■ 李聚山

車輪子腐敗必須剎車

■ 李聚山

近年來，公車改革一直是一個熱門話題。其實，這并不是個新話題。

公車，是公務(wù)用車的簡稱，是黨政機關(guān)、司法部門、事業(yè)單位和社會團體，利用政府財政撥款方式或動用單位“小金庫”購買、用于執(zhí)行公務(wù)活動的機關(guān)內(nèi)部車輛，司機工資、用油、修理等全部由公款支付。公車，是與私車相對而言的，屬于公家，用于公務(wù)，花費公款。可以說，有了公務(wù)，就有了形形色色供公務(wù)使用的交通工具。比方說，古人用轎子，馬車，甚至在節(jié)儉時期還用牛車。就是今人，毛澤東在轉(zhuǎn)戰(zhàn)陜北的時候，騎的就是一匹大青馬。后來，他老人家也曾坐過吉普車。隨著公務(wù)的繁雜，公車也需要一個章法來管理，以便取之于公，用之于公，以便少花錢多辦事，于是，公車制度逐漸形成。

我國現(xiàn)行公務(wù)用車管理制度，主要沿用計劃經(jīng)濟時代的編制管理、標(biāo)準(zhǔn)控制、按需配給、單位所有的模式。公車制度怎樣才合理？一直都處于探索和改革之中。有人考證，早在65年前就已提及。那是1946年5月19日，也就是晉冀魯豫《人民日報》剛剛創(chuàng)刊的第5天，曾在一版報眼位置上刊出一則《邊區(qū)政府重要啟事》，公布了晉冀魯豫邊區(qū)政府對“公馬”問題的決定，規(guī)定各級行政首長不再擁有各自的專用馬匹和馬夫，而是以各自領(lǐng)取“車馬費”的方式解決這個“專馬”問題。讓原先的“專馬”和飼養(yǎng)員組成運輸大隊，從事經(jīng)營。如今，市場化改革的深入，給我國相沿成習(xí)的公車制度帶來了劇烈的沖擊。所以，這個老話題，在近些年，才又翻出了許多新意涵。

那么，現(xiàn)行公車制度，究竟存在哪些弊端，以至于成為百姓詬病的熱點了呢？總的說來，主要是以下幾點：

一是運行成本過高，財政負擔(dān)沉重。綜合各類調(diào)查數(shù)據(jù)，每一輛公務(wù)用車的運行成本（包括司勤人員的工資、福利）至少在6萬元以上，有的甚至超過10萬元。地方公車消費占財政支出的比例在6%～12%，有些地方的支出更高。而且這種現(xiàn)象呈愈演愈烈之勢。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計數(shù)字，早在“八五”期間，全國公車耗資720億元，年遞增27%，約為GDP增長速度的3.5倍。上世紀(jì)90年代后期，我國約有350萬輛公車，包括司勤人員在內(nèi)每年耗用約3000億元人民幣，占全國財政收入的13%左右，遠遠高于國防、教育和醫(yī)療衛(wèi)生等公共事業(yè)的財政投入比例。近十年來，中國財政收入平均每年增長約20%，約是GDP增速的兩倍。這大大增強了公車的消費能力。尤其是一些原先財政困難的地方政府，在地價高漲的今天，土地收入的增長導(dǎo)致公車消費能力的增長。據(jù)財政部、國家發(fā)改委和國家統(tǒng)計局調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，黨政機關(guān)及事業(yè)單位公務(wù)用車總量為200多萬輛，每年公務(wù)用車消費支出1500億元～2000億元（不包括醫(yī)院、學(xué)校、國企、軍隊以及超編配車），每年公務(wù)用車購置費支出增長率為20%以上。而民間和學(xué)者統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，全國公車數(shù)量有300萬輛～350萬輛，每年公務(wù)用車消費支出為3000億元～4000億元。2011年以來，部分中央部委、地方各級政府部門相繼公布了“三公”經(jīng)費及公車支出情況。從數(shù)據(jù)可以看出，盡管政府部門層級不同，“三公”經(jīng)費多少有別，但公車消費在總支出中始終居高不下，多的占80%，少的也占近40%。

二是使用效率低下，浪費驚人。據(jù)國家發(fā)改委及廣東省測算，黨政機關(guān)的公車，每萬里運行成本是社會運營車輛成本的5～6倍，而使用效率則僅為社會運營車輛的1/6～1/5。出租車、私家車想的是少花錢，多跑路，公車是少爺脾氣，不在乎錢。

三是公車私用，資源利用失衡。公車本姓公，本應(yīng)用于公。可遺憾的是，國家發(fā)改委有關(guān)調(diào)研報告顯示，公車使用有三個“三分之一”，即車輛公用三分之一，領(lǐng)導(dǎo)及家屬私用三分之一，司機使用三分之一，被戲稱為新“三三制”，公車不“公”日益嚴(yán)重。與此同時，也存在公車資源利用不平衡的現(xiàn)象，一些普通工作人員在執(zhí)行公務(wù)中用車難的問題仍比較突出，甚至有私車公用的無奈之舉。

四是超編配車，盲目攀比。盡管國務(wù)院早有明文規(guī)定，部長以下官員不能配備專車。但是，在地方，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)都有專用的公務(wù)車。全國黨政機關(guān)超編配車率達50%以上。2008年，公務(wù)車采購的財政支出達800億元左右，并且以每年20%的速度增長。由于沒有嚴(yán)格的公務(wù)用車編制管理與監(jiān)督的法制法規(guī)，造成了違規(guī)越權(quán)，超編超支配車。公車，成了特權(quán)、地位的象征，車次沒面子，官升車要升，新官不坐舊車。

公車的弊端，逐漸使得有車的和沒車的都覺得，該改革了！于是，近年來，中央的規(guī)定動作和地方的自選動作，一直沒有停。

從中央和政策層面看，1994年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳頒布的《關(guān)于黨政機關(guān)汽車配備和使用管理的規(guī)定》，首次明確不同級別干部的用車數(shù)量和配備標(biāo)準(zhǔn)，并限制對進口轎車的使用。此后，為了進一步規(guī)范黨政機關(guān)配車標(biāo)準(zhǔn)，減輕日益沉重的財政負擔(dān)，1998年9月，國家體改委制定了《中央黨政機關(guān)公務(wù)用車制度改革方案》，啟動部分中央機關(guān)和地方車改試點。1999年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)出《關(guān)于調(diào)整黨政機關(guān)汽車配備使用標(biāo)準(zhǔn)的通知》，在原來的基礎(chǔ)上增加對副部級以下干部用車標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范。進入本世紀(jì)后，國務(wù)院機關(guān)事務(wù)管理局于2004年頒布了《中央國家機關(guān)公務(wù)用車編制和配備標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》，明確了機關(guān)在公務(wù)車編制、采購更新的標(biāo)準(zhǔn)。值得注意的是，2010年3月溫家寶總理在國務(wù)院第三次廉政工作會議上明確指出，目前我國已經(jīng)具備了公務(wù)用車配備使用制度改革的條件，要在嚴(yán)格規(guī)范公務(wù)用車配備使用的同時，加快推進公務(wù)用車配備使用制度改革。2011年初，中辦、國辦發(fā)布《黨政機關(guān)公務(wù)用車配備使用管理辦法》，在這一辦法中，對于公車的購置配備、公車管理等方面都做了明確規(guī)定。這一辦法的發(fā)布被認為表示著新一輪公車改革拉開帷幕。

這些年，地方和部門的探索大體上經(jīng)歷了三波“車改潮”。第一波：1993年，廣東東莞沙田鎮(zhèn)等單位開始取消領(lǐng)導(dǎo)干部公車，改發(fā)交通補貼，在公車改革上第一個吃“螃蟹”。1997年5月，中紀(jì)委、監(jiān)察部部署在全國開展治理奢侈浪費工作。在這個大背景下，廣東省首開我國公車改革試點。1998年9月，國家體改委制定《中央黨政機關(guān)公務(wù)用車制度改革方案》，啟動部分中央機關(guān)的車改試點，同時在浙江、江蘇、北京、黑龍江、重慶等省市的部分地區(qū)試點，其中最為著名的是1998年2月黑龍江大慶市率先在市直機關(guān)實行的公車制度改革，在當(dāng)時國內(nèi)引起不小轟動。第二波：2001年，江蘇省從單個鄉(xiāng)鎮(zhèn)車改試點開始，擴展到300多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。此后，湖南省資興市，浙江省杭州市、義烏市，江蘇省江陰市，重慶市經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)等相繼開展了公車改革。2003年進行的重慶市經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)車改、河南省鄭州市車改，2004年進行的黑龍江省齊齊哈爾市車改、山東省威海市車改，被視為第二波車改中的領(lǐng)軍者。第三波：2004年6月掀起全國性公車改革高潮。北京、上海、廣東、江蘇、湖北、黑龍江等20多個?。▍^(qū)、市）試點公車貨幣化改革。在中央層面，國家審計署、國家宗教局等4個中央國家機關(guān)進行了公車改革試點?？萍疾?、人事部、勞動和社會保障部、中國人民銀行、新聞出版總署等15個中央和國家機關(guān)實施了班車改革。

三波車改潮的主要做法，大致有三種模式：一是“貨幣化”改革模式，即取消公車（執(zhí)法執(zhí)勤車除外），向全體或部分工作人員發(fā)放公務(wù)交通補貼；二是“半貨幣化”改革模式，即保留公車，由政府行政后勤部門統(tǒng)一管理，向各級工作人員發(fā)給數(shù)額不等的乘車卡，實行公車有償使用，以年度進行結(jié)算，超支自負，節(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)下年使用，也有的地方按節(jié)余額的50%以現(xiàn)金形式獎勵本人；三是“加強管理型”改革模式，即各單位繼續(xù)保留公車，取消事實上的“領(lǐng)導(dǎo)專車”，通過健全并嚴(yán)格執(zhí)行各種使用、管理公車的規(guī)章制度，達到克服公車私用、浪費及舞弊行為的目的。

客觀地說，盡管我國的公車改革一直在進行，但總體上還處于探索階段。放下既得利益的阻力不談，有幾個難題是必須正視的：一是政策不統(tǒng)一。中央對公車管理制度改革缺乏明確的指導(dǎo)意見和操作原則，也就是經(jīng)常說的“頂層設(shè)計”，改革只是在少數(shù)部門、少數(shù)地區(qū)自發(fā)并分散地進行。這就導(dǎo)致一些地區(qū)和部門的車改模式、適用范圍、公車管理、補貼標(biāo)準(zhǔn)等存在較大的差異性，給國家對公車統(tǒng)一監(jiān)管造成了不便，對未進行公車貨幣化改革的地區(qū)和部門，會因為無政策可依或操作難度大而推遲或拒絕公車改革。二是補貼不均衡。公車貨幣化改革的補貼范圍、補貼標(biāo)準(zhǔn)和發(fā)放形式等缺乏政策依據(jù)，進行車改的地區(qū)和部門操作方案五花八門，給地區(qū)之間、部門之間對公務(wù)交通資源的分配和使用造成了不平衡。補貼高的，成了“二工資”，群眾有意見；補貼低的，不能保證工作需要，影響了工作。三是體制不配套。下邊車改、上邊未改的狀況，導(dǎo)致了一些體制性的摩擦。比如稅收問題。因公車屬于執(zhí)行公務(wù)中的行政性消費，未進行車改的地區(qū)或部門，公車消費是免稅的，而車改后獲得貨幣化交通補貼的公務(wù)人員，因收入增加卻要交納個人收入調(diào)節(jié)稅，增加了車改后公務(wù)人員交通費支出成本。四是車改不徹底。若一個地區(qū)或一個系統(tǒng)上下沒有同時進行車改，就會出現(xiàn)車改地區(qū)或部門向未車改地區(qū)或部門借車、攤派車輛、轉(zhuǎn)嫁交通費用開支等情況。如果存在實行“部分車改”“部分未車改”雙軌運行機制，就會出現(xiàn)一邊領(lǐng)交通補貼，一邊使用公車的現(xiàn)象。

因此，套用一句俗話，公車改革既要堅定不移，又要精心設(shè)計。因為它的牽涉面廣、政策性強，既要考慮經(jīng)濟效益，更要重視社會效益。比如，“四個有利于”原則是必須把握的：一是有利于工作。公務(wù)用車制度改革要保證開展業(yè)務(wù)工作所必需的交通條件，正常工作不能受到影響。要避免因車改影響工作積極性、影響工作效率情況的發(fā)生。二是有利于節(jié)約。公務(wù)用車制度改革要體現(xiàn)厲行節(jié)約、反對奢侈浪費的要求。實行車改后,財政在公務(wù)交通方面的支出要有較大幅度的減少。三是有利于廉政。公務(wù)用車制度改革要從根本上解決公務(wù)用車方面的不正之風(fēng)和腐敗現(xiàn)象，車改后要繼續(xù)加強管理和監(jiān)督，防止出現(xiàn)新的問題。四要有利于穩(wěn)定。公務(wù)用車制度改革要與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展、群眾生活水平相適應(yīng)。制定的公務(wù)用車制度改革方案,要得到多數(shù)干部群眾的支持和擁護。同樣，結(jié)合各地實踐，有幾個關(guān)鍵環(huán)節(jié)要把握好：一是對現(xiàn)有公車的拍賣要體現(xiàn)“公開、公平、公正”的原則。要制定嚴(yán)格的拍賣程序，在有關(guān)部門的監(jiān)督下進行機關(guān)內(nèi)部競價拍賣或委托拍賣行公開拍賣。二是公務(wù)交通費補貼的發(fā)放范圍和標(biāo)準(zhǔn)要適當(dāng)。三是某些特殊公務(wù)的用車要有保障。四是對原有的司機要妥善安置。五是對改革方案要認真論證把關(guān)。六是要認真抓好試點，以點帶面。

總之，公車改革與其他改革是一個系統(tǒng)工程，有賴于整個國家服務(wù)型政府建設(shè)的深化和其他配套的改革措施的跟進。公車改革的第一步就是建立剛性的預(yù)算約束，嚴(yán)格公車采購管理。通過預(yù)算管理，嚴(yán)格控制公車購置數(shù)量，限制購置公車的金額、型號或馬力。然后，才是改革管理，降低運行成本，提高行政效率，減輕財政開支，漸進推動公共財政建設(shè)。應(yīng)當(dāng)學(xué)習(xí)瑞典、英國等國經(jīng)驗，電子監(jiān)控所有公務(wù)用車。監(jiān)控機構(gòu)不受當(dāng)?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)，直接向上級負責(zé)，而且可以在網(wǎng)上公開查詢記錄。比如給公車安裝GPS監(jiān)控，遏制公車私用現(xiàn)象。逐步實現(xiàn)大規(guī)模用車社會化。由政府向租車公司公開招標(biāo)或租用，對駕駛員的安排可參照國有企業(yè)人員分流辦法進行。公務(wù)車的保養(yǎng)也向社會公開招標(biāo)，結(jié)算由財務(wù)和維修點進行，司機個人不介入。對不配備專車的公務(wù)員按照一定標(biāo)準(zhǔn)實行適當(dāng)交通補貼，制定優(yōu)惠政策鼓勵公務(wù)員購買私車，私車公用。由全國人大及其常委會負責(zé)，財政部具體牽頭方案的制定，在全國范圍內(nèi)公開與民主地征詢意見和建議，提高權(quán)威性。內(nèi)容應(yīng)充分考慮中國國情，并吸取國外經(jīng)驗，以法律規(guī)范的形式頒布，盡量詳細、科學(xué)，具有可操作性，尤其對違規(guī)行為必須有明確而具體的懲罰條款。還有，要進一步強化政策執(zhí)行和監(jiān)督環(huán)節(jié)。公車改了這么多年，人們還從來沒有聽說過，有哪一位領(lǐng)導(dǎo)因為違規(guī)使用公車而受到嚴(yán)厲懲罰，這也許正是改革改不下去的重要原因。

公車改革是一場考驗，一場切割既得利益勇氣的考驗，我們必須面對！

作者：中共河北省委黨校黨建教研部研究員

（責(zé)編/彭瀾）