■ 徐祥臨

發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)：農(nóng)民如何組織起來

■ 徐祥臨

世界上發(fā)達國家和地區(qū)的經(jīng)驗已經(jīng)證明，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的經(jīng)營主體是組織起來的農(nóng)民。這個結(jié)論在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟學(xué)家中早就有廣泛的共識?，F(xiàn)階段，我國大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)也不會例外。因此，如何把數(shù)以億計的分散經(jīng)營的農(nóng)戶組織起來，是我國農(nóng)村改革發(fā)展面臨的重大課題。

一、深刻認識“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織化程度低”的弊端

發(fā)端于黨的十一屆三中全會之后的農(nóng)村改革把人民公社體制解體了，形成了農(nóng)村土地集體所有制基礎(chǔ)上的小農(nóng)戶分散經(jīng)營體制。這一改革邁出了建立社會主義市場經(jīng)濟體制的第一步，功不可沒。但是，單純從發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的角度評價這一改革成果，無非是打破了人民公社體制下的“大鍋飯”分配機制，調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，此外并無太多的意義。因為從組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的角度看，這種小農(nóng)戶分散經(jīng)營體制在中國已經(jīng)存在兩千多年了，對于實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化而言并不適應(yīng)。正因為如此，黨的十七屆三中全會作出了一個明晰的判斷：“農(nóng)村經(jīng)濟體制尚不完善，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織化程度低。”據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，目前只有10%左右的農(nóng)民參加了農(nóng)民專業(yè)合作社。

按照一般的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟學(xué)教科書的理論，市場經(jīng)濟中分散經(jīng)營的小農(nóng)戶生產(chǎn)成本高，抵御自然風(fēng)險能力差，市場競爭中談判能力弱，推廣科技比較困難。小農(nóng)戶分散經(jīng)營體制的這些弊端，已經(jīng)在多年的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營實踐中暴露無遺。除此之外，新時期推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程中出現(xiàn)的一些新問題，也與小農(nóng)戶分散經(jīng)營體制緊密相關(guān)。

問題之一，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全狀況令人堪憂，主要原因是農(nóng)民分散經(jīng)營，無法有效監(jiān)管。

近年來，有毒有害農(nóng)產(chǎn)品損害消費者健康事件在新聞媒體頻頻曝光。大家記憶猶新的有蘇丹紅鴨蛋事件、三聚氰胺牛奶事件、瘦肉精事件等等。除了這些帶有突發(fā)性質(zhì)的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事故外，更為普遍的問題在于，廣大消費者日常消費的農(nóng)產(chǎn)品達不到無公害農(nóng)產(chǎn)品，尤其是有機農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量標準。

對于這些事件的發(fā)生，人們往往從農(nóng)民素質(zhì)低、監(jiān)管措施不到位置、監(jiān)管力度不夠等方面分析原因。這樣的分析不能說沒有道理，但并沒有抓住問題的實質(zhì)。從農(nóng)民素質(zhì)方面看，農(nóng)民往往把質(zhì)量好的農(nóng)產(chǎn)品留給自家或者熟人消費，而把殘留農(nóng)藥、化肥較多的農(nóng)產(chǎn)品賣到市場上去，這說明他們是有食品安全意識和常識的。從監(jiān)管的角度看，有關(guān)職能部門如何監(jiān)管千家萬戶的產(chǎn)品質(zhì)量，是前所未有的監(jiān)管難題；如果從生產(chǎn)源頭上監(jiān)管，要求監(jiān)管人員必須到達生產(chǎn)現(xiàn)場，但不可能有如此之多的行政監(jiān)管人員滿足如此之大的工作量，行政監(jiān)管成本之高無法想象；如果從流通環(huán)節(jié)上監(jiān)管，進入市場的農(nóng)產(chǎn)品來自于千家萬戶，無法區(qū)分責(zé)任。

顯然，我國要保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量符合食品安全標準，農(nóng)民組織起來是不二法門。我國農(nóng)產(chǎn)品出口第一大縣山東省安丘市（縣級市）能夠打破日本、韓國等發(fā)達國家的農(nóng)產(chǎn)品進口技術(shù)壁壘，靠的就是把農(nóng)民組織起來發(fā)展標準化農(nóng)業(yè)。在高度組織化的農(nóng)業(yè)標準化生產(chǎn)體系中，一旦個別農(nóng)戶生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品出現(xiàn)質(zhì)量問題便會拖累整體，所以，內(nèi)部自然形成自我監(jiān)管機制，所有成員都有維護農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的積極性和主動性。

問題之二，支農(nóng)資金使用效率比較低，其體制性根源是農(nóng)民組織化程度低。

在科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下，近年來我國財政支農(nóng)資金越來越多，但支農(nóng)資金使用效率比較低已經(jīng)成為普遍性問題。很多縣一級領(lǐng)導(dǎo)干部向筆者反映，由中央撥下來的支農(nóng)資金能夠有一半用于項目就已經(jīng)很好了。這個問題早就發(fā)現(xiàn)了，但一直沒有得到很好的解決。

很多同志埋怨，是條塊分割體制降低了支農(nóng)資金的使用效率。筆者認為，條塊分割體制并不是影響支農(nóng)資金使用效率的根本原因。條塊分割說的是政府系統(tǒng)縱向之間和橫向之間的權(quán)限劃分問題，即支農(nóng)資金在政府系統(tǒng)內(nèi)部如何使用。我國支農(nóng)資金使用效率低的體制性原因，恰恰在于上級政府撥付的支農(nóng)資金由下級政府使用。這樣，由于支農(nóng)資金的財政撥款不需要償還，就使基層政府完全喪失了高效率使用支農(nóng)資金的壓力和積極性。

既然是支農(nóng)資金，就應(yīng)該由從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民使用，這是發(fā)達國家共同的經(jīng)驗。由農(nóng)民使用支農(nóng)資金能夠確保資金使用效率發(fā)揮到最佳，是因為農(nóng)民是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體，支農(nóng)資金使用效率如何，同他們的收益密切相關(guān)。但是，又不能把具有普惠性的支農(nóng)資金發(fā)放到個別農(nóng)民手中，否則很容易發(fā)生腐敗現(xiàn)象。發(fā)達國家解決這一矛盾的制度性安排，就是把農(nóng)民組織起來。我國目前的問題恰恰在于，除了政府農(nóng)口部門之外，缺乏能夠承擔(dān)起使用政府支農(nóng)資金的農(nóng)民合作經(jīng)濟組織。很多基層政府出于支農(nóng)資金直接下?lián)艿睫r(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營第一線的良好愿望，便把支農(nóng)資金給予了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，看似支持了農(nóng)業(yè)發(fā)展，其實廣大處于中低收入水平上的農(nóng)民并沒有從支農(nóng)資金中得到多少實惠。

問題之三，農(nóng)民難以發(fā)揮建設(shè)社會主義新農(nóng)村的主體作用，制度性缺陷使農(nóng)民仍然處于分散經(jīng)營狀態(tài)，沒有形成強有力的組織體系。

有人說，農(nóng)民要成為建設(shè)的新主體，必須具備較高的素質(zhì)。似乎農(nóng)民的文化水平和科技水平提高了，就會自然而然地成為建設(shè)新農(nóng)村的主體。這一看法不能說是錯誤的，卻是片面的。我國普通農(nóng)民同發(fā)達國家農(nóng)民相比，比如同日本、韓國的農(nóng)民相比，市場競爭力并不差，因為我國農(nóng)產(chǎn)品已經(jīng)大舉占領(lǐng)日本、韓國的農(nóng)產(chǎn)品市場。但我們又不能不承認，從總體上看，我國的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平要比他們差一大截。這種差距的根本原因，不在于個體素質(zhì)，而在于組織化程度。事實上，我國在國際上有競爭力的農(nóng)產(chǎn)品，也都是由組織到各種形式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體系中的農(nóng)民所生產(chǎn)的。各國合作社的實踐證明，即便個別農(nóng)民的綜合素質(zhì)比較差，也完全可以通過參加農(nóng)民合作經(jīng)濟組織彌補個人在經(jīng)營決策、生產(chǎn)技術(shù)等方面的不足。這就是說，分散經(jīng)營的農(nóng)民只有組織起來，才能成為建設(shè)社會主義新農(nóng)村的主體。

二、選擇農(nóng)業(yè)合作經(jīng)濟組織的類型：綜合型的還是專業(yè)型的

迄今為止，世界上成功的農(nóng)民合作社可以分為兩種類型，一是專業(yè)型合作社，二是綜合型合作社。所謂專業(yè)型合作社，顧名思義，指為社員提供專業(yè)化服務(wù)，即圍繞某種農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營，為入社農(nóng)戶提供供產(chǎn)銷一條龍服務(wù)，農(nóng)民入社不受地域限制，只要是從事同一農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的農(nóng)戶都可以加入。所謂綜合型合作社，為入社農(nóng)戶提供的服務(wù)是綜合性的，也就是全方位的，即農(nóng)戶的生產(chǎn)生活需求都可以從合作社的服務(wù)中得到滿足。所以，合作社設(shè)有農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)、金融服務(wù)、供銷服務(wù)、保險服務(wù)、生活服務(wù)等職能部門，農(nóng)戶入社不受專業(yè)化生產(chǎn)限制，但受到地區(qū)限制。也就是說，綜合型合作社是按照地域組成的，而且按照地域組織起來的綜合型合作社，又組成了全國統(tǒng)一的農(nóng)民合作社系統(tǒng)。大體上，人少地多、農(nóng)場土地經(jīng)營規(guī)模很大國家的農(nóng)民合作社是專業(yè)型的，以歐美國家為代表；而人多地少、農(nóng)戶土地經(jīng)營規(guī)模狹小的國家的農(nóng)民合作社是綜合型的，以日本、韓國和我國臺灣省為代表。其余國家和地區(qū)的農(nóng)民合作社都可以歸為這兩種類型。

2007年7月1日，我國頒布了農(nóng)民專業(yè)合作社法。顯然，目前我國依法成立的農(nóng)民合作社大都是專業(yè)型的，即單一從事某種或某一類農(nóng)產(chǎn)品的專業(yè)化生產(chǎn)。實踐已經(jīng)清楚地表明，這種專業(yè)型合作社的發(fā)展步履維艱，至今大多數(shù)農(nóng)戶尤其是種糧農(nóng)戶得不到合作社的服務(wù)，或者說他們沒有參加合作社的愿望。農(nóng)民專業(yè)合作社不適合我國人多地少、農(nóng)戶土地經(jīng)營規(guī)模狹小的基本國情。首先，幾十戶或上百戶農(nóng)民組成一個合作社從事某種農(nóng)產(chǎn)品的專業(yè)化生產(chǎn)，即使入社農(nóng)戶的承包地全部投入（一般不可能），也只有幾百畝土地，相對于龐大的市場需求而言，是個微不足道的小量，很容易在市場波動中被淹沒。如果把農(nóng)戶入社范圍擴大到幾千戶甚至上萬戶，農(nóng)民之間相互不了解，難以進行有效的民主管理，組織管理工作難度是農(nóng)民無法承受的。其次，小規(guī)模專業(yè)合作社服務(wù)功能有限，不但無法滿足入社農(nóng)戶的金融、技術(shù)、供銷、保險等全方位服務(wù)需求，甚至連專業(yè)化服務(wù)也很難在當(dāng)?shù)剡_到最佳水準，造成專業(yè)生產(chǎn)鏈條的殘缺。

筆者認為，綜合型農(nóng)民合作社才是適合我國的農(nóng)民合作社類型。

與專業(yè)型合作社相比，綜合型合作社的優(yōu)勢在于能夠為小農(nóng)戶的多樣化服務(wù)需求提供全方位服務(wù)，而且各部門的服務(wù)能夠有機地結(jié)合在一起，相互支撐，把分散經(jīng)營體制下的利益主體之間的交易行為變成內(nèi)部合作業(yè)務(wù)流程，從而消除了信息不對稱，達到降低交易成本的目的。比如，合作社進行了生產(chǎn)經(jīng)營項目決策之后，所有參與項目農(nóng)戶的生產(chǎn)資料購買需求、資金需求、技術(shù)服務(wù)需求、產(chǎn)品銷售需求都一目了然，各個職能部門就可以按部就班地向農(nóng)戶提供服務(wù)。另外，綜合型合作社還由于在全國范圍內(nèi)自成體系，可以根據(jù)產(chǎn)品的供求關(guān)系變化，主動性地進行生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，有效預(yù)防農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量和價格的大幅度波動。

三、綜合型農(nóng)民合作經(jīng)濟組織如何形成

從現(xiàn)階段我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村實際出發(fā)，要形成能夠為農(nóng)戶提供全方位服務(wù)的綜合型合作經(jīng)濟組織，需要抓住以下幾個要點。

要點之一，整合農(nóng)村信用社系統(tǒng)、供銷合作社系統(tǒng)和政府農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)系統(tǒng)，形成從上到下完整的中國農(nóng)民合作社體系。

我國的農(nóng)村信用社、供銷合作社都成立于新中國誕生初期，全都是在黨和政府引導(dǎo)下由農(nóng)民出資入股成立起來的。就鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級基層社的所有權(quán)（初始貨幣資本和土地房產(chǎn)）而言，這兩個系統(tǒng)都是屬于農(nóng)民集體的。農(nóng)村改革前，它們在計劃經(jīng)濟體制下發(fā)揮了各自的作用。改革開放后，這兩大系統(tǒng)按照市場化取向進行了改革，但總體上看，改革并不成功。一是改革完全漠視了農(nóng)民個人及農(nóng)民集體的初始所有權(quán)，基本上是按照國有企業(yè)的改革模式進行的。二是改革的目標都聲稱為農(nóng)服務(wù)，但實際上都表現(xiàn)出了越來越脫離農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民的傾向。

在今后深化農(nóng)村改革的過程中，應(yīng)發(fā)揮農(nóng)村信用社和供銷合作社系統(tǒng)的體系比較健全的優(yōu)勢，會同農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)部門，由上到下組成農(nóng)民合作社系統(tǒng)。

要點之二，依靠政府的支農(nóng)資金促進農(nóng)村信用社系統(tǒng)、供銷合作社系統(tǒng)和政府農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)系統(tǒng)的整合。

不言而喻，農(nóng)村信用社系統(tǒng)、供銷合作社系統(tǒng)和政府農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)系統(tǒng)相互配合的支農(nóng)效果，會大大好于各自單打獨斗。但是，同樣不言而喻的是，在目前的體制機制格局下，幾大系統(tǒng)自動整合是不可能的，單純靠行政命令進行整合也難以奏效。日本農(nóng)民合作經(jīng)濟組織發(fā)展的歷史表明，他們具備為農(nóng)民提供綜合服務(wù)的功能，也是在政府支農(nóng)政策扶持下搞起來的，并非是農(nóng)民自發(fā)探索的結(jié)果。

在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略指導(dǎo)下，我國財政支農(nóng)惠農(nóng)政策力度不斷加大，改變前述上級政府的支農(nóng)資金由下級政府使用的老辦法，轉(zhuǎn)為支農(nóng)資金投向促進幾大系統(tǒng)的整合，將會起到立竿見影的效果。換言之，哪個系統(tǒng)能夠為轄區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)戶提供周到服務(wù)，就扶持哪個系統(tǒng)的發(fā)展；哪個系統(tǒng)愿意同其他系統(tǒng)配合起來為農(nóng)戶提供綜合服務(wù)，就大力扶持哪個系統(tǒng)的發(fā)展。在這一基礎(chǔ)上，對應(yīng)各個層次的政府，以政府轄區(qū)為界，組織農(nóng)民參加地域性農(nóng)民合作社。

要點之三，以提高政府支農(nóng)資金效果為抓手，以發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和農(nóng)民增收為目標，發(fā)動廣大農(nóng)民參與合作社的民主管理。

根據(jù)日本、韓國和臺灣省的經(jīng)驗，政府的支農(nóng)資金是由農(nóng)民合作經(jīng)濟組織使用的，但是，法定的受益對象是項目涉及的所有農(nóng)戶，并不是合作經(jīng)濟組織?；蛘哒f，由農(nóng)民合作經(jīng)濟組織統(tǒng)一使用政府的支農(nóng)資金，也是為農(nóng)戶提供服務(wù)的一種手段或途徑。這樣，作為政府向合作經(jīng)濟組織撥付支農(nóng)資金的必要條件，就要求達到發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和農(nóng)民增收的雙重目標，而且這個雙重目標是否實現(xiàn)，要經(jīng)過農(nóng)民的民主程序作出判斷。所以，農(nóng)民有權(quán)監(jiān)督支農(nóng)資金的使用，這也是合作社實行民主管理的過程。

要點之四，修改農(nóng)民合作社的相關(guān)法律法規(guī)，為綜合型合作社的發(fā)展創(chuàng)造寬松的法律環(huán)境。

市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟。農(nóng)民合作經(jīng)濟組織是涉農(nóng)市場的經(jīng)營主體。不論哪種類型的農(nóng)民合作社，都必須有法可依。

作者：中共中央黨校經(jīng)濟學(xué)部教授、博士生導(dǎo)師

（責(zé)編/彭瀾）