令與服從關(guān)系；公民一方享有是否作出舉報(bào)行為的選擇自由，而非因文件的規(guī)定負(fù)有行政法上的必須履行的義務(wù)，因此，雙方的地位是平等的，由此引發(fā)的爭(zhēng)議，也應(yīng)按合同爭(zhēng)議通過(guò)民事訴訟途徑解決。［6］

（3）從國(guó)外相關(guān)的立法體例來(lái)看，在大陸法系民法中，德國(guó)、瑞士、日本以及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)等民法典有專門規(guī)范懸賞廣告的規(guī)定，但它們均不以廣告人以及懸賞目的的不同而對(duì)懸賞廣告進(jìn)行區(qū)分。

2.舉報(bào)懸賞制度屬于行政行為。此種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政主體對(duì)行政違法行為舉報(bào)的獎(jiǎng)勵(lì)不同于民事主體的懸賞行為，行政機(jī)關(guān)發(fā)布舉報(bào)懸賞是在履行行政職能，目的在于更好地實(shí)現(xiàn)相應(yīng)的行政管理目的。因此，“將‘懸賞行為’定性為行政行為，把‘懸賞權(quán)’界定為行政權(quán)更合乎法理。 ”［7］具體理由如下：

（1）舉報(bào)懸賞發(fā)布的主體是特定的國(guó)家機(jī)關(guān)，只有擁有相應(yīng)行政管理職權(quán)的機(jī)關(guān)才能發(fā)布相關(guān)的行政懸賞。作為普通的民事主體的公民、法人或者其他非政府組織則無(wú)權(quán)自行發(fā)布行政懸賞。

（2）舉報(bào)懸賞的目的在于實(shí)現(xiàn)特定的國(guó)家治理任務(wù)或者維護(hù)社會(huì)公共利益，與完全普通民事主體作出的、以實(shí)現(xiàn)私益為目的的私人懸賞相比，行政懸賞具有濃厚的國(guó)家行為和意志色彩。

（3）舉報(bào)懸賞對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)具有實(shí)際影響。舉報(bào)懸賞實(shí)際是通過(guò)懸賞公告合同對(duì)行政相對(duì)人作出相關(guān)行為設(shè)定相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)，屬于行政相對(duì)人的可期待利益。

（二）就屬于何種具體的行政行為類型的爭(zhēng)議

在肯定舉報(bào)懸賞的公法屬性的基礎(chǔ)上，就其是屬于行政法中的何種行為類型，理論界也存在不同的觀點(diǎn)。主要有：

1.屬于行政獎(jiǎng)勵(lì)行為。這種觀點(diǎn)的主要依據(jù)是：

（1）從目的內(nèi)容看，行政獎(jiǎng)勵(lì)是“行政主體為了實(shí)現(xiàn)特定的公共利益，通過(guò)給以物質(zhì)性或者精神性的利益，鼓勵(lì)和刺激公民、法人和其他組織做或者不作某種行為的行政方式。”［1］10舉報(bào)懸賞和一般意義上的行政獎(jiǎng)勵(lì)都是通過(guò)給以物質(zhì)性或者精神性利益來(lái)引導(dǎo)、激勵(lì)行政相對(duì)人實(shí)施符合政府行為的非強(qiáng)制行政行為。

（2）從功能機(jī)制看，行政獎(jiǎng)勵(lì)通過(guò)給予物質(zhì)性或精神性的利益，最大限度地調(diào)動(dòng)人們實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)的主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性，獲得相對(duì)人的合作，其實(shí)質(zhì)就是行政主體通過(guò)必要的誘導(dǎo)機(jī)制變政府主觀意向?yàn)樾姓鄬?duì)人的客觀行為的制度安排。通過(guò)懸賞行為為行政相對(duì)人設(shè)置一定的獎(jiǎng)勵(lì)利益，并通過(guò)這種利益機(jī)制驅(qū)使、引導(dǎo)行政相對(duì)人主動(dòng)實(shí)施一定的行為。

（3）從訴訟實(shí)踐看，在行政案件的審理中，已將行政機(jī)關(guān)的懸賞通知作為行政獎(jiǎng)勵(lì)案件產(chǎn)生的依據(jù)。如由于行政機(jī)關(guān)作出懸賞通知而不履行，或者對(duì)有關(guān)懸賞通知的理解和執(zhí)行而發(fā)生的爭(zhēng)議，大多按行政獎(jiǎng)勵(lì)的案件歸為行政獎(jiǎng)勵(lì)訴訟處理。［8］2.屬于行政承諾行為。有學(xué)者主張舉報(bào)懸賞屬于行政承諾。行政承諾是行政主體為實(shí)現(xiàn)一定的行政管理目標(biāo)，在法定職權(quán)范圍內(nèi)所作出的自愿履行相關(guān)義務(wù)的行政行為。舉報(bào)懸賞是行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)特定的行政管理目標(biāo)，承諾附條件給付公民物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)的行為，其各項(xiàng)特征均符合行政承諾的法律特征，所以行政懸賞屬于行政承諾的概念范疇。［9］具體而言，是屬于行政承諾中的獎(jiǎng)勵(lì)懸賞性承諾。

3.屬于行政合同行為。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，舉報(bào)懸賞是一種特殊的行政合同行為，它不僅具有行政性，還具有合同性。它適用了要約與承諾的方式，雙方當(dāng)事人是在自愿的基礎(chǔ)上意思表示一致，確立了彼此之間的義務(wù)。更有學(xué)者更具體地指出是屬于“行政機(jī)關(guān)自身對(duì)特定人或不特定人的執(zhí)法承諾、對(duì)舉報(bào)人的懸賞和獎(jiǎng)勵(lì)等皆屬行政契約中承諾合同”。［10］

筆者認(rèn)為，雖然舉報(bào)懸賞制度實(shí)際上具有雙重屬性或多重屬性［1］11，但其法律性質(zhì)應(yīng)主要定位為行政合同。這是因?yàn)椋号e報(bào)懸賞制度是一種行政違法行為信息的有償交易制度，自愿和有償是其基本特征。舉報(bào)懸賞中存在要約和承諾的雙方合意行為,即行政懸賞不是單方行政行為，其實(shí)施需要相對(duì)人的參與和合作，具體而言，行政機(jī)關(guān)發(fā)出的懸賞承諾需要相對(duì)人的舉報(bào)行為的配合，才能最終有實(shí)現(xiàn)的可能。這種合意性正是合同的重要特征?？梢哉f(shuō)，舉報(bào)懸賞制度是通過(guò)私法的形式（合同性）來(lái)實(shí)現(xiàn)公法的目的（行政性），具有外在的契約性和實(shí)質(zhì)的行政性。

（三）作為行政合同的舉報(bào)懸賞制度

舉報(bào)懸賞屬于行政合同的一種，但是它與一般的行政合同又存在不同，其特殊性主要表現(xiàn)在：

1．舉報(bào)懸賞是一種“對(duì)世性懸賞”。即懸賞的相對(duì)方是不特定的或不確定的，而相對(duì)方也無(wú)法定或約定義務(wù)去完成該行為。

2．舉報(bào)懸賞是一種“或有懸賞”。在發(fā)出懸賞時(shí)，懸賞合同的相對(duì)人是不確定的，只有舉報(bào)人接受懸賞條件并實(shí)施相應(yīng)行為時(shí)，并且，舉報(bào)人所提供的信息符合行政合同中所規(guī)定的條件時(shí)，懸賞合同的相對(duì)人才能確定。如果存在多個(gè)舉報(bào)人，舉報(bào)人之間還存在一定的優(yōu)勢(shì)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。

3．在舉報(bào)懸賞中，舉報(bào)人具有一定主動(dòng)性和主導(dǎo)性。行政合同的最終實(shí)現(xiàn)需要依靠舉報(bào)人的選擇自由產(chǎn)生作用，只有舉報(bào)人實(shí)施了舉報(bào)行為，行政合同所產(chǎn)生的執(zhí)行力才及于舉報(bào)人。

4．在舉報(bào)懸賞中，行政機(jī)關(guān)的權(quán)力受到一定的限制。在傳統(tǒng)的行政合同中，行政機(jī)關(guān)享有單方變更和解除合同權(quán)，并在相對(duì)人不履行合同或不正確履行合同時(shí)有權(quán)對(duì)相對(duì)人進(jìn)行制裁。但在舉報(bào)懸賞中，行政機(jī)關(guān)所享有的單方變更或解除合同權(quán)是受到嚴(yán)格限制的，并且不享有對(duì)合同相對(duì)人的制裁權(quán)。

5．舉報(bào)懸賞是一種單務(wù)合同。在舉報(bào)懸賞中，舉報(bào)人只要有效實(shí)施了懸賞公告中所要求的行為，無(wú)論是否知曉有懸賞公告的存在，也無(wú)論是否主動(dòng)申請(qǐng)獎(jiǎng)勵(lì)，懸賞發(fā)布人（行政執(zhí)法機(jī)關(guān)）都必須履行給付獎(jiǎng)勵(lì)的義務(wù)。這是維護(hù)交易安全、維護(hù)當(dāng)事人的利益的重要保障，許多國(guó)家都通過(guò)立法明確這一原則，①例如，《意大利民法典》第1989條規(guī)定：“向公眾作出處于特定情況下之人或完成特定行為之人給付的許諾。一經(jīng)向公眾作出立即受到拘束?！币彩菫槲覈?guó)司法實(shí)踐所承認(rèn)的一項(xiàng)重要原則。

三、完善行政違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度的設(shè)想

行政違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度是預(yù)期收益大于預(yù)期成本的有效制度，并且已在一些部門和地區(qū)的實(shí)踐中發(fā)揮了積極的作用。但我們也必須看到，目前，現(xiàn)實(shí)中執(zhí)法部門對(duì)有獎(jiǎng)舉報(bào)制度的態(tài)度仍然是工具主義的，其直接目的只是建立新的低成本的信息渠道。這一認(rèn)識(shí)的偏差造成了對(duì)有獎(jiǎng)舉報(bào)制度的設(shè)立上某種隨意化的現(xiàn)象，“在實(shí)行有獎(jiǎng)舉報(bào)制度時(shí)，沒(méi)有從法律層面認(rèn)真審核，沒(méi)有實(shí)施約束性的條件，也沒(méi)有評(píng)估這種制度的后果”。［11］這也使有獎(jiǎng)舉報(bào)制度在實(shí)施的過(guò)程中，受到廣泛的關(guān)注和質(zhì)疑，甚至引發(fā)了一些法律糾紛。

完善行政違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度需重點(diǎn)解決兩個(gè)問(wèn)題：一是如何合理地架構(gòu)激勵(lì)機(jī)制；二是如何有效地防范道德風(fēng)險(xiǎn)。除了對(duì)舉報(bào)人的保護(hù)以及財(cái)力保障等核心問(wèn)題給予關(guān)注外，對(duì)于有獎(jiǎng)舉報(bào)制度的適用對(duì)象、獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)、約束性條件、風(fēng)險(xiǎn)防范等問(wèn)題也必須予以認(rèn)真研究。下面，筆者就行政違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度涉及到的主要內(nèi)容進(jìn)行逐項(xiàng)分析：

（一）適用范圍

1.適用的事宜。舉報(bào)懸賞的適用范圍具有非普適性、輔助性特點(diǎn)，舉報(bào)的線索不應(yīng)成為行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依賴性信息來(lái)源。在明確哪些行政執(zhí)法活動(dòng)適宜舉報(bào)懸賞制度時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)考慮以下因素：一是可行性因素。舉報(bào)懸賞制度適用于群眾真正掌握真實(shí)、有用信息，能夠且愿意向有關(guān)部門提供，而執(zhí)法部門自身很難掌握這些信息的情況。二是成本因素。行政執(zhí)法部門比一般群眾更容易獲得的執(zhí)法信息，那就沒(méi)有必要通過(guò)舉報(bào)懸賞制度去獲得。三是職權(quán)因素。一些需要特定的行政機(jī)關(guān)，實(shí)施特別的行政調(diào)查權(quán)才能掌握的信息，不能通過(guò)舉報(bào)懸賞制度獲取。四是安全因素。一些調(diào)查信息的活動(dòng)是存在一定危險(xiǎn)性的，為確保當(dāng)事人的安全，對(duì)這一類信息不適宜舉報(bào)懸賞，否則，有可能會(huì)不當(dāng)?shù)丶?lì)部分舉報(bào)人在承擔(dān)巨大風(fēng)險(xiǎn)的情況下去實(shí)施舉報(bào)行為。

2．適用的主體。就適用舉報(bào)懸賞的主體，需主要厘清以下幾個(gè)問(wèn)題：

（1）行政違法案件同案違法嫌疑人是否適用舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度？

有學(xué)者主張行政違法案件同案違法嫌疑人也可以適用舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)。理由是：第一，有關(guān)法律法規(guī)沒(méi)有明確將同案違法嫌疑人排除在舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)范圍外。②例如，《稅收征收管理法》第13條及其實(shí)施細(xì)則第7條規(guī)定，任何單位和個(gè)人都有權(quán)檢舉違反法律、行政法規(guī)的行為，稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定根據(jù)檢舉人的貢獻(xiàn)大小給予相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)。第二，同案違法嫌疑人是重要的行政違法行為信息來(lái)源，如果將他們排除在舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)范圍外，會(huì)喪失很多重要線索，也不利于從內(nèi)部瓦解各個(gè)同伙人。筆者認(rèn)為，根據(jù)我國(guó)法律的規(guī)定，對(duì)同案違法嫌疑人的檢舉行為主要適用減輕處罰或不予處罰的規(guī)定，這同樣能夠起到激勵(lì)同案違法嫌疑人檢舉其同伙的作用。因此，同案違法嫌疑人不宜納入舉報(bào)懸賞相對(duì)人的范圍。

（2）行政機(jī)關(guān)人員及其家屬是否適用舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度？

舉報(bào)懸賞的目的是激勵(lì)無(wú)利害關(guān)系人提供執(zhí)法信息。負(fù)有特定義務(wù)的國(guó)家公務(wù)人員對(duì)懸賞公告中所列的行為承擔(dān)著不可推卸的法定職責(zé)，不能將履行職責(zé)行為轉(zhuǎn)化為牟利性的舉報(bào)行為。同時(shí)，還必須嚴(yán)禁行政執(zhí)法人員的家屬參與有獎(jiǎng)舉報(bào)行政違法行為活動(dòng)。因?yàn)?公職人員利用職權(quán)和執(zhí)法的便利掌握違法信息，這些信息本應(yīng)直接進(jìn)入執(zhí)法流程，而不能轉(zhuǎn)給他人，再通過(guò)購(gòu)買的形式重新獲取。

（3）違法嫌疑人近親屬是否適用舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度？

違法嫌疑人的近親屬是重要的知情人群體，是一些關(guān)鍵線索的主要來(lái)源。從我國(guó)的法律規(guī)定來(lái)看，違法嫌疑人的近親屬?zèng)]有被明確排除在適用舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)范圍外。但是，我們必須看到，違法嫌疑人近親屬的舉報(bào)動(dòng)機(jī)往往不是領(lǐng)取獎(jiǎng)金，而是為了糾正違法嫌疑人的違法行為，避免其承擔(dān)更嚴(yán)重的法律責(zé)任。因此，物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)對(duì)違法嫌疑人近親屬的舉報(bào)激勵(lì)作用不明顯。另外，“大義滅親”是我國(guó)傳統(tǒng)美德和高尚道德情操的重要體現(xiàn)，如果用金錢懸賞的方式加以刺激和鼓勵(lì)，無(wú)疑會(huì)使這一傳統(tǒng)美德發(fā)生扭曲和變形，出現(xiàn)如貝卡利亞所說(shuō)的“懸賞破壞、扯斷親情關(guān)系”的后果。因此，筆者認(rèn)為，對(duì)違法嫌疑人近親屬的舉報(bào)行為應(yīng)進(jìn)行非物質(zhì)的宣傳鼓勵(lì)和法律教育，而不應(yīng)以懸賞的方式進(jìn)行激勵(lì)。

（4）與被舉報(bào)人有競(jìng)業(yè)關(guān)系的利害關(guān)系人能否成為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)的主體？

“同行舉報(bào)”具有一定的優(yōu)勢(shì)。首先，同行能夠更全面、更準(zhǔn)確地掌握行業(yè)規(guī)則和運(yùn)作情況，其舉報(bào)的線索也往往更有價(jià)值，更具有針對(duì)性。其次，作為被舉報(bào)人的同行，其舉報(bào)意愿往往更強(qiáng)烈。不過(guò)，同行的舉報(bào)目的和動(dòng)機(jī)比較復(fù)雜，部分舉報(bào)人確實(shí)出于維護(hù)自身合法權(quán)益、打擊行政違法行為的目的而進(jìn)行舉報(bào)，但也有相當(dāng)一部分是出于借助執(zhí)法機(jī)關(guān)打壓同行的目的而進(jìn)行夸大甚至失實(shí)的舉報(bào)。目前，我國(guó)的法律還不能從整體上否認(rèn)同行舉報(bào)的合法性，而且實(shí)際工作也不適宜將這一重要的舉報(bào)群體排除在外。但是，對(duì)于同行舉報(bào)，要充分聽(tīng)取相對(duì)人的陳述申辯，要對(duì)舉報(bào)的真實(shí)性進(jìn)行更加嚴(yán)格的核實(shí)論證。

（二）獎(jiǎng)勵(lì)資金來(lái)源

我國(guó)目前還沒(méi)有專門的法律對(duì)獎(jiǎng)勵(lì)資金的來(lái)源作規(guī)定，各地各部門在實(shí)踐中的具體操作也不一樣，一般是由財(cái)政預(yù)算安排，也有通過(guò)設(shè)立專項(xiàng)基金或者從罰沒(méi)款項(xiàng)中提取的方法進(jìn)行解決。舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)屬于行政執(zhí)法活動(dòng)范疇，其資金必須來(lái)源于國(guó)家機(jī)關(guān)日常運(yùn)作經(jīng)費(fèi)，而不能額外增加費(fèi)用，這樣才能合理控制舉報(bào)懸賞的設(shè)置密度。因此，舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)資金只能來(lái)源于財(cái)政預(yù)算或執(zhí)法經(jīng)費(fèi)。

（三）獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)

合理地界定獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)，是保證舉報(bào)人交易利益的基礎(chǔ)。合理的獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該準(zhǔn)確反映違法信息的價(jià)格以及相對(duì)人（舉報(bào)人）承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，否則就會(huì)影響潛在的知情者提供信息的積極性。獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)適當(dāng)分級(jí)，每一級(jí)別的獎(jiǎng)勵(lì)數(shù)額又應(yīng)相對(duì)固定，這樣既有利于建立合理的激勵(lì)梯度，也有利于舉報(bào)人獲得確定的回報(bào)預(yù)期，還可以減少有關(guān)獎(jiǎng)勵(lì)數(shù)額的糾紛。同時(shí)，如果行為人為完成指定行為所支付的費(fèi)用高于定額標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)差額部分，應(yīng)本著公平、等價(jià)有償?shù)脑瓌t由懸賞人支付。

（四）舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)的處理程序

1.對(duì)舉報(bào)的登記。應(yīng)設(shè)置統(tǒng)一的舉報(bào)受理機(jī)構(gòu)，確保舉報(bào)人的信息在最小范圍內(nèi)被人知曉。應(yīng)建立多樣化的受理方式，電話、傳真舉報(bào)、網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)、短信舉報(bào)、來(lái)函舉報(bào)、來(lái)訪舉報(bào)等。對(duì)舉報(bào)人反映的問(wèn)題應(yīng)如實(shí)記錄，并及時(shí)交由有關(guān)部門處理。

2.對(duì)舉報(bào)的處理。接到舉報(bào)后，有關(guān)部門必須在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查和調(diào)查取證。對(duì)于因?yàn)榭陀^原因無(wú)法在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查和調(diào)查取證的，應(yīng)對(duì)舉報(bào)人進(jìn)行說(shuō)明。

3.對(duì)舉報(bào)的審核與確認(rèn)?！百p務(wù)速而后有勸，罰務(wù)速而后有懲”（柳宗元語(yǔ)）。對(duì)于舉報(bào)人提供的舉報(bào)線索，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)必須及時(shí)予以審核和確認(rèn)，并及時(shí)兌現(xiàn)獎(jiǎng)勵(lì)承諾。一般情況下，在舉報(bào)線索的有效性得到確認(rèn)后，有關(guān)部門即應(yīng)兌現(xiàn)獎(jiǎng)勵(lì)承諾。審核舉報(bào)線索的有效性，應(yīng)把握以下原則：一是真實(shí)性。即必須是真實(shí)存在的，而不能是虛構(gòu)或者捏造的。二是可執(zhí)行性。所提供的線索應(yīng)是未被行政執(zhí)法部門掌握的，如果行政執(zhí)法部門在接到舉報(bào)線索前已經(jīng)掌握或已列入查辦范圍的案件，不予獎(jiǎng)勵(lì)，但需對(duì)舉報(bào)人做出說(shuō)明。三是合法性，即不能通過(guò)非法的方式或者以侵犯他人合法權(quán)益的方式獲取。舉報(bào)線索的有效性、可執(zhí)行性和合法性一旦獲得確認(rèn)，有關(guān)部門必須及時(shí)兌現(xiàn)有關(guān)獎(jiǎng)勵(lì)。

（五）舉報(bào)人的權(quán)益保障

舉報(bào)人實(shí)施舉報(bào)行為，向行政執(zhí)法機(jī)關(guān)反映行為違法案件線索，是履行了維護(hù)社會(huì)公共秩序的責(zé)任。必須完善相關(guān)制度，為其積極提供行政違法行為線索創(chuàng)造良好環(huán)境，減少舉報(bào)人對(duì)交易安全的顧慮。

1.認(rèn)真做好保密工作。相對(duì)人的交易風(fēng)險(xiǎn)是影響懸賞績(jī)效的重要因素。相對(duì)人在作舉報(bào)績(jī)效預(yù)期時(shí)，必然會(huì)考慮交易安全因素。如果交易收益不足以彌補(bǔ)自身的安全保障成本，理性的相對(duì)人就會(huì)選擇放棄交易，違法信息的供給量必然趨于不足。因此，為舉報(bào)人保密是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)進(jìn)行違法信息交易時(shí)應(yīng)盡的義務(wù)，必須從制度、技術(shù)等層面做好保密的各項(xiàng)工作。

2.明確舉報(bào)人具有優(yōu)先知情權(quán)。舉報(bào)人應(yīng)當(dāng)比其他公民優(yōu)先得知案件的受理和查處情況。不僅可以要求行政執(zhí)法機(jī)關(guān)告知行政處理決定，還可以要求提供行政處理決定書及有關(guān)案情材料。對(duì)于舉報(bào)人的知情權(quán)要求，相關(guān)執(zhí)法機(jī)關(guān)必須在規(guī)定的期限內(nèi)予以答復(fù)。

3.賦予舉報(bào)人拒絕直接充當(dāng)證人的權(quán)利。實(shí)踐中，一些地方和部門往往要求舉報(bào)人必須“協(xié)助現(xiàn)場(chǎng)查處活動(dòng)”，否則，無(wú)法領(lǐng)取相關(guān)報(bào)酬和獎(jiǎng)勵(lì)。實(shí)際上，這種規(guī)定是一種超出舉報(bào)人應(yīng)盡義務(wù)范圍的不合理要求。雖然我國(guó)法律已明確規(guī)定知道案件真實(shí)情況的人有出庭作證的義務(wù)，但是由于舉報(bào)人本身性質(zhì)的特殊性，可能遭受打擊報(bào)復(fù)，因此，必須明確賦予舉報(bào)人拒絕充當(dāng)證人的權(quán)利。如果因?yàn)樵V訟需要，必須由舉報(bào)人作出證實(shí)時(shí)，應(yīng)該取得舉報(bào)人的同意。

（六）舉報(bào)懸賞的救濟(jì)

為保障舉報(bào)人的相關(guān)權(quán)益，有效地處理舉報(bào)懸賞糾紛，不僅需要為舉報(bào)人設(shè)置咨詢權(quán)、抗辯權(quán)、聽(tīng)證權(quán)等程序性權(quán)利，更重要的必須完善行政救濟(jì)和司法救濟(jì)。具體途徑有：

1.行政調(diào)解。舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)是一種自由裁量的行政行為，行政機(jī)關(guān)對(duì)于是否符合獎(jiǎng)勵(lì)條件以及獎(jiǎng)勵(lì)幅度等事項(xiàng)具有一定選擇權(quán)和決定權(quán)；舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)是授益性而非損益性，行政權(quán)力在某種程度進(jìn)行妥協(xié)，不會(huì)對(duì)社會(huì)正義造成損害。因此，行政機(jī)關(guān)可以就舉報(bào)事項(xiàng)與舉報(bào)人進(jìn)行協(xié)商調(diào)解。

2.行政復(fù)議。舉報(bào)懸賞糾紛可能對(duì)舉報(bào)人的合法權(quán)益造成侵害。行政復(fù)議作為一種行政監(jiān)督和行政救濟(jì)的重要制度，保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益是其基本任務(wù)，因此，對(duì)舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)適用行政復(fù)議不存在法律障礙。

3.行政賠償。國(guó)家賠償法第4條規(guī)定，造成財(cái)產(chǎn)損害的其他違法行為，屬于行政賠償范圍。因此，行政賠償適用于舉報(bào)懸賞糾紛。

4.行政訴訟。在舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度下，舉報(bào)人的訴權(quán)結(jié)構(gòu)有所改變。行政機(jī)關(guān)對(duì)舉報(bào)人的舉報(bào)行為置之不理或者拒絕處理，均可能侵犯其期待利益。因此，舉報(bào)人完全可以依法對(duì)此提起確認(rèn)違法之訴或者履行之訴，而法院則可以按行政合同類型受理，進(jìn)行合法性審查。這在《最高人民法院關(guān)于規(guī)范行政案件案由的通知》（法發(fā)[2004]2號(hào)）中已有體現(xiàn)。所以，舉報(bào)人對(duì)處理結(jié)果擁有訴權(quán)，當(dāng)無(wú)疑義。

［1］姬亞平.行政獎(jiǎng)勵(lì)法制化研究［M］.北京：法律出版社，2009.

［2］應(yīng)飛虎.我國(guó)舉報(bào)懸賞制度建立之探討［J］.社會(huì)科學(xué)研究，2003（3）：82.

［3］道格拉斯 G.拜爾，等.法律的博弈分析［M］.北京：法律出版社，1999：309.

［4］喬德福.舉報(bào)與反腐?。跰］.北京：中國(guó)社會(huì)出版社，2007：334.

［5］常鵬翱.公務(wù)懸賞的法律性質(zhì)［N］.人民法院報(bào)，2004-12-25.

［6］閻爾寶.政府的單方允諾——行政向私法的逃避［J］.人民司法，1999（2）：50.

［7］倪洪濤.“懸賞行為”凸顯公安職能定性尷尬［J］.政府法制，2006（15）：52.

［8］姜偉國(guó).論行政懸賞的法律性質(zhì)——基于典型案例研究的視角［J］.成都理工大學(xué)學(xué)報(bào)，2010（3）：86.

［9］艾軍.政府懸賞行為探析——基于公共行政范式轉(zhuǎn)化理論的考察［J］.甘肅社會(huì)科學(xué)，2006（1）：83.

［10］楊解君.論契約在行政法中的引入［J］.中國(guó)法學(xué)，2002（2）：93.

［11］俞正聲.執(zhí)法不公說(shuō)明干部法治意識(shí)淡?。跡B/OL］.［2011-06-20］.http：//www.dzwww.com/xinwen/guoneixin wen/200911/t20091117_5165180.htm.

A Study of the Incentive System on the Reporting of Administrative Illegal Practices

HUANG Tao-tao
（Law School， Sun Yat-sen University， Guangzhou， Guangdong 510275）

The incentive system on the reporting of administrative illegal practices is effective in that its profits outweigh its cost and it has played an active role in the practices of some departments and regions.Offering a reward for offence reporting，a legal act of a private law nature conducted by the administrative organ,is a special administrative contract.As a matter of fact，however,the lawenforcing departments’attitude to the incentive system on offence reporting is still instrumentalist and the actual implementing of the system has aroused extensive concern and suspicion or has even caused some legal conflicts.It is high time the incentive system on the reporting of administrative illegal practices be perfected with emphasis on rationally constructing an incentive mechanism and effectively guarding against morally related risks.Therefore，the incentive system on offence reporting should be improved in terms of proper matters， proper subjects， sources of incentive money,rewarding criteria,procedures on the offence reporting， the safeguarding of the informants’ rights， relief operations， etc.

administrative illegal practice； offence reporting； offering a reward for offence reporting； administrative contract

DF 31

A

1001-4225（2012）01-0088-06

2011-09-27

黃濤濤（1978-），男，廣東河源人，中山大學(xué)法學(xué)院博士研究生，廣東省人民政府法制辦公室職員。

汪小珍）