齊海麗

政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織公共服務(wù)的現(xiàn)實(shí)困境與未來(lái)趨勢(shì)＊

齊海麗

隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起，公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)了權(quán)威治理向合同治理模式的轉(zhuǎn)變。在這一轉(zhuǎn)變過(guò)程中，我國(guó)地方政府公共服務(wù)經(jīng)歷了由政府壟斷向政府購(gòu)買(mǎi)的跨越。政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織公共服務(wù)既有國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的借鑒，也有對(duì)國(guó)內(nèi)國(guó)情的分析和社會(huì)組織自身優(yōu)勢(shì)的考量。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)面臨著態(tài)度困境、監(jiān)督困境和能力困境。政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織公共服務(wù)要堅(jiān)持市場(chǎng)化導(dǎo)向、規(guī)范化操作、專(zhuān)業(yè)化管理的原則。

政府購(gòu)買(mǎi)；公共服務(wù)；合同制治理；社會(huì)組織

一、問(wèn)題的提出

作為公共權(quán)力的行使者、公共利益的代表者、公共政策的制定者，政府最基本的職能就是供給公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。為此，如何提升公共服務(wù)供給的質(zhì)量與效率，也是政府一直追求的目標(biāo)。20世紀(jì)70年代的新公共管理運(yùn)動(dòng)蘊(yùn)含著豐富的契約管理思想，在這種運(yùn)動(dòng)的影響下，政府的管理模式也實(shí)現(xiàn)了從權(quán)威治理到合同治理的轉(zhuǎn)變。西方國(guó)家的合同制治理以及公私合作伙伴關(guān)系已經(jīng)取得了成效。我國(guó)面臨的社會(huì)環(huán)境與西方國(guó)家明顯不同，必須在分析國(guó)情的基礎(chǔ)上，探索公共服務(wù)供給的新模式。由于我國(guó)民間組織的獨(dú)立性、自主性不強(qiáng)，故而采取政府購(gòu)買(mǎi)的方式更為適用。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)是誕生于西方社會(huì)的一項(xiàng)政府實(shí)行社會(huì)公共管理的措施，指政府在社會(huì)福利的預(yù)算中拿出經(jīng)費(fèi)，向各類(lèi)提供社會(huì)公共服務(wù)的社會(huì)機(jī)構(gòu)，直接撥款資助服務(wù)或公開(kāi)招標(biāo)購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)，是一種“政府出資、定向購(gòu)買(mǎi)、契約管理、評(píng)估兌現(xiàn)”的政府公共服務(wù)的供給方式。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)體現(xiàn)了西方新公共管理運(yùn)動(dòng)的精神，政府由此達(dá)到削減經(jīng)費(fèi)、降低成本、增強(qiáng)能力的行政目標(biāo)[1]。我國(guó)自上世紀(jì)末引入政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)制度，目前對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)已形成廣泛共識(shí)。北京、福建、河南、廣東、湖南等省市都相繼開(kāi)展了政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的工作，而上海、無(wú)錫、深圳等地已取得了較好的效果，并總結(jié)出了許多值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)。綜合看來(lái)，我國(guó)地方政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)是在多種因素的綜合作用下產(chǎn)生的。

（一）新公共管理運(yùn)動(dòng)在全球興起及合同制治理模式推廣為政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)創(chuàng)設(shè)了國(guó)際背景

政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，在國(guó)外被稱(chēng)為“公共服務(wù)合同外包”。20世紀(jì)70年代以來(lái)，新公共管理運(yùn)動(dòng)影響下的西方政府紛紛采取了公私伙伴關(guān)系的改革方式，并在實(shí)踐中取得了顯著成效。為公眾做個(gè)好交易成為各國(guó)治理者的共識(shí)，從權(quán)利走向合同的運(yùn)動(dòng)也成了一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。公共行政不僅要關(guān)注國(guó)內(nèi)形勢(shì)和需求的變化，同時(shí)還要將自身的政策選擇放到國(guó)際大環(huán)境中去考察?！白鳛槿蚧^(guò)程中的一員，中國(guó)也不同程度受到這些因素的影響；但是作為成長(zhǎng)中的轉(zhuǎn)型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，中國(guó)公共服務(wù)外部購(gòu)買(mǎi)的發(fā)展更體現(xiàn)了一個(gè)系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)轉(zhuǎn)軌和公共治理秩序變革的過(guò)程，從該過(guò)程中公私部門(mén)的相對(duì)發(fā)展態(tài)勢(shì)獲得最基本的推動(dòng)力?！盵2]合同制治理既有早期契約國(guó)家思想的歷史積淀，也有新公共管理運(yùn)動(dòng)的現(xiàn)實(shí)版本，它代表了公共服務(wù)治理模式的變遷。國(guó)際上通行的做法為中國(guó)的政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)實(shí)踐提供了國(guó)際經(jīng)驗(yàn)。

（二）公共服務(wù)供給與需求之間的矛盾為政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)提供了現(xiàn)實(shí)選擇

公共供給與公共需求的關(guān)系是公共行政的基本關(guān)系。政府的功能和目的就是滿足社會(huì)公共需要。服務(wù)的特征就在于對(duì)需求的一種持續(xù)不斷的回應(yīng)，它包括對(duì)服務(wù)客體需求的確認(rèn)、滿足和服務(wù)質(zhì)量的一種反饋。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)供給模式的出現(xiàn)“是因?yàn)橹袊?guó)的社會(huì)基本矛盾發(fā)生了變化：即從改革開(kāi)放之初的人民群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要和落后的生產(chǎn)力之間的矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)楣参锲范嘣枨笈c如何有效、公平配置之間的矛盾”[3]。這些矛盾也可以擴(kuò)展為以下幾點(diǎn)：第一，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制形成的政府管理一體化與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下公共服務(wù)多元化的矛盾；第二，重要的公共服務(wù)責(zé)任與相對(duì)匱乏的行政資源之間的矛盾；第三，嚴(yán)格的政府績(jī)效考核與有限的地方政府財(cái)政能力之間的矛盾[4]（P15－17）。

（三）社會(huì)組織自身優(yōu)勢(shì)為政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)提供了現(xiàn)實(shí)可行性

政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)之所以將非營(yíng)利組織作為重要合作伙伴，是由于非營(yíng)利組織自身的特征和優(yōu)勢(shì)?！胺欠峙浼s束”是非營(yíng)利組織區(qū)別于營(yíng)利組織最重要的特征，這一本質(zhì)區(qū)別使得某些特定的活動(dòng)只能由非營(yíng)利組織而不是營(yíng)利組織來(lái)承擔(dān)；非營(yíng)利組織提供的公共服務(wù)能夠滿足公共需求的多樣性與異質(zhì)性；非營(yíng)利組織不拘泥于僵化的官僚束縛，在運(yùn)營(yíng)上比較靈活；可以獲得廉價(jià)的、有時(shí)是志愿的免費(fèi)勞動(dòng)力；對(duì)公眾的需求有更強(qiáng)的回應(yīng)性等。正是這些優(yōu)勢(shì)使非營(yíng)利組織能夠與政府形成競(jìng)爭(zhēng)和合作機(jī)制，提高政府部門(mén)效率[5]。

二、政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織公共服務(wù)的現(xiàn)狀

（一）基本狀況

1.從模式看，以民間組織的獨(dú)立性程度、競(jìng)爭(zhēng)性程度這兩項(xiàng)指標(biāo)為維度，分為三種組合模式：依賴(lài)關(guān)系非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)模式、獨(dú)立關(guān)系非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)模式、獨(dú)立關(guān)系競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)模式[4]（P20）。

依據(jù)獨(dú)立性和競(jìng)爭(zhēng)性程度，分為依賴(lài)關(guān)系非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)、依賴(lài)關(guān)系競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)、獨(dú)立關(guān)系非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)、獨(dú)立關(guān)系競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)四種模式。但由于在實(shí)踐中較少出現(xiàn)依賴(lài)關(guān)系競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)，故更多涉及的是另外三種模式。獨(dú)立關(guān)系競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)指的是，購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的政府部門(mén)與承接服務(wù)的民間組織之間是獨(dú)立的關(guān)系，不存在資源、人事等方面的依賴(lài)關(guān)系，由于存在著公開(kāi)的競(jìng)爭(zhēng)，政府可以通過(guò)招標(biāo)的方式來(lái)選擇服務(wù)提供者；獨(dú)立關(guān)系非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)指的是，購(gòu)買(mǎi)者與承接者之間是獨(dú)立關(guān)系，通常情況下，這一社會(huì)組織已經(jīng)存在；依賴(lài)關(guān)系非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)模式指的是，購(gòu)買(mǎi)的政府部門(mén)與承接服務(wù)的組織之間是依賴(lài)性關(guān)系，購(gòu)買(mǎi)選擇程序是定向、非競(jìng)爭(zhēng)性的[4]（P20）。見(jiàn)圖1。

圖1 政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的模式

2.從政策工具角度看，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的政策工具呈現(xiàn)多樣化。

政府與社會(huì)組織合作可資運(yùn)用的工具很多，公民社會(huì)研究專(zhuān)家薩拉蒙將其大體分為兩類(lèi)：（1）生產(chǎn)方補(bǔ)助，這種方式給服務(wù)生產(chǎn)方提供優(yōu)惠，再由他們將服務(wù)提供給受益人；（2）消費(fèi)方補(bǔ)助，這種方式將某種形式的支付或報(bào)銷(xiāo)直接提供給項(xiàng)目受益人，讓受益人自行選擇提供方。這兩種方式都可以采取直接或間接的形式[4]（P211）。見(jiàn)表1。

表1 社會(huì)組織服務(wù)外包的工具類(lèi)型

3.從性質(zhì)來(lái)看，政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織的公共服務(wù)具有體制內(nèi)和體制外雙重屬性。

由于當(dāng)代中國(guó)第三部門(mén)具有顯著的“官民二重性”，所以，作為體制內(nèi)的組織與作為體制外的組織在提供公共服務(wù)的資源占有、方式、社會(huì)認(rèn)同程度和社會(huì)影響等方面都存在差異[6]。為此，就要對(duì)當(dāng)代中國(guó)的第三部門(mén)參與服務(wù)供給，區(qū)分不同情況，從不同角度加以考察，在此基礎(chǔ)上確定社會(huì)組織提供公共服務(wù)的發(fā)展方向。

（二）現(xiàn)實(shí)困境

盡管政府與非營(yíng)利組織的合作伙伴關(guān)系有著深厚的歷史根源，并有著龐大的規(guī)模，在實(shí)踐中也確實(shí)產(chǎn)生了提升公共服務(wù)供給效率和質(zhì)量的作用，但問(wèn)題也是客觀存在的。這種公私合作伙伴關(guān)系是以一種特別的方式發(fā)展起來(lái)的，對(duì)合作伙伴的作用和責(zé)任很少有系統(tǒng)的理解，也很少有這種關(guān)系存在的公眾意識(shí)。隨著互動(dòng)規(guī)模的增加，緊張和困惑隨之而來(lái)[7]（P204）。

1.態(tài)度困境。這種態(tài)度集中在三方面：政府對(duì)社會(huì)組織的態(tài)度、政府對(duì)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的態(tài)度以及政府對(duì)自身角色定位的態(tài)度。政府對(duì)社會(huì)組織的態(tài)度直接決定政府對(duì)社會(huì)組織采取何種行動(dòng)。俞可平總結(jié)和分析了部分黨政干部對(duì)民間組織的四種消極態(tài)度：一是輕視和藐視民間組織，認(rèn)為民間組織在中國(guó)的社會(huì)政治生活中無(wú)足輕重；二是不信任民間組織，認(rèn)為民間組織不正式、不可靠；三是害怕民間組織，認(rèn)為民間組織的強(qiáng)大會(huì)脫離政府的監(jiān)管，導(dǎo)致政府的社會(huì)控制能力下降；四是敵視民間組織，認(rèn)為民間組織總是跟政府不合作，甚至跟政府唱對(duì)臺(tái)戲，必須堅(jiān)決予以遏制[8]（P36）。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的熱情過(guò)高并缺乏對(duì)其理性認(rèn)識(shí)，體現(xiàn)在地方政府一窩蜂似的將很多本應(yīng)由政府承擔(dān)的公共服務(wù)都以購(gòu)買(mǎi)的方式轉(zhuǎn)嫁給社會(huì)組織，并沒(méi)有考慮到購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的適用條件。在政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)問(wèn)題上又熱情過(guò)度，因?yàn)槲覀儾坏狈?jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)證實(shí)政府購(gòu)買(mǎi)“提高效率和節(jié)省成本”的承諾，而且對(duì)這一模式中隱藏的風(fēng)險(xiǎn)知之甚少[9]（P3）。在政府的角色定位方面，還沒(méi)有充分意識(shí)到政府如何才能加強(qiáng)合同管理能力，做一個(gè)精明的購(gòu)買(mǎi)者。對(duì)于政府自身在購(gòu)買(mǎi)服務(wù)過(guò)程中應(yīng)該發(fā)揮的溝通、協(xié)調(diào)、管理、監(jiān)控等責(zé)任尚沒(méi)有清晰的認(rèn)識(shí)。

2.監(jiān)督困境。依靠社會(huì)組織提供公共服務(wù)會(huì)導(dǎo)致公共機(jī)構(gòu)的控制力減弱，如何加強(qiáng)對(duì)這些組織的監(jiān)督，也成為擺在決策者面前的又一道難題。許多政府錯(cuò)誤地將公私伙伴關(guān)系看成是解決服務(wù)管理頭痛問(wèn)題的途徑，忽略了對(duì)其進(jìn)行充分的監(jiān)督與管理，后果往往是成本超支，服務(wù)失敗，甚至是丑聞。反過(guò)來(lái)，政府官員也可能濫用自己手中的權(quán)力，無(wú)論是否有效力都會(huì)堅(jiān)持要求社會(huì)組織完成合同供應(yīng)中的每一個(gè)細(xì)節(jié)。但是，對(duì)產(chǎn)出或成果的監(jiān)督權(quán)力往往會(huì)導(dǎo)致政府合同監(jiān)管人員干涉網(wǎng)絡(luò)成員的工作程序，而這種干涉經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)在州政府辦理執(zhí)照、執(zhí)行法律、質(zhì)疑供應(yīng)商技術(shù)合理性或其他許多用來(lái)難為非營(yíng)利組織的機(jī)制中[10]（P39）。盡管在直接撥款和服務(wù)購(gòu)買(mǎi)項(xiàng)目中，還可以利用更為有效的控制方法，但由于實(shí)踐中缺少一些簽署有成本效益合同的重要先決條件——例如，提供者之間更有意義的競(jìng)爭(zhēng)、對(duì)績(jī)效的有效測(cè)量、符合績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)的政府決策等，關(guān)于是否把服務(wù)外包、外包給誰(shuí)的決定，經(jīng)常是在毫無(wú)理由的項(xiàng)目期限的壓力下做出的，結(jié)果政府不得不接受當(dāng)前的供應(yīng)者網(wǎng)絡(luò)提供的服務(wù)，而不是尋求目標(biāo)人群的需要所要求的服務(wù)。更為重要的是，由于很難形成并使用績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，政府經(jīng)常求助于核算控制、申請(qǐng)和匯報(bào)程序，這就增加了非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的負(fù)擔(dān)，同時(shí)也沒(méi)有給政府提供有效的監(jiān)督手段[7]（P115）。雖然社會(huì)組織以公益為宗旨，但在當(dāng)下的中國(guó)，社會(huì)組織面臨資源瓶頸，舉步維艱，市場(chǎng)化運(yùn)作成為很多社會(huì)組織的選擇。而如果政府一旦簽訂了服務(wù)購(gòu)買(mǎi)合同，認(rèn)為自己的工作已經(jīng)完成，不深入監(jiān)測(cè)公共服務(wù)的具體操作環(huán)節(jié)，就會(huì)導(dǎo)致公共服務(wù)質(zhì)量不高、結(jié)構(gòu)不合理等問(wèn)題。

3.合法性困境。政府因其公共政策制定者和公共權(quán)力行使者的身份而具有權(quán)威性，這種權(quán)威供給模式是市場(chǎng)和社會(huì)組織無(wú)法取代的。契約論者認(rèn)為，政府的權(quán)力是公民讓渡的結(jié)果，獲取公眾的支持是政府增強(qiáng)自身合法性的重要舉措，提供公共服務(wù)、滿足公民需求也成了穩(wěn)固合法性基礎(chǔ)的應(yīng)然之舉。在我國(guó)的傳統(tǒng)觀念中，公共服務(wù)供給是政府的基本職責(zé)。隨著治理理念的深入和社會(huì)治理模式的變遷，社會(huì)組織在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。公民通過(guò)社會(huì)組織而不是政府來(lái)獲取自己需要的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，這種間接的服務(wù)供給模式將會(huì)使公民對(duì)公共服務(wù)的來(lái)源產(chǎn)生混淆，也會(huì)使公民對(duì)政府提供公共物品職責(zé)的認(rèn)同感逐漸減弱，從而最終危害政府的合法性基礎(chǔ)。

4.能力困境。社會(huì)組織的能力建設(shè)是第三部門(mén)實(shí)現(xiàn)自身宗旨、有效解決社會(huì)問(wèn)題的唯一方式，當(dāng)前我國(guó)社會(huì)組織的能力建設(shè)已經(jīng)成為制約其功效發(fā)揮的瓶頸。社會(huì)組織管理的能力困境，集中體現(xiàn)在目前我國(guó)的社會(huì)組織管理能力難以滿足公共事務(wù)治理的需要。長(zhǎng)期以來(lái)，政府主要通過(guò)直接舉辦事業(yè)單位的方式來(lái)提供公共服務(wù)，廣泛擠占了社會(huì)組織的發(fā)展空間。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的社會(huì)組織發(fā)展迅速，布局不斷得到調(diào)整，功能作用進(jìn)一步得到發(fā)揮，群眾有序參與、有效覆蓋城鄉(xiāng)、門(mén)類(lèi)齊全的社會(huì)組織體系初步形成，日益發(fā)展成為經(jīng)濟(jì)、社會(huì)領(lǐng)域的一支重要力量。但規(guī)模小、力量薄、管理散，人才匱乏，自主性差，公信力不足，仍然是我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展的痼疾。一是有關(guān)社會(huì)組織、非政府組織的法律依然不完善，缺乏權(quán)威性，約束有余、扶助不足。從組織結(jié)構(gòu)上說(shuō)，黨的機(jī)構(gòu)與社團(tuán)不分，政府機(jī)構(gòu)與社團(tuán)不分，企業(yè)與社團(tuán)不分，事業(yè)單位與社團(tuán)不分，社會(huì)組織相對(duì)依附于政府，政府及社會(huì)對(duì)其作用的認(rèn)知程度較低。二是社會(huì)組織發(fā)展空間受限、覆蓋面較窄。政府主辦的事業(yè)單位范圍廣泛、規(guī)模龐大，擠壓了社會(huì)組織的成長(zhǎng)空間。事業(yè)單位通常隸屬于某一級(jí)政府主管機(jī)關(guān)，和政府主管機(jī)關(guān)有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，往往是行政權(quán)力的延伸。一些從原來(lái)的事業(yè)單位轉(zhuǎn)化而來(lái)的行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)組織，對(duì)黨政機(jī)關(guān)依賴(lài)性嚴(yán)重，獨(dú)立性不強(qiáng)，缺乏內(nèi)在活力。三是從社會(huì)組織本身看，其內(nèi)部的治理和制度建設(shè)也沒(méi)有跟上，組織不健全、功能不完善、運(yùn)行不規(guī)范，資源動(dòng)員能力有限，缺乏競(jìng)爭(zhēng)的動(dòng)力，既沒(méi)有賦予充分的自主權(quán)，也沒(méi)有形成自身運(yùn)行的有效機(jī)制。同時(shí)，社會(huì)組織發(fā)展所必不可少的志愿精神、公益精神和公信力相對(duì)不足。

三、政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織公共服務(wù)的發(fā)展趨勢(shì)

“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”變政府主辦為政府主導(dǎo)，調(diào)動(dòng)各方面的積極性，導(dǎo)入市場(chǎng)機(jī)制，形成開(kāi)放系統(tǒng)，培育社會(huì)組織，降低服務(wù)成本，拓展服務(wù)功能，提高服務(wù)效率，代表著公共服務(wù)的一種發(fā)展趨勢(shì)。

（一）政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的市場(chǎng)化導(dǎo)向

公共服務(wù)市場(chǎng)化和社會(huì)化浪潮的推動(dòng)，促使政府明確自身的職能定位，政府要做精明的“購(gòu)買(mǎi)者”，一定要知道政府想買(mǎi)什么，從哪兒購(gòu)買(mǎi)，到底買(mǎi)到了什么[11]（P145）。在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的行動(dòng)中，通過(guò)實(shí)現(xiàn)“政府提供”與“政府生產(chǎn)”相分離，政府角色主要定位為決策者、購(gòu)買(mǎi)者和監(jiān)督者[12]。政府為主的公益性服務(wù)自然應(yīng)該以政府為主導(dǎo)，但又不限于政府部門(mén)內(nèi)部，也可以通過(guò)授權(quán)、委托、購(gòu)買(mǎi)、外包等各種形式，引入市場(chǎng)機(jī)制，按照企業(yè)化的方式來(lái)運(yùn)作。政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部可以通過(guò)人才派遣、聘用制等方式，招聘社會(huì)專(zhuān)業(yè)人員或輔助人員，探索一種特殊的政府機(jī)構(gòu)人事的混合管理機(jī)制，通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作方式和契約化的合同雇傭，協(xié)助政府機(jī)構(gòu)不斷為社會(huì)公眾提供高品質(zhì)的“三公服務(wù)”（公共產(chǎn)品、公共服務(wù)和公共秩序），以更好地滿足社會(huì)和公眾訴求。在發(fā)揮行政優(yōu)勢(shì)和組織優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上，結(jié)合市場(chǎng)力量和社會(huì)力量，構(gòu)建公平競(jìng)爭(zhēng)、合作信任的平臺(tái)，引導(dǎo)和利用好社會(huì)上各類(lèi)服務(wù)資源，實(shí)現(xiàn)與社會(huì)需求的鏈接，著力解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題。雖然公共服務(wù)提供實(shí)現(xiàn)了由壟斷到購(gòu)買(mǎi)的轉(zhuǎn)變，但是政府的權(quán)力和職責(zé)并沒(méi)有削減。在強(qiáng)化服務(wù)責(zé)任、確立評(píng)估機(jī)制、制定契約規(guī)則、促進(jìn)合作伙伴關(guān)系持續(xù)發(fā)展等方面，社會(huì)對(duì)政府的要求越來(lái)越高，政府自身也要保持足夠的敏感性以應(yīng)對(duì)復(fù)雜變化[13]。

（二）政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的規(guī)范化操作

規(guī)范化是保障政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)工作有效開(kāi)展的重要途徑。要制定相關(guān)的制度、管理辦法和實(shí)施細(xì)則，規(guī)范政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)行為。一是準(zhǔn)確界定政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的范圍和內(nèi)容?？紤]我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)剛起步，可先從政府購(gòu)買(mǎi)崗位開(kāi)始，即在政府提供公共服務(wù)的機(jī)構(gòu)中，設(shè)置由政府購(gòu)買(mǎi)的崗位，再逐步過(guò)渡到通過(guò)招標(biāo)投標(biāo)方式購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)；條件成熟的，可直接招投標(biāo)。二是規(guī)定政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式和程序。從動(dòng)態(tài)角度看，我國(guó)的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)包括四個(gè)流程：明確需求、制定規(guī)劃；公開(kāi)招聘、簽訂合同；項(xiàng)目實(shí)施、監(jiān)督管理；評(píng)估服務(wù)、后續(xù)跟進(jìn)[12]。以上海市政府購(gòu)買(mǎi)崗位為例。第一步，明確需求，制定規(guī)劃。在參照整體的社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和財(cái)政計(jì)劃的基礎(chǔ)上，制訂出可操作性的整體規(guī)劃，明確政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的范圍和水平，確定需要向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)的崗位質(zhì)量和崗位數(shù)量并制定相應(yīng)的財(cái)政收支方案，確保服務(wù)崗位的有效供給。第二步，公開(kāi)招聘、簽訂合同。首先，政府部門(mén)通過(guò)多種渠道向社會(huì)公開(kāi)政府崗位需求的信息和購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的資金預(yù)算，向社會(huì)公開(kāi)招聘，鼓勵(lì)公眾積極報(bào)名。其次，政府部門(mén)秉承公開(kāi)、公正、平等的原則，組織招錄考試。以政府人才中介機(jī)構(gòu)的名義，以“凡進(jìn)必考”為原則，面向社會(huì)公開(kāi)招考招聘人員，報(bào)考人員應(yīng)符合崗位所需的政治條件、學(xué)歷條件、任職資格條件和身體素質(zhì)條件，依照招聘操作流程錄用?？间浐细竦娜藛T，按照勞動(dòng)合同法的規(guī)定簽訂聘用合同，依據(jù)合同進(jìn)行管理。第三步，人員到崗、監(jiān)督考核。購(gòu)買(mǎi)崗位人員應(yīng)按照合同約定的服務(wù)條款及合同指定的要求進(jìn)行服務(wù)的提供。必須依照有關(guān)法律法規(guī)，由用人單位與本人簽訂雇用合同，明確規(guī)定雇用期限、雇用期間甲乙雙方的權(quán)利、義務(wù)以及違反雇用合同所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。在崗工作期間由用人單位依據(jù)雇用合同進(jìn)行日常管理和考核，年度考核合格者經(jīng)雙方同意，可以續(xù)聘。對(duì)于考核不合格、違紀(jì)違規(guī)以及符合其他合同終止和解除條件的文職雇員，由公安機(jī)關(guān)退回人事代理機(jī)構(gòu)辦理相關(guān)手續(xù)。對(duì)已解除雇傭關(guān)系的文職雇員，公安機(jī)關(guān)沒(méi)有義務(wù)安排工作。第四步，評(píng)估服務(wù)、后續(xù)跟進(jìn)。當(dāng)購(gòu)買(mǎi)合同約定的服務(wù)期限到期時(shí)，該契約合同宣告結(jié)束。作為出資方的政府應(yīng)邀請(qǐng)第三方對(duì)服務(wù)項(xiàng)目及實(shí)施過(guò)程、影響等進(jìn)行評(píng)估。評(píng)估結(jié)束不意味著崗位服務(wù)的全部結(jié)束，還要后續(xù)跟進(jìn)、制定后續(xù)計(jì)劃。后續(xù)跟進(jìn)有助于評(píng)估結(jié)果產(chǎn)生更大的影響，有助于評(píng)估建議的貫徹落實(shí)。

（三）政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的專(zhuān)業(yè)化管理

這種專(zhuān)業(yè)化體現(xiàn)在兩方面：一是作為行為主體的政府要提高自身的專(zhuān)業(yè)化管理水平；二是作為行為客體的崗位人員加強(qiáng)自身的專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)。能夠自我指導(dǎo)又具有多方面知識(shí)和多種技能的管理者在公共部門(mén)非常稀缺。許多政府組織本身就缺乏有效的合同管理能力，更談不上網(wǎng)絡(luò)管理所要求的更為奧妙復(fù)雜的各種能力。建立這樣的能力不僅要求范圍廣泛的培訓(xùn)和人員錄用策略，還要有一個(gè)成熟的文化變革：要求改變“公共雇員”的真正定義[10]（P136）。從政府自身看，2008 年 3月，靜安區(qū)政府在上海市率先擬定了《政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織公共服務(wù)項(xiàng)目合同示范文本》，統(tǒng)一了政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的流程和標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)調(diào)對(duì)社會(huì)組織的資質(zhì)審核和項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)估。大力推進(jìn)社會(huì)工作者和文職人員等相關(guān)人才的專(zhuān)業(yè)培養(yǎng)，組建專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)工作實(shí)務(wù)的培訓(xùn)、督導(dǎo)、評(píng)估等工作，提升服務(wù)崗位各類(lèi)專(zhuān)業(yè)人才的專(zhuān)業(yè)水平，確保應(yīng)有的專(zhuān)業(yè)權(quán)威和職業(yè)品質(zhì)。目前，無(wú)論是文職人員還是社區(qū)工作人員，都沒(méi)有建立與自身職業(yè)發(fā)展相適應(yīng)的等級(jí)制度和具體行為規(guī)范，使得購(gòu)買(mǎi)崗位人員對(duì)自己的未來(lái)發(fā)展感到迷茫與無(wú)知，缺乏工作的安全感，不利于專(zhuān)業(yè)化管理的推進(jìn)。從某種程度講，沒(méi)有建立相應(yīng)的等級(jí)發(fā)展結(jié)構(gòu)，就不能形成真正意義上的專(zhuān)業(yè)化管理。作為購(gòu)買(mǎi)對(duì)象的社會(huì)組織，應(yīng)從健全社會(huì)組織的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和鼓勵(lì)其參與公共事務(wù)管理兩個(gè)方面著手，提升社會(huì)組織的內(nèi)外治理能力，尤其應(yīng)著重建設(shè)社會(huì)組織的民主決策機(jī)制、內(nèi)外結(jié)合的監(jiān)督機(jī)制以及信息公開(kāi)機(jī)制[14]。創(chuàng)新社會(huì)組織管理體制機(jī)制表現(xiàn)在：雙重管理體制的改革、民間組織的去行政化改革、社會(huì)組織的扶持與培育改革、社會(huì)組織的稅收制度改革、社會(huì)組織的公開(kāi)透明化改革、社會(huì)組織的評(píng)估制度改革、社會(huì)工作制度改革[15]。

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責(zé)任編輯：陳文杰

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A

1008－410X（2012）06－0045－05

2012－05－11

齊海麗（1981－），女，內(nèi)蒙古通遼人，濟(jì)寧學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理系講師，上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院博士生；山東曲阜 273155

＊本文為上海市科技發(fā)展基金軟科學(xué)“上海城市管理中政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)新模式研究”（批準(zhǔn)號(hào)09692106800）和濟(jì)寧學(xué)院人文社科課題“我國(guó)地方政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)模式研究”（批準(zhǔn)號(hào)2011QNSK03）的階段性研究成果。