馬 煜

（華東師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，上海 200062）

政府直接管理是社會保障管理模式中的一種。在這種模式下，政府設(shè)立專門的管理機構(gòu)統(tǒng)一集中管理全國的社會保障事務(wù)。政府不僅負責(zé)制定社會保障的政策和法令，還要負責(zé)社會保障的業(yè)務(wù)管理，監(jiān)督檢查這些政策法令的實施情況，等等。政府直接管理模式有兩種具體形式：一種是集中統(tǒng)一的形式，即中央政府授權(quán)一個部或一個委員會，下面層層設(shè)置機構(gòu)，實行統(tǒng)一政策、統(tǒng)一制度、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一表格、經(jīng)費統(tǒng)收統(tǒng)支。第二種是分權(quán)管理，這又分為上下分權(quán)和左右分權(quán)兩種［1］。英國屬于第一種形式，它的社會保障管理體制運作對我國有一定的借鑒意義。

一、英國社會保障管理模式

英國政府直接管理的社會保障管理模式與我國的社會保障管理模式有著異曲同工之妙，它的管理模式可以從機構(gòu)設(shè)置、管理法律法規(guī)建設(shè)和社會參與三個方面來分析。

1.社會保障機構(gòu)層次分明，運作井然有序

英國社會保障管理機構(gòu)主要由社會保障部和社會保障執(zhí)行機構(gòu)組成。社會保障部又包括了衛(wèi)生部、社會事務(wù)部和教育就業(yè)部等部門。社會保障執(zhí)行部門則由津貼發(fā)放機構(gòu)、基金收繳管理機構(gòu)等組成。井然有序、層次分明的機構(gòu)設(shè)置保證了整個社會保障管理體系在運作過程中的整齊劃一，避免了政出多門，權(quán)責(zé)不清的現(xiàn)象。

（1）社會保障部門。英國社會保障管理實行自上而下、整齊劃一的行政管理方式，從中央到地方都建立社會保障的工作機構(gòu)以對社會保障實行統(tǒng)一的行政管理。英國社會保障部主要是社會事務(wù)部、衛(wèi)生部和教育就業(yè)部。它的社會保障管理體制如圖1所示。社會事務(wù)部是最主要的社會保障管理部門，有職員2 800多人，約占全國社會保障系統(tǒng)95 000人（均為公務(wù)員）的2.95%［2］108。衛(wèi)生部通過國民健康服務(wù)機構(gòu)管理醫(yī)療保健服務(wù)，其服務(wù)機構(gòu)包括14個區(qū)域性衛(wèi)生局以及眾多的地方衛(wèi)生機構(gòu)。教育就業(yè)部負責(zé)就業(yè)指導(dǎo)、職業(yè)訓(xùn)練和職業(yè)介紹政策的制定，在地方的辦事機構(gòu)是雇傭服務(wù)就業(yè)中心。

圖1 英國社會保障管理機構(gòu)設(shè)置［2］

（2）社會保障執(zhí)行機構(gòu)。津貼發(fā)放機構(gòu)是英國最大的社會保障業(yè)務(wù)執(zhí)行機構(gòu)，主要職責(zé)是審核申請人的申請，依法管理和發(fā)放20多項待遇津貼?；鹗绽U管理機構(gòu)是英國社會保障系統(tǒng)中的第二大機構(gòu)，在全國設(shè)有許多分支機構(gòu)，基金收繳管理機構(gòu)有工作人員10 000多人，占全機構(gòu)人數(shù)的10.42%。另外，信息技術(shù)服務(wù)機構(gòu)有工作人員3 800多人，相當(dāng)于全系統(tǒng)人數(shù)的4.09%［3］107。如此龐大的社會保障管理系統(tǒng)能有序運行多年，成功地支撐起英國福利型社會保障體制，其經(jīng)驗值得我們借鑒和反思。

2.社會保障管理法律依據(jù)歷史久遠，改革幅度大

英國立法的歷史發(fā)展，分為英國社會保障行政立法的發(fā)展以及英國社會保障行政立法的改革兩個標(biāo)志性階段。

（1）英國社會保障行政立法的發(fā)展。英國法律體系的發(fā)展經(jīng)過了懲罰救濟階段、組織支配階段、繁榮階段、全面干預(yù)階段、福利契約階段等四個階段［4］。法律制度實施范圍不僅擴及所有英國國民，而且涵蓋了社會生活的方方面面。這幾個階段的改革顯示出共同的特點：無論在任何時期，政府在社會保障中都發(fā)揮著舉足輕重的作用。從搖籃到墳?zāi)谷轿坏纳鐣Ｕ现贫?，詳盡地規(guī)定了政府的職責(zé)，按照英國社會保障法律的條文推斷，政府是全能政府、大政府，主掌了社會保障領(lǐng)域全面且細致的工作，中央政府幾乎獨攬了社保的大小事務(wù)。

（2）英國社會保障行政立法的改革。1979年撒切爾政府上臺后進行了大刀闊斧的行政管理改革，重要的舉措之一是進行分權(quán)化管理。其社會保障領(lǐng)域最顯著的法律表現(xiàn)是英國政府1985年發(fā)布的《社會保障的改革》綠皮書。這樣，中央政府和地方政府的職責(zé)在一定程度上有了明確分工，政府開始由社會保障的“劃槳人”逐漸轉(zhuǎn)變成“掌舵人”，主要負責(zé)制定法律，從較為宏觀的層面上對社會保障具體業(yè)務(wù)的實施進行指導(dǎo)。政府著力于社會保障法律的建設(shè)，不僅使社會保障體制更加健全，各項具體事務(wù)的現(xiàn)實操作有法可依，更有利于英國社會保障長期穩(wěn)定健全地運行。

3.在政府直接干預(yù)的同時發(fā)揮社區(qū)和民間團體的作用，分擔(dān)了政府負擔(dān)

英國的社會保障強調(diào)國家管理，是一種相對統(tǒng)一集中的模式。就國民保險和國民救助而言，社會保障部不僅是管理機構(gòu)，也是直接辦理的組織，因此，它負有直接且重要的責(zé)任。一旦出現(xiàn)矛盾，它將直接處于與民眾對立的位置上，這不僅不利于政府的管理，更不利于社會的長治久安。為了解決上述問題，英國重視發(fā)展社區(qū)和民間團體的積極作用。

（1）英國社會保障社區(qū)服務(wù)。社區(qū)組織提供的社會保障服務(wù)包括針對老年人、殘疾人、弱智和精神病患者、特殊困難家庭的各種服務(wù)，有效地彌補了政府在社會保障管理中被忽視的部分。

（2）英國社會保障民間團體。民間團體的作用包括幫助窮人和貧困家庭，推進福利性社會教育和其他有益于公眾的事業(yè)。在各類民間組織中，慈善機構(gòu)的作用最為突出。目前，英國注冊的慈善機構(gòu)共有17萬個［5］。這些慈善機構(gòu)專門設(shè)有慈善援助基金，負責(zé)從個人、公司和各類基金組織那里籌集經(jīng)費。民間團體也通過與政府簽訂合同來承擔(dān)政府交給的社會保障工作，政府則按合同約定撥給經(jīng)費。并且通過20世紀(jì)80年代的社會保障改革，養(yǎng)老保險大力推行私有化，擴大養(yǎng)老保障提供領(lǐng)域的市場成分；醫(yī)療保險方面則由普遍的權(quán)力向個人責(zé)任轉(zhuǎn)變，鼓勵醫(yī)療保健服務(wù)的市場化。

二、對我國社會保障管理體制的反思

同英國類似，我國社會保障管理模式采用的也是政府主導(dǎo)的社會保障管理模式。盡管最近幾年我國的社會保障社會化管理趨勢逐漸顯著，但是仍然沒有擺脫“家長制”的陰影，政府在社會保障管理中仍然扮演著“劃槳者”而不是“掌舵者”的大政府角色。對比英國的政府直接管理模式，可以分析出我國社會保障管理的特點，進而發(fā)現(xiàn)諸多不足之處。

1.社會保障管理機構(gòu)龐大，部門工作難以整合

經(jīng)過四個階段的部門改革，我國社會保障管理機構(gòu)經(jīng)過了“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈。社會保障管理始終擺脫不了條塊分割，工作分散的局面。2008年，為了達到精簡機構(gòu)、提高工作效率的目的，我國開展了大部委改革，然而就社會保障管理而言，改革效果并不理想。改革之前，我國的社會保障管理事務(wù)主要由勞動和社會保障部以及民政部分擔(dān)，大部委制改革之后則主要由人力資源和社會保障部以及民政部分擔(dān)，人社部主要承擔(dān)社會保險管理責(zé)任，而民政部仍舊主要負責(zé)改革之前就一直承擔(dān)的社會救濟、社會福利和社會優(yōu)撫的管理責(zé)任，只是增設(shè)了專門的主管部門專項負責(zé)各個事務(wù)。這次改革并沒有使社會保障事務(wù)交由統(tǒng)一的社會保障管理機構(gòu)負責(zé)。相比起英國社會保障管理部門龐大卻整齊劃一的機構(gòu)設(shè)置，我國社會保障管理機構(gòu)呈現(xiàn)出規(guī)模龐大，卻不能較好地整合管理工作的特點。

2.社會保障立法時間短，內(nèi)容不成熟

我國社會保障立法歷程可以追溯到20世紀(jì)50年代，最早的關(guān)于社會保障的法律是1951年頒布的《中華人民共和國勞動保險條例》，這與英國1601年頒布的《濟貧法》整整相差了350年。從內(nèi)容上說，《條例》僅僅涵蓋了職工保險，對于社會上弱勢群體的保障并無涉及，其保障范圍和實施力度都是不能與英國的相關(guān)法律相匹敵的。我國社會保障領(lǐng)域的法律無論是從社會保險、社會福利、社會救助、社會優(yōu)撫等方面都存在著很大的上升空間。

20世紀(jì)90年代國務(wù)院頒布了《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》《關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的決定》《失業(yè)保險條例》，2003年出臺了《工傷保險條例》［6］，擴大了社會保險的范圍。2010年7月，《社會保險法》正式出臺，成為我國社會保障領(lǐng)域立法的一個里程碑。但是，無論從具體內(nèi)容規(guī)定來說，還是從監(jiān)管的法律保障來說，法律線條都過于粗糙，原則性的規(guī)定占了大部分篇幅。相比之下，英國社會保障立法經(jīng)過了初創(chuàng)階段、發(fā)展階段和改革與調(diào)整階段，具備足夠發(fā)展成熟的時間優(yōu)勢。1601年頒布的《濟貧法》是英國歷史上第一部社會保障法律，那時就分別規(guī)定了有勞動能力者和無勞動能力者所接受的救濟形式，引導(dǎo)英國社會保障事業(yè)走上制度化道路。后來的《斯賓漢姆法》（1795）、新《濟貧法》（1834）、《教育法》（1906）、《老年年金保險法》（1908）、《國民健康保險法》（1936）、《家庭津貼法》（1945）、《國民保險法》（1946）、《社會保障行政管理法》（1992）、《求職者法》（1995）和《社會保障法》（1998），等等，逐漸發(fā)展構(gòu)成英國社會保障領(lǐng)域構(gòu)架完備、內(nèi)容翔實、規(guī)定清晰、無所不包的社會保障法律體系。

3.社會保障管理民間機構(gòu)成立艱難，難以有效分擔(dān)社會保障管理責(zé)任

民間社會保障機構(gòu)在我國主要表現(xiàn)為在民政局登記成立的慈善機構(gòu)以及暫時未取得合法資格的慈善機構(gòu)，這些機構(gòu)主要以基金會的形式存在。其目的是為了向社會提供慈善服務(wù)，以彌補政府在社會保障管理中存在的不足。國務(wù)院2004年頒布的《基金會管理條例》（中華人民共和國國務(wù)院令 第400號）第八條第二款規(guī)定：“全國性公募基金會的原始基金不低于800萬元人民幣，地方性公募基金會的原始基金不低于400萬元人民幣，非公募基金會的原始基金不低于200萬元人民幣。”其初衷是為了保障成立的慈善機構(gòu)能夠順利運作。但是，大多數(shù)民間慈善組織連成立的第一步都很難邁出，就更少有組織實現(xiàn)今后的健康發(fā)展，以及和政府共同擔(dān)負起提供社會保障的責(zé)任。在襁褓中就受到重重阻礙的“壹基金”就是個典型的例子。截至2004年，英國的慈善組織就達25萬多個，而在我國，截至2009年基金會僅為1 843家［7］，民間組織分擔(dān)社會保障的責(zé)任甚微。

三、英國社會保障政府直接管理模式對我國的啟示

作為同我國類似的英國社會保障管理體制，帶給我們許多深刻的思考。借鑒英國的社會保障管理經(jīng)驗，有助于我們探索如何完善我國目前的社會保障管理體制。

1.完善社會保障管理機構(gòu)設(shè)置，鞏固管理薄弱環(huán)節(jié)

我國社會保障管理機構(gòu)進行了數(shù)次改革，已經(jīng)有了顯著的進步。在當(dāng)前階段，如果進一步優(yōu)化機構(gòu)設(shè)置，最主要的是從基金管理機構(gòu)的完善入手。從我國的實際情況來看，最為迫切的是建立獨立的社會保障基金管理機構(gòu)。根據(jù)公共選擇理論，政府是追求利益最大化的理性經(jīng)紀(jì)人，每個部門都有單獨的私利，為了這些利益部門之間以及政府與社會之間都存在著許多博弈。而在我國，政府既作為社會保障基金的籌集者又作為發(fā)放者，無法完全克服經(jīng)濟利益的誘惑，在監(jiān)督缺位的情況下，作為理性經(jīng)濟人的政府很可能私自挪用社會保障基金，本該作為社會穩(wěn)定劑的社?；鹩锌赡艹蔀楦瘮」賳T的囊中之物。因此，有必要設(shè)立“社保銀行”［8］，作為社?；鸸芾砗徒?jīng)營主體，在社保行政管理機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督之下，獨立地行使基金管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)。從而避免行政管理機構(gòu)憑借行政權(quán)隨意處置社?；鸬谋锥?。

2.完善法制建設(shè)，使社會保障各項工作都有法可依

2010年出臺的《社會保險法》在社會保障管理立法上跨出歷史性的一步，但是必須看到，如果我們要建立起涵蓋養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險、生育保險、社會福利、社會救助、社會優(yōu)撫等各個方面的詳盡的法典還需要更多的法律支撐。回顧英國1601年《濟貧法》的出臺背景，不難發(fā)現(xiàn)，英國當(dāng)時處于圈地運動向工業(yè)革命過渡時期，工業(yè)的發(fā)展帶來了財富和經(jīng)濟實力，更帶來了一批亟需生活保障的雇傭工人。在各個方面都成熟的背景下，社會保障法制不斷發(fā)展，為英國完善的社會保障管理體系打下了堅實的法制基礎(chǔ)。較之于我國而言，在經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的今天，我國經(jīng)濟基礎(chǔ)還不堅實，且缺乏出臺此類詳盡法律的背景。早在1975年，英國的社會保障開支總計為89.18億英鎊，占GDP的9.6%，占公共支出的20%，占消費者支出的14.1%。但是我國2003年社會保障開支達到最高，也只占GDP比重的5.54%［9］，還不及英國1975年的水平。因此，目前要一次性建立一個全方位、面面俱到、水平很高的社會保障法典幾乎是不可能的?？尚械姆椒ㄊ侵鸩綕u進，以《社會保險法》為核心，加快制定《社會救助法》《社會福利法》《社會優(yōu)撫法》等法律，逐步健全社會保障法律體系。這樣，才能為我國政府在社會保障建設(shè)過程中提供有力的法律支撐。

3.充分發(fā)揮民間組織的積極作用，社會保障管理走社會化路子

要使社會保障管理走社會化路子，①要從政府改革入手。政府應(yīng)該由一個“劃槳者”的身份轉(zhuǎn)變到“掌舵者”甚至“中介者”“協(xié)調(diào)者”的位置上來。社會保障日常具體事務(wù)應(yīng)該放手交給社會，讓民間“草根組織”來承擔(dān)社會保障的具體服務(wù)工作。英國在這方面做的很好，他們通過引進私營化和市場化，大大提高了社會保障領(lǐng)域的工作效率和服務(wù)水平。②要發(fā)揮民間組織的積極作用。第一，要放寬行政準(zhǔn)入機制，給民間組織和私營機構(gòu)以更大的發(fā)展空間。降低民間慈善組織建立的門檻，鼓勵民間組織的崛起，同時給予一定的財政支持。第二，要授予民間組織、私營機構(gòu)以監(jiān)督權(quán)，拓展更多有利于民間組織行政監(jiān)督權(quán)的渠道。第三，加強社會公眾對這些私營機構(gòu)和民間組織運作的監(jiān)督機制，確保它們不成為營利的工具，而是完善社會保障體制的助推器。

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