■ 呂艷濱

讓“三公”經(jīng)費(fèi)公開走得更遠(yuǎn)

■ 呂艷濱

長期以來，黨政機(jī)關(guān)公費(fèi)旅游、公車消費(fèi)、公款吃喝等不良行為深受公眾詬病，并往往被與鋪張浪費(fèi)、貪污腐化相提并論，也成為用來批評(píng)行政運(yùn)行成本高的重要論據(jù)。因此，“三公”經(jīng)費(fèi)，即財(cái)政撥款支出安排的出國（境）費(fèi)、車輛購置及運(yùn)行費(fèi)、公務(wù)接待費(fèi)的支出使用情況，一直備受公眾關(guān)注。

過去，“三公”經(jīng)費(fèi)總是被當(dāng)做機(jī)關(guān)的內(nèi)部事務(wù)或者秘密，極少對(duì)公眾公開和說明，甚至在本世紀(jì)初研究政府信息公開制度時(shí)，仍有觀點(diǎn)認(rèn)為，類似“三公”經(jīng)費(fèi)方面的信息純屬機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)，與公眾無關(guān)，無須公開。但是，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，公眾的民主法治意識(shí)不斷提升，監(jiān)督政府的意識(shí)和動(dòng)力日益萌動(dòng)。據(jù)筆者所在的調(diào)研組2010～2011年開展的“公職人員廉潔從政法律對(duì)策”問卷調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，公眾對(duì)財(cái)政經(jīng)費(fèi)尤其是“三公”經(jīng)費(fèi)公開情況關(guān)注度較高，76%以上的公眾認(rèn)為公費(fèi)宴請(qǐng)應(yīng)該公開“宴請(qǐng)人員情況”“宴請(qǐng)目的”“宴請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)”和“宴請(qǐng)花銷”信息；79%以上的公眾認(rèn)為“公務(wù)考察”應(yīng)該公開“考察目的”“考察計(jì)劃”“考察人員”“考察費(fèi)用情況”。

“三公”經(jīng)費(fèi)的公開對(duì)于法治政府建設(shè)意義重大?！叭苯?jīng)費(fèi)公開是落實(shí)《政府信息公開條例》的重要方面，也是順應(yīng)公眾意愿和需求的重要舉措。全面系統(tǒng)地公開“三公”經(jīng)費(fèi)，有助于加速透明政府的構(gòu)建，提升政府公信力，提供公眾對(duì)政府規(guī)范、廉潔、節(jié)約的信任。“三公”經(jīng)費(fèi)公開還有助于監(jiān)督政府活動(dòng)，并對(duì)機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)使用等形成巨大的社會(huì)輿論壓力，促使其厲行節(jié)約，逐步降低行政運(yùn)行成本，摒棄鋪張浪費(fèi)的作風(fēng)，提高政府績效。

正是基于這樣的背景，國家近幾年加大了“三公”經(jīng)費(fèi)公開的力度。尤其是2011年，大部分國務(wù)院部門集中發(fā)布了“三公”經(jīng)費(fèi)信息。2012年，國務(wù)院辦公廳在其發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)2012年政府信息公開重點(diǎn)工作安排的通知》（國辦發(fā)〔2012〕26號(hào)）中，明確提出推進(jìn)“三公”經(jīng)費(fèi)和行政經(jīng)費(fèi)公開，要求中央部門細(xì)化“三公”經(jīng)費(fèi)的解釋說明，公開車輛購置數(shù)量及保有量、因公出國（境）團(tuán)組數(shù)量及人數(shù)、公務(wù)接待有關(guān)情況等，且各省（區(qū)、市）政府要制訂“三公”經(jīng)費(fèi)公開時(shí)間表，爭取在兩年左右的時(shí)間內(nèi)，實(shí)現(xiàn)省級(jí)政府全面公開“三公”經(jīng)費(fèi)。2012年頒布的《機(jī)關(guān)事務(wù)管理?xiàng)l例》更是以法規(guī)的形式，明確規(guī)定了各級(jí)人民政府建立健全機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)公開制度、定期公布“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)決算信息的義務(wù)。自2012年7月19日起，中央單位開始陸續(xù)公開本部門“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)決算信息。經(jīng)過幾年的努力，“三公”經(jīng)費(fèi)公開已經(jīng)開始步入常態(tài)化、法制化軌道，其進(jìn)步意義不容忽視。

2012年“三公”經(jīng)費(fèi)公開比2011年有明顯進(jìn)步。這主要表現(xiàn)為絕大多數(shù)部門按時(shí)集中發(fā)布了“三公”經(jīng)費(fèi)信息，尤其是各部門“三公”經(jīng)費(fèi)信息的公開程度均有不同程度的細(xì)化。如新華社2011年僅公開了收支決算總表和財(cái)政撥款支出決算表，2012年則增加了公共預(yù)算收入決算表、公共預(yù)算支出決算表、政府性基金預(yù)算支出決算表和“三公”經(jīng)費(fèi)財(cái)政撥款支出預(yù)決算表，并增加了對(duì)新華社經(jīng)營業(yè)務(wù)、部門決算單位構(gòu)成、部門決算分類情況的詳細(xì)說明和專用名詞解釋。又如審計(jì)署在公開因公出國（境）費(fèi)時(shí)，除了公開經(jīng)費(fèi)總額外，還公開了因公出國（境）團(tuán)組數(shù)量、參與人次等信息。

但“三公”經(jīng)費(fèi)公開中仍存在一些值得注意的問題。其一，“三公”經(jīng)費(fèi)公開仍普遍存在較為籠統(tǒng)的問題。從各部門2012年公開“三公”經(jīng)費(fèi)的情況看，幾項(xiàng)支出一般只列明了總額，缺乏更細(xì)的說明。以因公出國（境）費(fèi)的公開為例，公開得相對(duì)細(xì)致的部門也只是公開到出國團(tuán)組數(shù)量和參加人次，這顯然對(duì)于準(zhǔn)確說明支出理由還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。其二，因籠統(tǒng)而帶來的另外一個(gè)問題就是，經(jīng)費(fèi)使用的合理性難以判斷。如實(shí)際花費(fèi)是否必要，是否取得了應(yīng)有的效果，為何一個(gè)部門的花費(fèi)高于或低于其他部門，為何今年的費(fèi)用比去年高或者低，這些都很難從羅列的數(shù)字中作出明確的判斷。公開的信息不細(xì)致，導(dǎo)致公眾無從判斷每一項(xiàng)支出的合理性，長此以往也會(huì)影響“三公”經(jīng)費(fèi)公開的公信力。其三，容易造成誤導(dǎo)。如有的部門在公開“三公”經(jīng)費(fèi)三部分內(nèi)容的各種總額的同時(shí)，還公開了本部門的機(jī)構(gòu)和人員數(shù)量，這固然是一種進(jìn)步，但是，機(jī)構(gòu)、人員數(shù)量與“三公”經(jīng)費(fèi)支出之間的關(guān)系究竟是怎么樣的，相關(guān)部門缺乏應(yīng)有的說明。換言之，該部門為何支出了如此多（或者如此少）的“三公”經(jīng)費(fèi)，公眾很難看明白。其四，各部門公開缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。從近幾年“三公”經(jīng)費(fèi)公開的情況看，各部門并沒有做到統(tǒng)一公開標(biāo)準(zhǔn)，如2012年有的公開了本部門人數(shù)，多數(shù)則沒有公開，至于各財(cái)政項(xiàng)目的公開也是各具特色，難以形成科學(xué)的橫向比較。本該確立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)由各部門參照?qǐng)?zhí)行的，結(jié)果卻出現(xiàn)了各部門自我裁量公開的局面。其五，“三公”經(jīng)費(fèi)公開缺乏后續(xù)跟進(jìn)。當(dāng)前各部門在統(tǒng)一的時(shí)間段公開本部門“三公”經(jīng)費(fèi)后，對(duì)于社會(huì)的質(zhì)疑、不理解等均不做任何正面回應(yīng)，不對(duì)需要補(bǔ)充的內(nèi)容補(bǔ)充公開相關(guān)信息，這也制約了公開的效果。

除此之外，公眾對(duì)于“三公”經(jīng)費(fèi)的認(rèn)識(shí)也存在一定的誤區(qū)。其一，不清楚“三公”經(jīng)費(fèi)究竟是什么。社會(huì)上一提及“三公”經(jīng)費(fèi)，往往簡單地認(rèn)為就是公款吃喝、公款旅游、公車私用等。事實(shí)上，“三公”經(jīng)費(fèi)包括出國（境）費(fèi)、車輛購置及運(yùn)行費(fèi)、公務(wù)接待費(fèi)，是行政運(yùn)行成本的重要組成部分。推動(dòng)公開“三公”經(jīng)費(fèi)的目的就是要防止假公濟(jì)私、鋪張浪費(fèi)，要讓納稅人的錢用在該用的地方。其二，一提及“三公”經(jīng)費(fèi)就認(rèn)為金額少或者沒有才是好的?！叭苯?jīng)費(fèi)是行政運(yùn)行過程中產(chǎn)生的支出，有行政管理活動(dòng)，必然會(huì)有“三公”經(jīng)費(fèi)支出。有的時(shí)候，某部門的“三公”經(jīng)費(fèi)高，除了可能存在鋪張浪費(fèi)外，也有可能與其從事的管理活動(dòng)多有關(guān)，而且，如果“三公”經(jīng)費(fèi)支出少或者無支出，但又沒有相應(yīng)的合理理由，同樣應(yīng)當(dāng)引起關(guān)注。事實(shí)上，詳細(xì)公開“三公”經(jīng)費(fèi)的目的，就是要通過費(fèi)用支出情況判斷機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)使用的合理性，督促機(jī)關(guān)在可能的限度內(nèi)壓縮行政運(yùn)行經(jīng)費(fèi)。其三，簡單比對(duì)“三公”經(jīng)費(fèi)的絕對(duì)數(shù)額。近幾年“三公”經(jīng)費(fèi)公開時(shí)總有一些觀點(diǎn)對(duì)“三公”經(jīng)費(fèi)總額高低或者人均數(shù)額高低進(jìn)行比較。但實(shí)際上，“三公”經(jīng)費(fèi)的支出要與該部門的職責(zé)、當(dāng)年開展的業(yè)務(wù)內(nèi)容和業(yè)務(wù)量等聯(lián)系在一起進(jìn)行分析。如有觀點(diǎn)按照?qǐng)F(tuán)組數(shù)量和出訪人次核算各部門人均因公出國（境）費(fèi)，但出國（境）費(fèi)的高低更多地是與訪問國家地區(qū)、訪問行程、訪問內(nèi)容等有著直接的關(guān)系。簡單地比較其總額和平均數(shù)都是不科學(xué)的，非但不能準(zhǔn)確地監(jiān)督經(jīng)費(fèi)使用情況，反而可能混淆視聽、誤導(dǎo)公眾。上述現(xiàn)象的存在，說明公眾對(duì)“三公”經(jīng)費(fèi)及其公開的認(rèn)識(shí)還有待提升，但這歸根結(jié)底還是由有關(guān)部門對(duì)“三公”經(jīng)費(fèi)公開的解釋說明不夠細(xì)致而導(dǎo)致的。

因此，要想使“三公”經(jīng)費(fèi)公開走得更遠(yuǎn)，使“三公”經(jīng)費(fèi)公開取得應(yīng)有的效果，并借此有效監(jiān)督行政經(jīng)費(fèi)使用，順應(yīng)公眾參與監(jiān)督的要求，還需要進(jìn)一步完善“三公”經(jīng)費(fèi)公開的相關(guān)制度。

第一，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步細(xì)化“三公”經(jīng)費(fèi)公開的內(nèi)容。公開“三公”經(jīng)費(fèi)是為了盡到對(duì)公眾的說明義務(wù)，明確告知納稅人本部門究竟花費(fèi)了多少經(jīng)費(fèi)，支出的理由是什么，進(jìn)而形成對(duì)政府行為的有效監(jiān)督。因此，在公開“三公”經(jīng)費(fèi)方面，除了當(dāng)前有的部門已經(jīng)做到諸如公開機(jī)關(guān)人數(shù)、“三公”經(jīng)費(fèi)總額、三項(xiàng)“三公”經(jīng)費(fèi)各自總額等外，還需要在不泄露國家機(jī)密、不影響執(zhí)法、不侵害商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私等的前提下，盡快公開各類更細(xì)的信息。以公費(fèi)出國（境）考察為例，有必要逐步公開每一個(gè)考察團(tuán)組的組成人員、考察目的、考察內(nèi)容、考察路線等信息，甚至未來應(yīng)當(dāng)公開考察績效評(píng)估報(bào)告，即該考察究竟是否達(dá)到了預(yù)期目的，是否取得了相應(yīng)的效果。車輛購置及運(yùn)行費(fèi)方面，未來應(yīng)當(dāng)細(xì)化到車輛，包括應(yīng)當(dāng)公開各類公車（如領(lǐng)導(dǎo)專車、工作用車、公務(wù)用車等）的數(shù)量、每輛車的實(shí)際運(yùn)行成本、新增購車的理由等。至于公務(wù)接待，恐怕未來的方向是要細(xì)化到公開接待目的、接待對(duì)象、參與接待人員等方面的信息。即使因涉密等無法公開，也應(yīng)當(dāng)由審計(jì)部門逐項(xiàng)審計(jì)詳細(xì)支出情況。

第二，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一公開的標(biāo)準(zhǔn)。建議有關(guān)部門在近幾年推行“三公”經(jīng)費(fèi)公開的基礎(chǔ)上，盡快出臺(tái)“三公”經(jīng)費(fèi)公開相對(duì)明確具體的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定哪些信息必須公開、公開到何種程度，且應(yīng)當(dāng)隨著時(shí)間的推移，逐步使公開的標(biāo)準(zhǔn)更加細(xì)化，使公開所涉及的內(nèi)容更加深入。

第三，應(yīng)形成公開、監(jiān)督、治理的良性循環(huán)。如前所述，公開不是目的，形成監(jiān)督、治理浪費(fèi)才是最終目的。因此，如果單純強(qiáng)調(diào)公開，而不能形成有效監(jiān)督，并對(duì)違規(guī)使用經(jīng)費(fèi)、鋪張浪費(fèi)等形成嚴(yán)厲問責(zé)和有效治理的話，“三公”經(jīng)費(fèi)公開是無法持續(xù)開展的，也無法取信于民。未來，應(yīng)當(dāng)在公開“三公”經(jīng)費(fèi)的同時(shí)，動(dòng)員全社會(huì)成員參與對(duì)政府機(jī)關(guān)的監(jiān)督，并督促各部門逐步壓縮不必要的“三公”經(jīng)費(fèi)支出。

第四，建立后續(xù)公開與回應(yīng)機(jī)制。“三公”經(jīng)費(fèi)公開僅僅是預(yù)決算信息公開及行政運(yùn)行經(jīng)費(fèi)公開中的一個(gè)環(huán)節(jié)，既非起點(diǎn)，也非終點(diǎn)?！叭苯?jīng)費(fèi)公開后必然會(huì)因?yàn)槟承┙?jīng)費(fèi)的使用引發(fā)公眾的關(guān)注，甚至引起人們的質(zhì)疑。對(duì)此，政府機(jī)關(guān)不能任由社會(huì)質(zhì)疑，甚至引發(fā)不必要的懷疑，錯(cuò)過最佳的回應(yīng)時(shí)機(jī)，引發(fā)公眾對(duì)政府機(jī)關(guān)的不信任，而必須積極進(jìn)行正面回應(yīng)，作出澄清和解釋。這是消除公眾誤解，提升政府公信力的難得機(jī)會(huì)。因此，建立后續(xù)公開與回應(yīng)機(jī)制，通過政府網(wǎng)站、新聞媒體主動(dòng)解答公眾的質(zhì)疑，是持續(xù)推動(dòng)“三公”經(jīng)費(fèi)公開必不可少的內(nèi)容。

（責(zé)編/朱艷秋）

作者單位：中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所