中國特色社會(huì)主義城鄉(xiāng)關(guān)系的變遷與啟示

趙洋

【摘要】從黨的十一屆三中全會(huì)召開到黨的十六大，中國特色社會(huì)主義城鄉(xiāng)關(guān)系經(jīng)歷了三次變遷，即：1978年至1984年農(nóng)村改革的啟動(dòng)，1985年至1992年城鄉(xiāng)差距的新一輪擴(kuò)大，1993年至2002年市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的全面沖擊，因此在構(gòu)建中國特色社會(huì)主義新型城鄉(xiāng)關(guān)系的過程中，既要充分發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源要素配置的基礎(chǔ)性作用，亦要切實(shí)加強(qiáng)政府對(duì)資源要素宏觀調(diào)控的質(zhì)量。

【關(guān)鍵詞】城鄉(xiāng)關(guān)系 城鄉(xiāng)發(fā)展 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

從黨的十一屆三中全會(huì)召開至黨的十六大，中國共產(chǎn)黨帶領(lǐng)全國各族人民開啟了偉大的改革開放征程。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制在對(duì)傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的揚(yáng)棄中破土而出。以鄧小平為核心的黨的領(lǐng)導(dǎo)集體和以江澤民為核心的黨的領(lǐng)導(dǎo)集體把馬克思主義城鄉(xiāng)關(guān)系理論的基本原理同中國城鄉(xiāng)發(fā)展具體實(shí)際相結(jié)合，立足于中國的實(shí)際，深刻把握城鄉(xiāng)關(guān)系的變化，深入理解中國的歷史和現(xiàn)狀，對(duì)中國特色社會(huì)主義城鄉(xiāng)關(guān)系理論進(jìn)行了初步探索與實(shí)踐。

農(nóng)村改革的啟動(dòng)（1978～1984）

1978年12月召開的中共十一屆三中全會(huì)作出了把黨和國家的工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來的重要決策。黨和國家從促進(jìn)國家安定發(fā)展的高度，提出解決中國問題的關(guān)鍵和基礎(chǔ)是農(nóng)村，改革要從農(nóng)村開始。農(nóng)業(yè)和工業(yè)，農(nóng)村和城市要相互影響、相互促進(jìn)?；谶@一認(rèn)識(shí)，中國共產(chǎn)黨重新認(rèn)識(shí)了城鄉(xiāng)關(guān)系和農(nóng)村工作，選擇了從農(nóng)村取得突破進(jìn)而帶動(dòng)城市發(fā)展的路徑。在改革開放的政策選擇上，首選農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革，解放被人民公社體制所束縛的農(nóng)村生產(chǎn)力。中央采取了一系列措施，包括實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、逐漸取消農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷制度、放寬農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)的限制等，迅速打開了城鄉(xiāng)隔絕二十余年的大門，有力地促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，快速提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力。從1979年到1980年代末期，中國農(nóng)村連年五谷豐登、六畜興旺，農(nóng)民生活顯著改善，呈現(xiàn)出一派欣欣向榮、喜氣洋洋、國泰民安的景象。這一時(shí)段的改革縮小了城鄉(xiāng)差距，使我國城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)生了重大變化，放開了城鄉(xiāng)之間生產(chǎn)要素的流動(dòng)，帶來了農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的高速發(fā)展和農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)，促進(jìn)了城鄉(xiāng)關(guān)系的良性發(fā)展。

城鄉(xiāng)差距的新一輪擴(kuò)大（1985～1992）

中國共產(chǎn)黨將改革開放的起步點(diǎn)放在農(nóng)村，主要是基于農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的基礎(chǔ)地位而考慮的。經(jīng)過五年左右的努力，農(nóng)村改革取得了巨大成功，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民增收，全國人民的吃飯問題基本解決。在改革開放最初的幾年里，城市雖然也實(shí)行了放開、搞活的政策，但大的體制機(jī)制方面仍未觸動(dòng)。為了全面推動(dòng)國民經(jīng)濟(jì)的改革和發(fā)展，城市經(jīng)濟(jì)體制改革必須拋錨啟程。黨和國家關(guān)于改革開放的政策重心此時(shí)轉(zhuǎn)移到城市。

農(nóng)村改革帶動(dòng)城市改革，對(duì)于城市改革的復(fù)雜性鄧小平對(duì)此有其深刻的認(rèn)識(shí)。1984年1月他在會(huì)見參加中外經(jīng)濟(jì)合作問題討論全體中外代表時(shí)發(fā)表的題為《我們的宏偉目標(biāo)和根本政策》的講話中指出：農(nóng)村的改革，是一種帶革命意義的改革……農(nóng)村這一套不能完全搬到城市，因?yàn)槌鞘斜绒r(nóng)村復(fù)雜得多，它包括工業(yè)、商業(yè)、服務(wù)業(yè)，還包括科學(xué)、教育、文化等領(lǐng)域……城市改革大體上也要三年至五年才能夠看到顯著的變化。農(nóng)村改革的經(jīng)驗(yàn)使我們相信城市改革能夠搞好。同時(shí)，我們也意識(shí)到，由于城市改革的復(fù)雜性，可能會(huì)出些差錯(cuò)。但這影響不了大局，我們是走一步看一步，有不妥當(dāng)?shù)牡胤?，改過來就是了?？傊?，遵循一個(gè)原則，就是實(shí)事求是。

隨后，在1984年10月召開的黨的十二屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》。該文件的提出標(biāo)志著中國的經(jīng)濟(jì)體制改革已由以農(nóng)村改革為重點(diǎn)的局部改革，轉(zhuǎn)向以城市改革為重點(diǎn)的全面改革。此后從1985年到1989年，以城市為重點(diǎn)，黨和國家主要進(jìn)行具有探索性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)體制改革，使中國工業(yè)化和城市化的運(yùn)行機(jī)制也由原來的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向靈活的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變；從1989年底到1992年底，黨和國家主要進(jìn)行階段性改革的調(diào)整、整頓時(shí)期，針對(duì)多年來社會(huì)總需求超過總供給引起的困難和問題，進(jìn)行投資總規(guī)?？刂坪痛_保糧食、棉花等主要農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)定增長的調(diào)整工作。

以城市為重點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)體制改革，由于新舊體制的轉(zhuǎn)換，雙軌并存，且片面注重微觀搞活而相對(duì)忽視了必要的適當(dāng)集中，忽視了綜合平衡和加強(qiáng)宏觀調(diào)控，造成了城鄉(xiāng)不均衡發(fā)展的結(jié)果。在具體的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)政策方面，由于忽視了工農(nóng)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要性以及對(duì)農(nóng)業(yè)形勢(shì)過于樂觀，重視工業(yè)而忽視農(nóng)業(yè)，導(dǎo)致了工農(nóng)業(yè)發(fā)展比例明顯失調(diào)。一方面農(nóng)業(yè)投資減少，農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重，農(nóng)業(yè)后勁不足。另一方面工農(nóng)之間、城鄉(xiāng)之間的差距在這一階段的改革中出現(xiàn)了新一輪的拉大。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的全面沖擊（1993～2002）

1992年黨的十四大正式將建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制確立為中國經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)。1993年11月，中共十四屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，對(duì)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的具體政策目標(biāo)作了細(xì)化規(guī)定。由此，中國的經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)入了破冰式的深入推進(jìn)階段。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)城鄉(xiāng)發(fā)展帶來了巨大沖擊，但不同的是，城市的發(fā)展在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大潮中扶搖直上，面貌發(fā)生了翻天覆地的變化，而農(nóng)村的發(fā)展卻在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的沖擊中萎縮，就連原來興盛一時(shí)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也出現(xiàn)了萎靡不振的局面。城鄉(xiāng)在市場(chǎng)化進(jìn)程中出現(xiàn)了分治的雙重趨向。

中國特色社會(huì)主義城鄉(xiāng)關(guān)系理論及初步發(fā)展的啟示

社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制是在對(duì)傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的揚(yáng)棄中產(chǎn)生的，是中國共產(chǎn)黨帶領(lǐng)各族人民開拓進(jìn)取、不懈探索的成果。在市場(chǎng)調(diào)節(jié)的力量下，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深入發(fā)展，農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)村人力資源開始實(shí)現(xiàn)向城市的自由流動(dòng)，城市的經(jīng)濟(jì)技術(shù)與人才資源也開始實(shí)現(xiàn)向農(nóng)村的流動(dòng)。城鄉(xiāng)資源的雙向互動(dòng)，從局部地區(qū)和局部層次逐漸解構(gòu)了城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)，使城鄉(xiāng)建設(shè)均取得了舉世矚目的時(shí)代成就。然而，迅猛的市場(chǎng)化進(jìn)程內(nèi)生了雙重趨向：一方面，城市和農(nóng)村都受益于市場(chǎng)的積極效應(yīng)，發(fā)生了翻天覆地的變化，也基本改變了貧窮落后面貌；另一方面，農(nóng)村公共物品的供給出現(xiàn)了盲點(diǎn)，城鄉(xiāng)差距再次被拉大。

建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制作為改革目標(biāo)確立后，中國經(jīng)濟(jì)體制改革的車輪以銳不可當(dāng)之勢(shì)向前沖進(jìn)。市場(chǎng)化方向?qū)柟桃郧暗母母锍晒屯卣剐碌母母镱I(lǐng)域，具有巨大的推動(dòng)作用，由此，中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了新一輪的發(fā)展期，中國城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)迎來新的挑戰(zhàn)和機(jī)遇。從1992年到2002年，中國城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)經(jīng)歷了巨大的失衡性變遷：一方面城鄉(xiāng)之間的交流比以前更自由，規(guī)?？涨?，是建國以來未曾有過的進(jìn)步；另一方面城鄉(xiāng)差距卻在迅速擴(kuò)大，城鄉(xiāng)發(fā)展失衡進(jìn)一步加大。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是一把“雙刃劍”，在發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過程中，政府的作用從來都是不可忽視的。世界上主要的發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，都非常注重協(xié)調(diào)發(fā)揮市場(chǎng)和政府這兩個(gè)配置資源的手段的作用。這其中尤為重要的是，由于農(nóng)業(yè)的天然弱勢(shì)地位，極易受到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的猛烈沖擊，因而特別需要政府發(fā)揮調(diào)節(jié)作用，承擔(dān)起農(nóng)村的公共品供給職責(zé)，保障農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的利益。然而在這一階段的中國，很明顯，政府的缺位造成了比較消極的后果。

20世紀(jì)80年代以來，家庭承包制的推行，農(nóng)戶成為了農(nóng)業(yè)投資的主體，原來單一的中央投資也由于財(cái)政體制和投資體制的變化演變?yōu)橹醒牒偷胤降碾p重主體。盡管國家和社會(huì)對(duì)農(nóng)業(yè)的投入在總量上有增加，但由于農(nóng)戶積累能力有限，國家對(duì)農(nóng)業(yè)投資力度不夠，投資政策的出發(fā)點(diǎn)不同，出現(xiàn)了國家投資不盡人意的現(xiàn)象。從1985年到2000年，中央財(cái)政支農(nóng)資金比例由13%下降到8%左右，國家向農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資1704億元，占同期整個(gè)基本建設(shè)投資總額的2%。這表明，中央一貫強(qiáng)調(diào)增加對(duì)農(nóng)業(yè)資金投入的政策并沒有得到很好實(shí)施。

改革開放以后，由于家庭承包制的推行，原來由集體承擔(dān)的稅費(fèi)變成了農(nóng)戶家庭按人按畝分?jǐn)偂＾r(nóng)村稅費(fèi)包括了國家稅收、集體公共事業(yè)繳費(fèi)及其他負(fù)擔(dān)。自80年代中期以后，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題開始顯露出來，國家提出了系列涉農(nóng)稅費(fèi)的改革政策，促進(jìn)農(nóng)民增產(chǎn)增收，調(diào)動(dòng)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。但一直到2002年之前，這些政策的效果并不盡如人意。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)目標(biāo)確定之后，特別是分稅制改革施行之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)遇到了發(fā)展的困境。與此同時(shí)，大量外資的涌入，各地的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，招商引資項(xiàng)目等需要大量農(nóng)村勞動(dòng)力，因此出現(xiàn)了更大一波的農(nóng)村人口進(jìn)城、跨地區(qū)流動(dòng)。但是，中國經(jīng)濟(jì)很快出現(xiàn)過熱，于是1994年國家進(jìn)行宏觀調(diào)控。這輪調(diào)控中受沖擊最大的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展環(huán)境急劇惡化，紛紛開始改制。在分稅制改革中基層財(cái)政收入被大幅壓縮，結(jié)果是基層政府向農(nóng)民增加名目繁多的收費(fèi)項(xiàng)目，農(nóng)村流動(dòng)人口也成為各級(jí)地方政府收費(fèi)生財(cái)?shù)闹饕獙?duì)象之一。分稅制改革雖然大大地改善了中央的財(cái)政收入狀況，但卻削弱了地方政府尤其是縣、鄉(xiāng)基層政府的財(cái)力。因此，在最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，在分稅制中不但沒有獲得好處，而且基本上不可能依靠本級(jí)財(cái)政收入維持運(yùn)作，因此，只得通過亂收費(fèi)來維持其生存，由此大大加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。

（作者單位：西南科技大學(xué)政治學(xué)院；本文系四川省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“馬克思主義發(fā)展史視域下當(dāng)代中國城鄉(xiāng)發(fā)展理論體系研究”成果，項(xiàng)目編號(hào)：11SS3119）