馬 波，陳江森

(1.福州大學(xué) 法學(xué)院，福建 福州 350108；2. 廣東石油化工學(xué)院 法律系，廣東 茂名 525000)

2012 - 04 - 15

2011年度中國法學(xué)會部級法學(xué)研究重點課題(項目編號：CLS(2001)B16)；

廣東省茂名市社科聯(lián)2011年度共建項目(項目編號：201105)

馬波(1976-)，男，福州大學(xué)法學(xué)院博士研究生，廣東石油化工學(xué)院法律系副教授。

論平潭綜合實驗區(qū)環(huán)境保護法律制度的創(chuàng)新與發(fā)展

馬 波1，2，陳江森

(1.福州大學(xué) 法學(xué)院，福建 福州 350108；2. 廣東石油化工學(xué)院 法律系，廣東 茂名 525000)

福建平潭綜合實驗區(qū)因其獨特的生態(tài)環(huán)境和發(fā)展定位，在開發(fā)的過程中必須堅持建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型兩型社會的訴求，注重環(huán)境保護的法治保障。文章以平潭綜合實驗區(qū)環(huán)境保護法律制度的創(chuàng)新與發(fā)展為核心，通過借鑒其他地區(qū)環(huán)境保護的相關(guān)立法、制度和經(jīng)驗，充分運用實驗區(qū)先行先試的改革權(quán)限，進行相關(guān)立法和制度創(chuàng)新，提出若干新制度的構(gòu)建建議，以期通過供給創(chuàng)新型法律制度，為平潭綜合實驗區(qū)的環(huán)境保護提供有效制度供給，為建設(shè)生態(tài)平潭、綠色平潭和兩岸合作建設(shè)的典范提供法制保障。

平潭綜合實驗區(qū);環(huán)境保護;法制保障;制度創(chuàng)新

問題的緣起

福建平潭綜合實驗區(qū)位于福建省福州市東南部海域的平潭縣，平潭縣是大陸距離臺灣省最近的縣，總?cè)丝?0萬人，陸域面積392.92平方公里，其中主島面積324.13平方公里，海域面積6064平方公里，為全國第五大島、福建第一大島。2009年5月，國務(wù)院正式下發(fā)了《關(guān)于支持福建省加快建設(shè)海峽西岸經(jīng)濟區(qū)的若干意見》，明確提出“在福建沿海有條件的島嶼設(shè)立兩岸合作的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，實行更加優(yōu)惠的政策，探索進行兩岸區(qū)域合作試點”。2009年7月底福建省委省政府正式作出了設(shè)立福州(平潭)綜合實驗區(qū)(后改名為福建省平潭綜合實驗區(qū)，下稱平潭綜合實驗區(qū))的決定，并明確提出按照“共同規(guī)劃、共同開發(fā)、共同管理、共同經(jīng)營、共同受益”的模式，努力把平潭綜合實驗區(qū)建設(shè)成為兩岸人民合作建設(shè)、科學(xué)發(fā)展的“共同家園”的發(fā)展目標。2011年3月國家發(fā)改委發(fā)布了《海峽西岸經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，單設(shè)章節(jié)突出“建設(shè)兩岸合作的平潭綜合實驗區(qū)問題”，明確提出平潭綜合實驗區(qū)應(yīng)加快建設(shè)環(huán)島路等內(nèi)部路網(wǎng)體系和市政設(shè)施，加強生態(tài)環(huán)境保護和綜合防災(zāi)體系建設(shè)，優(yōu)化人居環(huán)境，建設(shè)現(xiàn)代化海島城市。2011年11月，國務(wù)院批復(fù)《平潭綜合實驗區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃》，賦予平潭比經(jīng)濟特區(qū)更加特殊、更加優(yōu)惠的政策?！兑?guī)劃》明確提出，努力把平潭綜合實驗區(qū)建設(shè)成為兩岸同胞合作建設(shè)、先行先試、科學(xué)發(fā)展的共同家園，成為兩岸交流合作的先行區(qū)、體制機制改革創(chuàng)新的示范區(qū)、兩岸同胞共同生活的宜居區(qū)和海峽西岸科學(xué)發(fā)展的先導(dǎo)區(qū)。

現(xiàn)階段，平潭綜合實驗區(qū)正處于邊探索、邊總結(jié)、邊試驗、邊規(guī)范的建設(shè)實踐過程中，正在對經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)等各項制度進行全面創(chuàng)新，而法制保障是平潭綜合實驗區(qū)開發(fā)開放的重要內(nèi)涵和重要保障，營造良好的法治環(huán)境對綜合實驗區(qū)的建設(shè)和發(fā)展十分重要。由于平潭地區(qū)較為獨特的環(huán)境資源和脆弱的生態(tài)環(huán)境，在開發(fā)過程中我們才要借鑒臺灣地區(qū)和國內(nèi)其他實驗區(qū)的環(huán)境保護制度，根據(jù)平潭綜合實驗區(qū)的實際需要創(chuàng)新相關(guān)法律制度。我們認為，通過供給以下創(chuàng)新型法律制度：(1)環(huán)境規(guī)劃制度、環(huán)境標準制度以及市場準入制度；(2)建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的制度創(chuàng)新；(3)創(chuàng)設(shè)實驗區(qū)生態(tài)文明建設(shè)制度指標體系；(4)推行綜合生態(tài)系統(tǒng)管理制度；(5)構(gòu)造海島自然資源特別保護法律制度；(6)強化政府環(huán)境保護法律責(zé)任制度；(7)構(gòu)建區(qū)域協(xié)同環(huán)境保護法律制度等，加強與臺灣地區(qū)相關(guān)制度的銜接，多方面、多體系對生態(tài)環(huán)境進行綜合管理和保護，形成資源節(jié)約型和環(huán)境友好型的兩型平潭綜合實驗區(qū)的建設(shè)格局，實現(xiàn)平潭的環(huán)境保護。

一、完善環(huán)境規(guī)劃制度、環(huán)境標準制度及市場準入制度

世界各國環(huán)境立法確立的環(huán)境計劃或規(guī)劃是國家環(huán)境行政的重要依據(jù)?！八^環(huán)境規(guī)劃制度是指由國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃的環(huán)境保護篇章、全國主體功能區(qū)規(guī)劃、國家各類生態(tài)建設(shè)和保護規(guī)劃、專項環(huán)境保護規(guī)劃等共同組成的以保護環(huán)境與資源為目的的規(guī)劃統(tǒng)一體。所謂環(huán)境標準是指為了保護人群健康、保護社會財富和維護生態(tài)平衡，就環(huán)境質(zhì)量以及污染物的排放、環(huán)境監(jiān)測方法以及其他需要的事項，按照法律規(guī)定程序制定的各種技術(shù)指標與規(guī)范的總稱?！盵1]按照《標準化法》(1988)的規(guī)定，我國的國家標準有強制性標準和推薦性標準之分。在環(huán)境標準中，環(huán)境質(zhì)量標準、污染物排放標準屬于強制性環(huán)境標準，必須執(zhí)行，其他標準屬于推薦性環(huán)境標準。

目前，平潭綜合實驗區(qū)有關(guān)環(huán)境保護的規(guī)劃已經(jīng)通過的有《平潭綜合實驗區(qū)總體規(guī)劃(2010-2030)》(2010)和《平潭綜合實驗區(qū)生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護規(guī)劃(2010-2030年)》(2011)。此外，福建省直有關(guān)委、廳、局組織編制的27個專項規(guī)劃正在制定中。按照《平潭綜合實驗區(qū)總體規(guī)劃(2010-2030)》的規(guī)定，綜合實驗區(qū)的規(guī)劃范圍為：原平潭縣15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(潭城、蘇澳、澳前、嶼頭、大練、白青、平原、蘆洋、中樓、流水、東庠、嵐城、北厝、敖東、南海等)所轄行政區(qū)域，規(guī)劃陸域面積392.92平方公里，其中主島面積324.13平方公里。發(fā)展定位為：兩岸交流合作先行先試的示范區(qū)、海峽西岸經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的先行區(qū)、海峽西岸生態(tài)宜居的新興海島城市。

按照《平潭綜合實驗區(qū)生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護規(guī)劃(2010-2030年)》的編制說明：平潭綜合實驗區(qū)將突出綠色低碳發(fā)展理念，以創(chuàng)建生態(tài)示范區(qū)為抓手，以生態(tài)經(jīng)濟、生態(tài)環(huán)境、生態(tài)人居“三大體系”建設(shè)為載體，以體制創(chuàng)新、機制創(chuàng)新和科技創(chuàng)新為保障，以重點建設(shè)工程為支撐，強化生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護，實現(xiàn)城市、產(chǎn)業(yè)、生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，建設(shè)經(jīng)濟繁榮、生態(tài)安全、人居環(huán)境優(yōu)美舒適的現(xiàn)代化新興海島城市。同時，《環(huán)境保護規(guī)劃》結(jié)合平潭海島生態(tài)環(huán)境格局、實驗區(qū)建設(shè)發(fā)展時序和總體布局，在空間上確定綜合實驗區(qū)的生態(tài)安全格局，劃定生態(tài)保護紅線區(qū)和黃線區(qū)，提出環(huán)境污染控制的重點區(qū)域和主要措施。

按照福建省發(fā)改委制定的《平潭綜合實驗區(qū)生態(tài)建設(shè)指標體系》(2011)環(huán)境保護指標主要反映實驗區(qū)污染治理及環(huán)境保護情況，包括城市垃圾無害化處理率、城市污水集中處理率、氨氮排放量、氮氧化物排放量、SO2排放量、COD排放量、工業(yè)廢水排放達標率、空氣API指數(shù)達到二級天數(shù)占全年的比例、飲用水水質(zhì)達標率、地表水功能區(qū)達標率、近岸海域功能區(qū)達標率、區(qū)域道路交通噪聲達標率等12個指標。(詳見表1)

表1 《平潭綜合實驗區(qū)生態(tài)建設(shè)指標體系》(2011)

續(xù)表

應(yīng)該說，當前平潭綜合實驗區(qū)的環(huán)境規(guī)劃和環(huán)境標準制度，已經(jīng)基本成型，具備了相關(guān)的規(guī)范依據(jù)。但我們認為，綜合實驗區(qū)的環(huán)境規(guī)劃與環(huán)境標準的制定與執(zhí)行，應(yīng)該積極鼓勵公眾參與，召開社會聽證，征求專家意見稿，特別是臺灣地區(qū)專家意見稿，同步推進水資源配置、環(huán)境保護、旅游發(fā)展、林業(yè)綠化等專項規(guī)劃編制工作，引導(dǎo)有序開發(fā)，并納入實驗區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要和總體發(fā)展規(guī)劃。在環(huán)境規(guī)劃時，應(yīng)借鑒我國臺灣地區(qū)《環(huán)境評估法》的規(guī)定，設(shè)立分階段環(huán)境評估制度，也即開發(fā)單位于規(guī)劃時，應(yīng)依環(huán)境影響評估作業(yè)準則，實施第一階段環(huán)境影響評估，審查結(jié)論認為對環(huán)境有重大影響的，繼續(xù)進行第二階段環(huán)境影響評估，通過評估才能納入規(guī)劃和建設(shè)。

在企業(yè)準入制度上，實行凡是污染嚴重的落后生產(chǎn)和產(chǎn)品一律淘汰；凡是不符合環(huán)保要求的建設(shè)項目一律不允許新建，對新上項目嚴把環(huán)境保護關(guān)；凡是超標排污的企業(yè)一律停產(chǎn)治理的法律措施。在形成嚴格的企業(yè)準入法律措施的同時，實行環(huán)保規(guī)劃下企業(yè)末位淘汰制度，企業(yè)應(yīng)當加強自律，向社會公開本企業(yè)環(huán)境信息，環(huán)境保護主管部門有權(quán)對企業(yè)公布的環(huán)境信息進行核查，把企業(yè)環(huán)保信息和信用納入考核，制定和實施鼓勵企業(yè)的環(huán)保守信和環(huán)境保護措施，建立和完善企業(yè)環(huán)境保護信息不實等不良行為的公布和歸檔措施，對企業(yè)環(huán)境保護措施不合格行為進行限期整改，采取綜合考評制度，對多次整改無效、信息多次公布不實的企業(yè)實行末位淘汰，以此來促進平潭綜合實驗區(qū)企業(yè)環(huán)境保護的自覺性和自律積極性。同時，建立實行環(huán)保企業(yè)運營資質(zhì)許可制度，推進環(huán)保企業(yè)的專業(yè)化、社會化運營服務(wù)。

二、建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的制度創(chuàng)新

所謂資源節(jié)約型社會是指一個以支撐社會可持續(xù)發(fā)展為目標，以自然資源的高效循環(huán)利用為核心，在生產(chǎn)、流通、消費等領(lǐng)域，通過采取經(jīng)濟、科技、法律、行政和道德等綜合性措施提高資源利用效率，從而實現(xiàn)經(jīng)濟和社會利益最優(yōu)化的社會系統(tǒng)。所謂環(huán)境友好型社會是指一種人與自然和諧共生的社會形態(tài)，其核心內(nèi)涵是人類的生產(chǎn)和消費活動與自然生態(tài)系統(tǒng)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會的特征為[2]：

1.資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會是一種新型社會發(fā)展模式。所謂社會發(fā)展模式是指“人為了實現(xiàn)社會發(fā)展目標所選擇實行的方式、方法、道路的統(tǒng)一體，它在實質(zhì)上是社會發(fā)展主體作用于社會發(fā)展客體、促使社會客體向著符合人的需要和理想的方向變化，從而達到主體自身目的的一種中介手段?！盵3]相比較傳統(tǒng)的社會發(fā)展模式而言，資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會有著巨大的優(yōu)勢。這種社會發(fā)展模式強調(diào)人與自然之間的和諧共生，強調(diào)能量在利用過程中循環(huán)流動和交換，以增加自然資源的使用率，減少廢棄物的排放量，減輕環(huán)境負荷的壓力，并保證自然環(huán)境自身循環(huán)的順利進行。

2.資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會的基本要求是資源節(jié)約和環(huán)境友好。資源節(jié)約和環(huán)境友好，二者是通過人的實踐活動實現(xiàn)辯證統(tǒng)一的。日本一橋大學(xué)的巖佐茂教授認為循環(huán)型社會的建構(gòu)取決于人們在資源循環(huán)或者環(huán)境保護方面的價值取向。在他看來，“以保護環(huán)境為主軸的前提下考慮資源循環(huán)”才是“真正意義的循環(huán)型社會”，僅僅滯留于資源循環(huán)的循環(huán)型社會“不過是大量再利用浪費型社會而已。”因此，“真正的循環(huán)型社會，是建立在合理生產(chǎn)和合理消費基礎(chǔ)上的社會。”實質(zhì)上，巖佐茂所強調(diào)的是“以人與自然的共生為目標的循環(huán)型社會”，這樣的循環(huán)型社會“不僅是建立起了使資源充分循環(huán)的循環(huán)經(jīng)濟的社會，而且資源循環(huán)的方式還必須是不攪亂自然的物質(zhì)循環(huán)以及人類與外界自然的物質(zhì)代謝的?！盵4]

3.生態(tài)資本是資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會的資本模式。環(huán)境資源的價值已經(jīng)內(nèi)部化為社會經(jīng)濟成本的一部分，由全社會共同承擔(dān)環(huán)境費用，而不能再像非循環(huán)型社會模式下對環(huán)境免費使用了。“在生態(tài)資本中，循環(huán)型社會以提高資源利用率為理念，使廢棄物大量減少，并使之循環(huán)利用，提高原始自然資源價格，即使生態(tài)資本作為契約生產(chǎn)核算之一；在自由貿(mào)易模式中，推行強制性的環(huán)境標準，是污染于耗費自然資源量大的產(chǎn)品無法進入市場流通；在消費模式中，倡導(dǎo)綠色消費，促進綠色消費者運動發(fā)展，利用消費者的自主選擇機制，驅(qū)逐自然資源消耗量大，污染重的產(chǎn)品；在國名經(jīng)濟宏觀管理中，采用聯(lián)合國統(tǒng)計局的《環(huán)境和經(jīng)濟綜合核算體系》，將一國或地區(qū)的自然資源總量納入核算體系中去”[5]

自2005年以來，我國先后成立了十個國家綜合配套改革試驗區(qū)，其中部分實驗區(qū)都在嘗試建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會方面的制度創(chuàng)新，值得平潭綜合實驗區(qū)在先行先試和開發(fā)開放中借鑒。長株潭城市群確立了集約發(fā)展、循環(huán)發(fā)展和生態(tài)發(fā)展的模式，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和空間布局，重點進行節(jié)能減排和環(huán)境整治，提高了環(huán)境資源的承載能力，在關(guān)鍵領(lǐng)域和環(huán)節(jié)率先謀求大的突破。在環(huán)境保護體制、基礎(chǔ)設(shè)施共享共建、產(chǎn)業(yè)發(fā)展體制、自主創(chuàng)新體系等方面進行制度創(chuàng)新，實現(xiàn)又好又快發(fā)展。山西國家資源型經(jīng)濟轉(zhuǎn)型綜合配套改革試驗區(qū)，則是通過完善區(qū)域技術(shù)創(chuàng)新平臺建設(shè)，實施“科技創(chuàng)新跨越工程”，圍繞產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型中的共性技術(shù)和關(guān)鍵技術(shù)實施科技重大專項，推進產(chǎn)學(xué)研結(jié)合，增強資源型經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的技術(shù)支撐，創(chuàng)新人才培養(yǎng)引進機制，增強自主創(chuàng)新能力來進行產(chǎn)業(yè)調(diào)整。武漢城市圈通過重點發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、先進制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)，改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，培植和提升戰(zhàn)略、特色產(chǎn)業(yè)，完善現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，促進產(chǎn)業(yè)振興建立健全產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展來調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

平潭綜合實驗區(qū)可以在借鑒山西省、武漢城市圈和長株潭城市群經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，在承接臺灣地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和招商引資時，通過準入制度和總體規(guī)劃，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，重點發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、海洋產(chǎn)業(yè)、旅游業(yè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。加強兩岸產(chǎn)業(yè)對接，加速兩地生產(chǎn)要素流動和配置，形成海峽兩岸產(chǎn)業(yè)協(xié)作的配套機制，進一步建立海峽兩岸金融、旅游、大三通、科技工業(yè)園、文化以及重大產(chǎn)業(yè)的對接機制，倡導(dǎo)綠色消費新理念，推動消費環(huán)節(jié)的節(jié)能工作，促進資源的高效利用促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，形成資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設(shè)綜合配套措施。

三、創(chuàng)設(shè)實驗區(qū)生態(tài)文明建設(shè)制度指標體系

平潭綜合實驗區(qū)生態(tài)文明建設(shè)，就是要協(xié)調(diào)好自然資源與社會經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系，完善法律制度，制定嚴格的環(huán)境標準，培養(yǎng)專業(yè)的執(zhí)法隊伍，采取行之有效的執(zhí)法手段等，建立健全與平潭綜合實驗區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展相一致的環(huán)境法規(guī)、政策、標準和技術(shù)體系。首要措施就是應(yīng)從思想上樹立環(huán)境法治的觀念，加強環(huán)境保護法制建設(shè)，制定平潭綜合實驗區(qū)生態(tài)文明建設(shè)總體規(guī)劃，從短期到中長期制定系統(tǒng)的規(guī)劃，水資源、森林資源、海洋資源、旅游資源等各種資源專項法律保護制度，引導(dǎo)合理有序的開發(fā)，堅持可持續(xù)開發(fā)，堅持高起點規(guī)劃，高標準建設(shè)，高效能管理，強化生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃指導(dǎo)在平潭改革和經(jīng)濟建設(shè)中的作用，提升生態(tài)文明建設(shè)的地位。按照福建省發(fā)改委制定的《平潭綜合實驗區(qū)生態(tài)建設(shè)指標體系》(2011)(詳見表2)的要求，生態(tài)建設(shè)指標，主要反映實驗區(qū)開發(fā)強度和生態(tài)建設(shè)水平情況，包括森林覆蓋率、城市建成區(qū)綠化覆蓋率、受保護地區(qū)占土地面積比例、海洋生態(tài)特別保護區(qū)面積占近岸海域總面積的比例、人均公園綠地面積、林地占土地面積比重等6個指標。

在綜合實驗區(qū)生態(tài)建設(shè)的前提下，促進平潭旅游業(yè)的健康發(fā)展，首先應(yīng)該制定旅游業(yè)專項規(guī)劃。借鑒臺灣地區(qū)《環(huán)境基本法》的相關(guān)規(guī)定，以法律措施加以支持，以發(fā)展特色旅游、低碳旅游、生態(tài)旅游和綠色旅游為指導(dǎo)思想。如臺灣地區(qū)《環(huán)境基本法》第六條規(guī)定，“事業(yè)進行活動時，應(yīng)自規(guī)劃階段納入環(huán)境保護理念，以生命周期為基礎(chǔ)，促進清潔生產(chǎn)，預(yù)防及減少污染，節(jié)約資源，回收利用再生資源及其它有益于減低環(huán)境負荷之原(材)料及勞務(wù)，以達永續(xù)發(fā)展之目的。事業(yè)應(yīng)有協(xié)助政府實施環(huán)境保護相關(guān)措施之責(zé)任?！逼教毒C合實驗區(qū)發(fā)展旅游業(yè)，應(yīng)強調(diào)旅游資源的永續(xù)(可持續(xù))發(fā)展，逐步開發(fā)，減輕環(huán)境負擔(dān)。旅游企業(yè)協(xié)助政府做好旅游環(huán)境保護，建立相關(guān)環(huán)境保護的標準，建立完善企業(yè)從業(yè)的資質(zhì)制度，加強行業(yè)自律，提高旅游業(yè)從業(yè)人員的專業(yè)素質(zhì)和綜合素質(zhì)。企業(yè)應(yīng)積極參與，政府加大資金投入保障旅游業(yè)發(fā)展，完善基礎(chǔ)設(shè)施、接待服務(wù)設(shè)施缺乏，完善旅游交通、食宿、商業(yè)、信息等配套產(chǎn)業(yè)，有規(guī)劃推進旅游開發(fā)，發(fā)展生態(tài)森林公園，盡可能多造綠地，保護好各種植被、海水、沙灘、空氣和各種海洋生物，促進海島旅游業(yè)的健康發(fā)展。

表2 《平潭綜合實驗區(qū)生態(tài)建設(shè)指標體系》(2011)

四、推行綜合生態(tài)系統(tǒng)管理制度

“所謂綜合生態(tài)系統(tǒng)管理，是指管理自然資源和自然環(huán)境的一種綜合管理戰(zhàn)略和方法，它要求綜合對待生態(tài)系統(tǒng)的各組成成分，綜合考慮社會、經(jīng)濟、自然(包括環(huán)境、資源和生物等)的需要和價值，綜合采用多學(xué)科的知識和方法，綜合運用行政的、市場的和社會的調(diào)整機制，來解決資源利用、生態(tài)保護和生態(tài)系統(tǒng)退化的問題，以達到創(chuàng)造和實現(xiàn)經(jīng)濟的、社會的和環(huán)境的多元惠益，實現(xiàn)人與自然的和諧共處。”[6]生態(tài)系統(tǒng)問題是一個多學(xué)科交叉的問題，具有復(fù)雜性，社會的經(jīng)濟社會的發(fā)展也是具有動態(tài)的復(fù)雜性，而現(xiàn)代社會發(fā)展低碳經(jīng)濟、循環(huán)經(jīng)濟、建設(shè)環(huán)境友好型和資源節(jié)約型的社會的呼聲越來越高，從單一的角度和制度進行生態(tài)環(huán)境保護已經(jīng)不能滿足新時期環(huán)境保護的訴求。推行綜合生態(tài)系統(tǒng)管理，綜合各學(xué)科各手段才能全面對環(huán)境保護和社會經(jīng)濟的發(fā)展，才有利于生態(tài)環(huán)境的保護、自然資源和社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

平潭島雖然具有良好的自然資源，但其獨特的海島生態(tài)環(huán)境較為脆弱?；谄教毒C合實驗區(qū)建設(shè)環(huán)境友好型和資源節(jié)約型社會的訴求，在平潭綜合實驗區(qū)開發(fā)開放的過程中，可以考慮借鑒推行綜合生態(tài)系統(tǒng)管理制度，綜合運用法學(xué)、管理學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、農(nóng)學(xué)、林學(xué)和生態(tài)環(huán)境學(xué)的學(xué)科知識，尊重社會經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)律和環(huán)境保護的規(guī)律，運用行政、經(jīng)濟、社會調(diào)整機制，強化政府生態(tài)責(zé)任，鼓勵社會、公民特別是臺灣地區(qū)的專家、人才積極參與，綜合衡量平潭島開發(fā)開放對海洋、沙灘、灘涂、淡水資源、森林帶來的影響，制定相關(guān)保護規(guī)劃和制度，最終將綜合生態(tài)系統(tǒng)管理制度納入平潭綜合實驗區(qū)總體規(guī)劃、立法規(guī)劃、環(huán)境規(guī)劃和政府工作規(guī)劃。我們認為，在推行綜合生態(tài)系統(tǒng)管理制度的同時，并不排斥其他單一性的環(huán)境保護制度，可通過完善法律、政策和社會經(jīng)濟來支持綜合生態(tài)系統(tǒng)保護制度，確?？沙掷m(xù)地利用生態(tài)系統(tǒng)的自然資源，保持平潭綜合實驗區(qū)良好的自然資源優(yōu)勢和生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢，實現(xiàn)可持續(xù)的開發(fā)開放。

五、構(gòu)造海島自然資源特別保護法律制度

按照福建省發(fā)改委制定的《平潭綜合實驗區(qū)生態(tài)建設(shè)指標體系》(2011)，平潭綜合實驗區(qū)生態(tài)建設(shè)指標體系選取原則之一就是要體現(xiàn)生態(tài)海島的特色。平潭綜合實驗區(qū)建設(shè)要充分考慮海島生態(tài)環(huán)境特點，注意保護和發(fā)揮海島生態(tài)后發(fā)優(yōu)勢，堅持在保護中加快發(fā)展，在發(fā)展中加強保護，實現(xiàn)開發(fā)和保護相得益彰。生態(tài)建設(shè)指標體系選取要按照建設(shè)生態(tài)海島的要求，合理控制開發(fā)強度，提高土地節(jié)約集約利用效率，營造宜居生態(tài)城市，協(xié)調(diào)城市、產(chǎn)業(yè)和生態(tài)功能布局，強化綠色屏障，有效保護生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)海島生態(tài)良性循環(huán)。自然資源和能源是社會經(jīng)濟發(fā)展和進步的基礎(chǔ)性物質(zhì)，平潭綜合實驗區(qū)的自然資源，包括各種能源、海洋、礦產(chǎn)、海岸、灘涂、森林等各種資源。構(gòu)造海島自然特別保護法律制度，首先應(yīng)設(shè)立海島自然資源緩沖保護區(qū)和核心保護區(qū)，限制在緩沖保護區(qū)的開發(fā)，禁止在核心保護區(qū)的開發(fā)。

“海洋已經(jīng)被列入中國環(huán)境評價法律制度中，目前只有為數(shù)不多的國家采取這一制度，例如澳大利亞、加拿大、丹麥、芬蘭、新西蘭和荷蘭，除此之外，很少有國家將海洋做為環(huán)境立法關(guān)注的重點”。[7]海島開發(fā)必須進行海洋環(huán)境影響評估，在開發(fā)過程中，應(yīng)該避免對海洋的過度影響，嚴格限制在海島沙灘采挖海砂等資源開發(fā)，應(yīng)當依照有關(guān)海域使用管理、礦產(chǎn)資源的法律、法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行，開采其他礦產(chǎn)資源，應(yīng)該落實開發(fā)和保護同時進行的制度，在規(guī)劃中確定相應(yīng)的污染防治措施才能準許開采。開發(fā)海洋、發(fā)展海洋漁業(yè)經(jīng)濟應(yīng)合理規(guī)劃，統(tǒng)籌布局，完善休漁制度和禁止向海洋保護區(qū)捕撈，降低捕撈強度。加強監(jiān)管，打擊非法捕撈等違法行為，切實保護海洋經(jīng)濟資源。在已經(jīng)形成的海洋經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，加強防治，避免出現(xiàn)水體營養(yǎng)化等環(huán)境污染問題。開發(fā)新的海洋漁業(yè)經(jīng)濟區(qū)，應(yīng)該進行調(diào)研和規(guī)劃，確保漁業(yè)資源能有效長期的開發(fā)。

加強海島上植樹造林和防風(fēng)林帶的建設(shè)，進行適度的開發(fā)，嚴格控制森林資源消耗量，編制年度森林建設(shè)和開發(fā)計劃，并嚴格遵守。積極開發(fā)灘涂的資源，發(fā)展灘涂特色經(jīng)濟，禁止對灘涂的圍墾行為。嚴格按照環(huán)境保護規(guī)劃，充分利用港口資源優(yōu)勢，結(jié)合地質(zhì)地貌、海岸線進行港口建設(shè)，堅持先規(guī)劃后建設(shè)、港口生態(tài)保護設(shè)施優(yōu)先建設(shè)或者與工程項目同步建設(shè)的原則進行港口的規(guī)劃和建設(shè)，為平潭綜合實驗區(qū)的開發(fā)開放提供交通的支持。

六、強化政府環(huán)境保護法律責(zé)任制度

環(huán)境保護和管理是政府履行職能的重要內(nèi)容之一，強化政府環(huán)境保護法律責(zé)任制度是平潭綜合實驗區(qū)開發(fā)開放的客觀要求。盡管我國《環(huán)境保護法》明確規(guī)定了各級人民政府對轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負責(zé)。但是，在過去相當長的時間內(nèi)，這一規(guī)定僅僅停留在紙面上。在這一方面，可以借鑒臺灣地區(qū)的相關(guān)立法。臺灣地區(qū)《環(huán)境基本法》第三十條規(guī)定，“中央政府為有效整合及推動維護環(huán)境資源之政策及相關(guān)事務(wù)，應(yīng)設(shè)置環(huán)境資源專責(zé)部會。”設(shè)置環(huán)境資源專責(zé)部會這一專門部門，改變了無傳統(tǒng)的資源管理和環(huán)境保護分部門管理的模式，將這兩種職能整合到環(huán)境資源專責(zé)部會，實現(xiàn)了資源開發(fā)和環(huán)境保護的同時和統(tǒng)一。值得注意的是，臺灣地區(qū)《環(huán)境基本法》進一步確立了全民環(huán)保責(zé)任，即“人民、事業(yè)及各級政府應(yīng)共負環(huán)境保護之義務(wù)與責(zé)任”。其中“中央政府”(臺灣當局)主要應(yīng)“制定環(huán)保法規(guī)，策定環(huán)保計劃，建立永續(xù)發(fā)展指標，采取一些列推動實施。地方政府根據(jù)轄區(qū)內(nèi)自然及社會條件的需要，遵照上述法規(guī)及環(huán)保計劃，制定自治法規(guī)及環(huán)保計劃，并采取一系列措施推動實施。各級政府對環(huán)保工作與事業(yè)有輔導(dǎo)、獎勵及補償之責(zé)，并對違反環(huán)保法律則，依法取締、處罰?！盵8]

平潭綜合實驗區(qū)應(yīng)進一步強化政府環(huán)境保護法律責(zé)任。在執(zhí)法部門及執(zhí)法體制改革上，首先應(yīng)該從執(zhí)法觀念上改變以往“重治理、輕預(yù)防；重事后處罰、輕事前教育和輕事中糾正”的觀念，樹立“服務(wù)型、重預(yù)防、教育先行、必要懲治、嚴格治理”的觀念，認真貫徹“預(yù)防為主，防治結(jié)合”的環(huán)境保護原則，并在相關(guān)立法中進行執(zhí)法規(guī)制。按照國務(wù)院大部制改革的精神，在平潭綜合實驗區(qū)環(huán)境行政管理體制上考慮設(shè)立大環(huán)保部門，集中環(huán)保執(zhí)法權(quán)，以環(huán)保部門為主導(dǎo)，加強上下級環(huán)境保護部門的縱向聯(lián)系，公安、工商、國土資源、農(nóng)業(yè)多職能部門橫向合作，加強溝通聯(lián)系和合作，信息共享，聯(lián)動執(zhí)法，改變以往單一環(huán)境保護執(zhí)法中存在的力度不足問題，也可以避免執(zhí)法成本的浪費。同時，加強與民間環(huán)境保護組織、行業(yè)環(huán)境保護自律組織等的溝通和信息共享，把環(huán)境保護執(zhí)法社會化、公眾化，提高公眾和社會配合環(huán)境保護執(zhí)法的積極性，促使環(huán)境保護執(zhí)法制度化和規(guī)范化。其次，試點建立并完善環(huán)境責(zé)任保險制度、環(huán)境損害補償基金制度、環(huán)境規(guī)劃制度、以及企業(yè)準入和退出機制，完善環(huán)境應(yīng)急處理制度并常態(tài)化。再次，借鑒臺灣地區(qū)《環(huán)境基本法》的相關(guān)規(guī)定，建立環(huán)境信息系統(tǒng)，并供查詢，完善環(huán)境保護信息公開體制，堅持信息公開化。最后，加強監(jiān)督除了傳統(tǒng)的圖書館、檔案館、報紙等新聞媒體外，采用新媒體如微博等向社會公布相關(guān)信息，雙向互動。

七、構(gòu)建區(qū)域協(xié)同環(huán)境保護法律制度

《海峽西岸經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》(2011)是貫徹落實《國務(wù)院關(guān)于支持福建省加快建設(shè)海峽西岸經(jīng)濟區(qū)的若干意見》的具體舉措，明確本區(qū)域立足于各地發(fā)展基礎(chǔ)和資源環(huán)境承載能力，重點加強區(qū)域合作，促進區(qū)域共同發(fā)展、共同繁榮，形成資源要素優(yōu)化配置、地區(qū)優(yōu)勢充分發(fā)揮的協(xié)調(diào)發(fā)展新格局；推動建立環(huán)境保護聯(lián)動機制，加強生態(tài)環(huán)境跨流域、跨區(qū)域協(xié)同保護。推進主要江河水源地、嚴重水土流失區(qū)和生態(tài)脆弱區(qū)的綜合治理與生態(tài)重建。基于上述政策和現(xiàn)實的需要，平潭綜合實驗區(qū)在整個海峽西岸經(jīng)濟區(qū)建設(shè)生態(tài)優(yōu)美之區(qū)、在區(qū)域環(huán)境保護中，不可能“獨善其身”，而是必須加強與區(qū)域內(nèi)其他地區(qū)的協(xié)作，堅持信息共享，聯(lián)動執(zhí)法，有效預(yù)防，大力整治，攜手共建生態(tài)優(yōu)美海峽西岸經(jīng)濟區(qū)。

跨行政區(qū)域環(huán)境保護協(xié)作特別是跨省級行政區(qū)域協(xié)作，首先要面對的地方環(huán)境污染治理和保護法律制度跨行政區(qū)域問題。海峽西岸經(jīng)濟區(qū)區(qū)域內(nèi)存在省會市(福州)、經(jīng)濟特區(qū)(廈門、汕頭)，兩者都有地方立法權(quán)。除了適用基礎(chǔ)法律外，都有權(quán)在各自立法權(quán)限內(nèi)和行政區(qū)域內(nèi)根據(jù)自身的需要而創(chuàng)設(shè)相關(guān)地方性法規(guī)。如《福州市環(huán)境保護條例》、《廈門市環(huán)境保護條例》、《汕頭經(jīng)濟特區(qū)排放污染物管理條例》并在各自行政區(qū)域優(yōu)先適用，但各自的立法對同一法律問題難免有不同的規(guī)定，這樣就造成環(huán)境保護區(qū)域協(xié)作法規(guī)適用的不一致性，沒有統(tǒng)一的適用基礎(chǔ)，難以達到區(qū)域聯(lián)動協(xié)作的良好效果。對此，“我們可以借鑒美國的環(huán)保執(zhí)法協(xié)調(diào)機制。在美國，無論是在環(huán)境機構(gòu)與其他政府機構(gòu)，還是環(huán)境機構(gòu)與司法機構(gòu)之間都建立起了固定的協(xié)調(diào)機制，協(xié)調(diào)方式包括設(shè)置協(xié)調(diào)機構(gòu)(如政策協(xié)調(diào)機構(gòu)環(huán)境質(zhì)量委員會)、共同協(xié)作提起違法訴訟( 如與司法部合作)、建立具有一種約束性的伙伴關(guān)系(如機構(gòu)間環(huán)境正義工作組)等?！盵9]

海峽西岸經(jīng)濟區(qū)區(qū)域內(nèi)的省會市、經(jīng)濟特區(qū)(市)、各地級市就環(huán)境保護專項制度的各項規(guī)定進行溝通和協(xié)商，達成共識，省會市、經(jīng)濟特區(qū)(市)運用地方立法權(quán)，對達成共識的各項制度進行地方立法創(chuàng)制，各地級市通過規(guī)范性文件加以確定，以期形成區(qū)域內(nèi)的較為統(tǒng)一和完善的環(huán)境保護制度，為區(qū)域環(huán)境保護和執(zhí)法協(xié)作提供法制保障。

結(jié)語

平潭綜合實驗區(qū)在先行先試的過程中，更應(yīng)該注重環(huán)境保護和相關(guān)法制保障，從制度上構(gòu)建符合平潭綜合實驗區(qū)開發(fā)開放的法律制度。平潭綜合實驗區(qū)環(huán)境保護法制建設(shè)上，需要以立法先行為主導(dǎo)，強化政府環(huán)保責(zé)任，提高公眾參與環(huán)境保護的積極性，創(chuàng)造多體系環(huán)境保護，堅持環(huán)境保護制度的創(chuàng)新，為平潭綜合實驗區(qū)的環(huán)境保護提供法制保障，建設(shè)環(huán)境平潭、生態(tài)平潭，創(chuàng)建兩岸合作建設(shè)的典范。

[1] 汪勁. 環(huán)境法學(xué)(第二版)[M].北京：北京大學(xué)出版社.2011:116-124.

[2] 馬波，魏玲.循環(huán)型社會法律保障體系論[J].廣東石油化工學(xué)院學(xué)報.2011(5)：65-68.

[3] 王忠武.論社會發(fā)展模式[J].浙江學(xué)刊.2001(1)：80-85.

[4] (日)巖佐茂.作為可持續(xù)社會的循環(huán)型社會[M]//.龐元正.全球化背景下的環(huán)境與發(fā)展. 當代世界出版社，2005：136-138.

[5] 鄭少華.生態(tài)主義法哲學(xué)[M].北京：法律出版社.2002：147.

[6] 蔡守秋.論綜合生態(tài)管理系統(tǒng)[J].甘肅政法學(xué)院學(xué)報，2006(5)：19-26.

[7] Qiaoling Chen & Yuanzhi Zhang & Ari Ekroos，Comparison of China’s Environmental Impact Assessment(EIA) Law with the European Union (EU) EIA Directive.[J].Environ Monit Assess (2007) 132：53-65.

[8] 唐榮智，錢水娟.海峽兩岸環(huán)境基本法模式與原則比較研究[J].太平洋學(xué)報，2007(11)：86-96.

[9] 董景山.我國環(huán)境保護法制問題梳理及對策[J].法學(xué)雜志，2009(5)：136-138.

D922.684

A

1009-105X(2012)02-0054-07