文/張華友 李明鴻 郭啟陽

（西南大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 重慶）

農(nóng)地發(fā)展權(quán)是西方發(fā)達(dá)國(guó)家為了解決土地開發(fā)過程中利益沖突而被設(shè)計(jì)出來的，該制度在明晰土地開發(fā)權(quán)利及其歸屬、保護(hù)耕地和生態(tài)環(huán)境、保存古建、消除權(quán)益不公等方面發(fā)揮了重要作用。我國(guó)學(xué)者從上世紀(jì)九十年代初就提出要引進(jìn)農(nóng)地發(fā)展權(quán)制度，以完善我國(guó)土地權(quán)利體系和土地開發(fā)制度，為保護(hù)農(nóng)地資源，控制耕地流失服務(wù)。我國(guó)目前正處于城市化快速推進(jìn)時(shí)期，耕地資源和生態(tài)環(huán)境的形勢(shì)非常嚴(yán)峻。近年來，我國(guó)學(xué)術(shù)界逐漸重視對(duì)農(nóng)地發(fā)展權(quán)制度的研究，并取得了一定的成果。然而，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)該制度的研究仍處于起步階段，很多基本理論問題還沒有解決。本文在參考了大量相關(guān)文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，從農(nóng)地發(fā)展權(quán)的內(nèi)涵、定價(jià)﹑配置及其與農(nóng)民利益保護(hù)等方面分析了近年來我國(guó)農(nóng)地發(fā)展權(quán)的研究成果，并且提出了研究中存在的不足和未來需要加強(qiáng)研究的方向。

一、農(nóng)地發(fā)展權(quán)的內(nèi)涵

我國(guó)當(dāng)前對(duì)于土地發(fā)展權(quán)和農(nóng)地發(fā)展權(quán)的研究還處在初級(jí)階段，學(xué)術(shù)界尚未達(dá)成統(tǒng)一而準(zhǔn)確的認(rèn)識(shí)，將土地發(fā)展權(quán)和農(nóng)地發(fā)展權(quán)混為一談的情況比較普遍。事實(shí)上，土地發(fā)展權(quán)和農(nóng)地發(fā)展權(quán)在范圍﹑內(nèi)涵﹑特征等方面有很大的區(qū)別。

柴強(qiáng)（1993）在分析了各國(guó)（地區(qū)）土地權(quán)利設(shè)置情況的基礎(chǔ)上提出了土地發(fā)展權(quán)的概念，認(rèn)為：“土地發(fā)展的基本觀念，是發(fā)展土地的權(quán)利，是一種可與土地所有權(quán)分割而單獨(dú)處分的財(cái)產(chǎn)權(quán)……所謂土地發(fā)展權(quán)，就是土地變更為不同性質(zhì)使用之權(quán)，如由農(nóng)地變更為城市建設(shè)用地，或?qū)ν恋卦械氖褂玫募s度升高?！睆埌蹭洠?000）將農(nóng)地發(fā)展權(quán)稱為可轉(zhuǎn)移發(fā)展權(quán)，即“允許土地使用受限制的土地所有者將其土地發(fā)展權(quán)賣給土地使用不受限制的土地所有者，進(jìn)行額外土地開發(fā)。”杜業(yè)明（2004）認(rèn)為農(nóng)地發(fā)展權(quán)特指某組織或個(gè)人在以下兩種情況下獲取收益的權(quán)利：一是農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地；二是農(nóng)村存量建設(shè)用地直接進(jìn)入土地一級(jí)市場(chǎng)。周建春（2005）認(rèn)為農(nóng)地發(fā)展權(quán)又稱土地發(fā)展權(quán)或土地開發(fā)權(quán)，是指將農(nóng)地改為最佳利用方向的權(quán)利，也可狹義地定義為改為建設(shè)用地的權(quán)利。它是內(nèi)生于土地所有權(quán)而又可從土地所有權(quán)中分離出來的一種用益物權(quán)。侯麗華等（2005）認(rèn)為土地發(fā)展權(quán)應(yīng)包括：農(nóng)地變更為非農(nóng)用地的發(fā)展權(quán)或稱之為農(nóng)地發(fā)展權(quán)；未利用土地變更為農(nóng)用地或建設(shè)用地的發(fā)展權(quán)；在農(nóng)地使用性質(zhì)不變的情況下擴(kuò)大投入的發(fā)展權(quán)；在建設(shè)用地上進(jìn)行建設(shè)的發(fā)展權(quán)。范輝等（2005）認(rèn)為土地發(fā)展權(quán)的含義可以具體地分為：農(nóng)地發(fā)展權(quán)、建設(shè)用地發(fā)展權(quán)和未利用土地發(fā)展權(quán)，并且詳細(xì)分析了農(nóng)地發(fā)展權(quán)與土地發(fā)展權(quán)的異同。萬磊（2005）認(rèn)為土地發(fā)展權(quán)是指對(duì)土地在資源利用方面改變?cè)械睦眯问?，進(jìn)行再開發(fā)的權(quán)利。即突破原有的土地利用形式，在空間維度上向縱深方向發(fā)展、在使用上變更土地用途之權(quán)。王萬茂等（2006）對(duì)土地發(fā)展權(quán)和農(nóng)地發(fā)展權(quán)的概念及內(nèi)涵做出了比較詳盡的闡述，認(rèn)為土地發(fā)展權(quán)是指土地變更用途使用之權(quán)和對(duì)土地原有集約度的改變，土地發(fā)展權(quán)應(yīng)包括：農(nóng)地發(fā)展權(quán)、市地發(fā)展權(quán)。農(nóng)地發(fā)展權(quán)指土地用途由農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的不同用途使用之權(quán)。并且提出我國(guó)的農(nóng)地發(fā)展權(quán)應(yīng)主要包括以下三方面內(nèi)容：①國(guó)家通過征地將農(nóng)村集體農(nóng)用地轉(zhuǎn)為國(guó)家建設(shè)用地使用；②農(nóng)村集體農(nóng)用地依法被轉(zhuǎn)為農(nóng)村集體建設(shè)用地使用；③國(guó)有農(nóng)用地依法轉(zhuǎn)為國(guó)有建設(shè)用地。

二、農(nóng)地發(fā)展權(quán)的定價(jià)

國(guó)內(nèi)學(xué)者關(guān)于農(nóng)地發(fā)展權(quán)價(jià)格的研究相對(duì)較少，重點(diǎn)探討了農(nóng)地發(fā)展權(quán)的價(jià)格評(píng)估，另外涉及了農(nóng)地發(fā)展權(quán)價(jià)格的一些基本理論，包括涵義﹑特點(diǎn)﹑形成機(jī)理和影響因素等方面。

王小映（2003）根據(jù)土地用途轉(zhuǎn)換和土地增值的關(guān)系，認(rèn)為在土地用途轉(zhuǎn)換過程中由土地用途價(jià)格差異形成的土地增值，與土地利用規(guī)劃限定的土地發(fā)展權(quán)相對(duì)應(yīng)，也可稱為土地發(fā)展權(quán)收益。孫弘（2004）認(rèn)為土地發(fā)展權(quán)價(jià)格是“價(jià)格束”的“一枝”，實(shí)質(zhì)上就是土地利用方式改變后的土地價(jià)格與現(xiàn)狀利用方式下的土地價(jià)格之差，并提出了決定土地發(fā)展權(quán)價(jià)格的三大要素：位置、用途和容積率。周建春（2005）認(rèn)為農(nóng)地發(fā)展權(quán)價(jià)值是假設(shè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)處在正常生產(chǎn)條件下能獲得正常的社會(huì)投資平均利潤(rùn)的情況下，因失去將農(nóng)地改為建設(shè)用地的權(quán)利而應(yīng)得到的補(bǔ)償。范輝等（2008）主要研究了關(guān)于農(nóng)地發(fā)展權(quán)價(jià)格的一些基本理論問題，對(duì)比分析了農(nóng)地發(fā)展權(quán)價(jià)格的兩種涵義，總結(jié)了農(nóng)地發(fā)展權(quán)價(jià)格的特點(diǎn)、形成機(jī)理和影響因素。祝平衡（2009）具體分析了土地發(fā)展權(quán)價(jià)值構(gòu)成，提出土地發(fā)展權(quán)價(jià)格包括改變土地用途所產(chǎn)生的價(jià)格差，改變土地利用強(qiáng)度所產(chǎn)生的價(jià)格差以及由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和土地利用規(guī)劃導(dǎo)致土地區(qū)位的改變所產(chǎn)生的價(jià)格差，并進(jìn)一步分析了影響土地發(fā)展權(quán)價(jià)格的因素。

關(guān)于農(nóng)地發(fā)展權(quán)的價(jià)格評(píng)估，張安錄（2000）提出可轉(zhuǎn)移發(fā)展權(quán)（農(nóng)地發(fā)展權(quán)）的價(jià)格可以通過建構(gòu)發(fā)展權(quán)市場(chǎng)來確定。胡蘭玲（2002）借鑒了法國(guó)上限密度限制的做法，提出限度內(nèi)的空間建筑權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)，價(jià)款由當(dāng)事人自行約定；為鼓勵(lì)開發(fā)者向國(guó)家購(gòu)買超過限度的建筑權(quán)，國(guó)家可以采取低價(jià)策略，出售高空或地下建筑權(quán)應(yīng)收取少量費(fèi)用或不收費(fèi)。周建春（2005）認(rèn)為計(jì)算農(nóng)地改為建設(shè)用地的增值是在假設(shè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為正常生產(chǎn)的前提下進(jìn)行的，在此前提下的農(nóng)業(yè)地租或農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)值也是正常生產(chǎn)條件下的地租或地價(jià)。這是所有的農(nóng)地都能得到幾乎相等的補(bǔ)償，而農(nóng)地發(fā)展權(quán)則依土地的面積、位置、生態(tài)景觀等條件不同而價(jià)格不同。王順祥（2005）提出了計(jì)算征地綜合區(qū)片價(jià)格的兩種思路：以集體建設(shè)用地有償使用價(jià)格量化農(nóng)地發(fā)展權(quán)；以工業(yè)基準(zhǔn)地價(jià)為基數(shù)，確定國(guó)家與集體的分成比例后量化農(nóng)地發(fā)展權(quán)，并分析了兩種思路的優(yōu)劣。湯芳（2005）根據(jù)影響土地價(jià)格的因素和定價(jià)的原則，在提出一系列合理假設(shè)的基礎(chǔ)上，提出了符合我國(guó)現(xiàn)有市場(chǎng)環(huán)境農(nóng)地發(fā)展權(quán)的定價(jià)模型，即：農(nóng)地發(fā)展權(quán)價(jià)格等于非農(nóng)用地的市場(chǎng)價(jià)格減去開發(fā)成本，再減去農(nóng)地的農(nóng)用價(jià)值。王萬茂等（2006）認(rèn)為農(nóng)地被征用時(shí)農(nóng)民獲得的補(bǔ)償可以是：農(nóng)地所有權(quán)中的一部分加上農(nóng)地使用權(quán)（承包經(jīng)營(yíng)權(quán)），再加上農(nóng)地發(fā)展權(quán)；而國(guó)家則可以通過稅費(fèi)的方式進(jìn)行農(nóng)地發(fā)展權(quán)的二次財(cái)富分配來拿回（拿回比例需根據(jù)國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展確定）本該屬于國(guó)家的農(nóng)地發(fā)展權(quán)補(bǔ)償。范輝（2006）根據(jù)農(nóng)地發(fā)展權(quán)的內(nèi)涵和土地開發(fā)費(fèi)用及利潤(rùn)不屬于農(nóng)地發(fā)展權(quán)價(jià)格的內(nèi)涵，得到：農(nóng)地發(fā)展權(quán)價(jià)格等于市地價(jià)格減去農(nóng)用地價(jià)格，再減去土地開發(fā)費(fèi)用及利潤(rùn)。祝平衡（2009）提出了一系列土地發(fā)展權(quán)價(jià)格的測(cè)算公式，其中包括當(dāng)該農(nóng)用土地改變后的土地用途分別為工業(yè)、住宅、商業(yè)時(shí)的價(jià)格公式。

三、農(nóng)地發(fā)展權(quán)的配置

農(nóng)地發(fā)展權(quán)配置的研究實(shí)質(zhì)上就是要解決農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸屬和收益分配的問題，這也是國(guó)內(nèi)學(xué)者當(dāng)前探討的熱點(diǎn)。迄今已經(jīng)形成了歸公論、歸私論和分享論等三種主要觀點(diǎn)。

歸公論，又稱“漲價(jià)歸公”，主張農(nóng)地發(fā)展權(quán)應(yīng)該歸國(guó)家所有，使用者若要進(jìn)行開發(fā)必須先向國(guó)家購(gòu)買發(fā)展權(quán)。沈守愚（1998）根據(jù)馬克思的二元結(jié)構(gòu)理論，認(rèn)為集體土地所有權(quán)與歸國(guó)家所有的農(nóng)地發(fā)展權(quán)可以同時(shí)并存。胡蘭玲（2002）也贊同將土地發(fā)展權(quán)歸屬于國(guó)家所有，因?yàn)椤皩l(fā)展權(quán)與土地所有權(quán)分割處理，以發(fā)展權(quán)屬于國(guó)家的方式將公共投資產(chǎn)生的開發(fā)利益返還給社會(huì)”可以根除一些弊端。劉衛(wèi)東等（2004）認(rèn)為，土地用途變化產(chǎn)生的土地資產(chǎn)增值與原土地所有者、使用者的投資和勞動(dòng)沒有任何關(guān)系，是土地利用規(guī)劃或城市規(guī)劃用途管制的結(jié)果，因此它所帶來的土地資產(chǎn)增值應(yīng)當(dāng)歸全社會(huì)所有。張友安等（2005）也贊成土地發(fā)展權(quán)歸國(guó)家所有，國(guó)家是土地發(fā)展權(quán)配置與流轉(zhuǎn)管理的主體。王萬茂等（2006）從歷史及國(guó)家長(zhǎng)治久安、長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的角度分析，認(rèn)為農(nóng)地發(fā)展權(quán)應(yīng)歸屬于國(guó)家所有。張磊等（2007）認(rèn)為農(nóng)地發(fā)展權(quán)設(shè)定為國(guó)家所有更具有可操作性和現(xiàn)實(shí)針對(duì)性。

歸私論，又稱“漲價(jià)歸私”，主張農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸農(nóng)民和農(nóng)村集體所有，國(guó)家可以向農(nóng)地所有者購(gòu)買發(fā)展權(quán)。黃祖輝等（2002）認(rèn)為“漲價(jià)歸公”的錯(cuò)誤理念導(dǎo)致了非公共利益征地行為，主張應(yīng)該在農(nóng)地用途轉(zhuǎn)換的過程中區(qū)分公益用地和非公益用地，非公益用地應(yīng)該對(duì)農(nóng)民補(bǔ)償，即使非要堅(jiān)持“漲價(jià)歸公”，也應(yīng)該通過稅收的方式。賈天嘯（2003）認(rèn)為土地發(fā)展權(quán)收益歸農(nóng)村集體用于發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、公益事業(yè)和安置就業(yè)等方面。杜業(yè)明（2004）也主張農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)應(yīng)該歸屬于農(nóng)民，并提出：“現(xiàn)行農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)制度不均衡是造成我國(guó)耕地銳減、土地利用秩序混亂的根本原因，并將導(dǎo)致其自身的變遷?！?/p>

分享論主張農(nóng)地發(fā)展權(quán)應(yīng)該由國(guó)家、農(nóng)民及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織共同分享。周誠(chéng)（2004）認(rèn)為“漲價(jià)歸私”與“漲價(jià)歸公”兩大派別的觀點(diǎn)都各有缺陷，于是提出：在政策上折衷、糅和兩大派別的精神和做法，統(tǒng)籌兼顧，減少矛盾，切實(shí)做到“合理補(bǔ)償，剩余歸公”。高勇（2004）按照馬克思的地租分配理論，認(rèn)為級(jí)差地租I應(yīng)該歸土地所有者所有，級(jí)差地租Ⅱ應(yīng)當(dāng)由土地所有者和征地者共同所有，即發(fā)展權(quán)收益應(yīng)由國(guó)家和農(nóng)民共同分享。楊明洪等（2004）認(rèn)為農(nóng)民集體作為土地所有者應(yīng)該分享土地發(fā)展權(quán)價(jià)值，并提出推行“片區(qū)綜合補(bǔ)償價(jià)”是解決農(nóng)民集體分享土地發(fā)展權(quán)價(jià)值的關(guān)鍵。季禾禾等（2005）主張國(guó)家作為農(nóng)地發(fā)展權(quán)的權(quán)力主體代表，同時(shí)農(nóng)民應(yīng)該參與對(duì)發(fā)展權(quán)權(quán)益的分享，并且可通過建立農(nóng)民基本生存保障體系的形式落實(shí)農(nóng)民對(duì)發(fā)展權(quán)的分享。萬磊（2005）利用法經(jīng)濟(jì)學(xué)方法分析了“漲價(jià)歸私”與“漲價(jià)歸公”的效率，得到兩種方案都難以達(dá)到效率最優(yōu)，認(rèn)為農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)應(yīng)歸屬農(nóng)村集體，為均衡利益及體現(xiàn)國(guó)家管理權(quán)威，政府可以對(duì)所有土地發(fā)展權(quán)的實(shí)施以一定稅率征收稅賦。朱啟臻等（2006）分析了歸公論和歸私論的弊端，認(rèn)為農(nóng)地發(fā)展權(quán)由國(guó)家和失地農(nóng)民分享，既能使失地農(nóng)民的發(fā)展得到有效保障，也可以有效遏制征地權(quán)的濫用。吳宇哲等（2008）認(rèn)為歸公論有失公平，歸私論與中國(guó)的發(fā)展階段不相吻合，也贊同分享論。劉祚祥等（2008）運(yùn)用產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本原理與產(chǎn)權(quán)博弈的方法來研究我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)合約，得出我國(guó)“土地發(fā)展權(quán)”是農(nóng)民、村集體與政府三方長(zhǎng)期博弈的均衡解的結(jié)論，并進(jìn)而論證“農(nóng)地發(fā)展權(quán)分享”合約將是我國(guó)在既有約束條件下利益各方基于理性選擇的結(jié)果。藏俊梅等（2008）從產(chǎn)權(quán)的角度，也認(rèn)為農(nóng)民應(yīng)當(dāng)參與農(nóng)地發(fā)展權(quán)的權(quán)益分享。

四、農(nóng)地發(fā)展權(quán)與農(nóng)民利益保護(hù)

關(guān)于農(nóng)地發(fā)展權(quán)與農(nóng)民利益保護(hù)，國(guó)內(nèi)學(xué)者近年來進(jìn)行了一些初步探索。揭示了當(dāng)前農(nóng)地非農(nóng)化過程中失地農(nóng)民權(quán)益受損的普遍現(xiàn)象，分析了其內(nèi)在的深刻原因，探討了農(nóng)地征用與征地補(bǔ)償?shù)木唧w措施，并提出了一系列保障失地農(nóng)民權(quán)益的長(zhǎng)效機(jī)制和政策建議。

黃祖輝等（2002）探討了非公共利益性質(zhì)征地行為對(duì)農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)的侵害以及造成的不良影響，并提出了土地發(fā)展權(quán)補(bǔ)償?shù)膬蓷l途徑。劉永湘等（2003）分析了農(nóng)民集體所有土地發(fā)展權(quán)的壓抑與抗?fàn)?，并認(rèn)為對(duì)農(nóng)民集體土地發(fā)展權(quán)真正構(gòu)成壓抑的是法律對(duì)農(nóng)村集體土地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)不予支持。杜業(yè)明（2004）從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)角度對(duì)“圈地之風(fēng)”進(jìn)行了定性分析，探討了其興起的根源，并提出了若干治理舉措。王小映（2004）探討了如何保護(hù)在農(nóng)地轉(zhuǎn)用過程中“三無”農(nóng)民的權(quán)益，認(rèn)為必須徹底改革現(xiàn)行農(nóng)地轉(zhuǎn)用制度，加快完善社會(huì)保障體系，從制度上建立起保障失地農(nóng)民權(quán)益的長(zhǎng)效機(jī)制。高勇（2004）分析了現(xiàn)行征地補(bǔ)償理論和制度設(shè)計(jì)上的缺陷，提出了一系列具體的保障失地農(nóng)民權(quán)益的機(jī)制。侯麗華等（2005）認(rèn)為國(guó)家的公共權(quán)利沒有得到有效約束，相關(guān)配套法律法規(guī)不完善，使得有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的建設(shè)者借助國(guó)家強(qiáng)制力對(duì)農(nóng)民集體實(shí)行土地發(fā)展權(quán)的壓抑，農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益長(zhǎng)期受到侵害。郭熙保等（2006）探討了土地發(fā)展權(quán)、農(nóng)地征用與征地補(bǔ)償制度三者之間的關(guān)系，并針對(duì)如何完善當(dāng)前農(nóng)地征用和補(bǔ)償制度提出了若干政策建議。由建勛（2007）分析了農(nóng)村集體土地權(quán)益維護(hù)難的制度原因，并提出了對(duì)農(nóng)村集體土地權(quán)益維護(hù)制度進(jìn)行創(chuàng)新的途徑。李麗紅等（2007）對(duì)比了國(guó)內(nèi)外土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為美英等國(guó)在實(shí)際補(bǔ)償中，考慮了土地未來增值給土地所有者帶來的收益，值得我國(guó)借鑒，并提出了在農(nóng)地發(fā)展權(quán)視角下失地農(nóng)民補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)包括的基本內(nèi)容。王永慧等（2007）根據(jù)農(nóng)地發(fā)展權(quán)的內(nèi)涵、價(jià)值構(gòu)成和對(duì)產(chǎn)權(quán)人的經(jīng)濟(jì)功能，把農(nóng)地發(fā)展權(quán)分為基本發(fā)展權(quán)、實(shí)體發(fā)展權(quán)和虛擬發(fā)展權(quán)，并對(duì)不同類型的農(nóng)地發(fā)展權(quán)對(duì)失地農(nóng)民利益的保障作用進(jìn)行了具體闡釋。臧俊梅等（2008）認(rèn)為，農(nóng)地非農(nóng)化中失地農(nóng)民權(quán)益受損的原因主要是由于農(nóng)地發(fā)展權(quán)定位不明晰；失地農(nóng)民權(quán)益保障的關(guān)鍵在于農(nóng)民依據(jù)土地產(chǎn)權(quán)參與分享土地增值分配。秦祖?zhèn)ィ?009）認(rèn)為失地農(nóng)民利益受損現(xiàn)象日益突出的根本原因在于農(nóng)地發(fā)展權(quán)的缺失，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)的新形勢(shì)下，改革現(xiàn)行的土地征收制度，增加農(nóng)地發(fā)展權(quán)制度，創(chuàng)新農(nóng)地非農(nóng)化增值收益分配及征地補(bǔ)償機(jī)制已經(jīng)迫在眉睫。周建國(guó)（2010）對(duì)農(nóng)村土地征收中農(nóng)地發(fā)展權(quán)受損的現(xiàn)狀及其原因進(jìn)行了分析，提出了相應(yīng)的法律保護(hù)對(duì)策。劉國(guó)鳳等（2010）認(rèn)為征地費(fèi)用嚴(yán)重偏離市場(chǎng)價(jià)格水平，既不能發(fā)揮市場(chǎng)的調(diào)節(jié)功能，又損害了失地農(nóng)民的利益，同時(shí)過低的征地補(bǔ)償費(fèi)用往往誘使地方政府大量征地并高價(jià)出讓土地，進(jìn)而滋生腐敗。

五、結(jié)論

我國(guó)學(xué)術(shù)界近年來逐漸重視對(duì)農(nóng)地發(fā)展權(quán)及其相關(guān)問題的研究，并取得了一些初步成果。然而，不論是在廣度上還是在深度上，都有待加強(qiáng)研究力度，很多基本理論問題還沒有得到解決，很多結(jié)論都還不太成熟，很多觀點(diǎn)都還有待于實(shí)踐的檢驗(yàn)。對(duì)農(nóng)地發(fā)展權(quán)與土地發(fā)展權(quán)的內(nèi)涵和范圍，一直沒有取得相對(duì)一致的認(rèn)識(shí)，而它們卻是深入研究農(nóng)地發(fā)展權(quán)的基礎(chǔ)和前提，如果不能盡快明確界定將會(huì)導(dǎo)致相當(dāng)混亂的局面，并使得關(guān)于農(nóng)地發(fā)展權(quán)的其他研究停滯不前。關(guān)于農(nóng)地發(fā)展權(quán)價(jià)格的內(nèi)涵及其定價(jià)方法，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界的研究也比較滯后。定性的研究較多，定量的研究較少，以后應(yīng)加強(qiáng)定量方法對(duì)農(nóng)地發(fā)展權(quán)價(jià)格評(píng)估的探索；建立農(nóng)地發(fā)展權(quán)市場(chǎng)，通過供給與需求來確定農(nóng)地發(fā)展權(quán)價(jià)格的方法固然有很多優(yōu)點(diǎn)，但我國(guó)目前未必有建立此類市場(chǎng)的成熟環(huán)境。對(duì)于農(nóng)地發(fā)展權(quán)的歸屬和利益分配，更是眾說紛紜，莫衷一是。很多學(xué)者的觀點(diǎn)吸收了國(guó)外一些現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)，但我們?cè)诮梃b西方國(guó)家相關(guān)制度的同時(shí)，更應(yīng)該結(jié)合我國(guó)的政治制度﹑經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀﹑歷史條件和文化傳統(tǒng)，并充分考慮到農(nóng)地發(fā)展權(quán)的不同歸屬所帶來的長(zhǎng)遠(yuǎn)影響，探索出一種真正適合我國(guó)國(guó)情且具有可操作性的配置方式。關(guān)于農(nóng)地發(fā)展權(quán)與農(nóng)民利益保護(hù)，大多數(shù)學(xué)者都認(rèn)為目前失地農(nóng)民權(quán)益受損的根本原因是由于農(nóng)地發(fā)展權(quán)的缺失或定位不明晰，并提出了很多值得參考的保障農(nóng)民權(quán)益的具體機(jī)制或建議。這些措施當(dāng)然也是理想化的，如何將其深入貫徹落實(shí)應(yīng)該作為今后的重點(diǎn)研究方向。

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