楊童舒

(沈陽師范大學(xué)國際商學(xué)院，遼寧 沈陽110036)

責(zé)任編輯:陳靜

2007年1月召開的第三次金融工作會議明確了三大政策性銀行的改革方向:國家開發(fā)銀行直接向商業(yè)銀行方向轉(zhuǎn)型，中國進(jìn)出口銀行和中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行則應(yīng)從內(nèi)部機(jī)制體制改革出發(fā)，對業(yè)務(wù)進(jìn)行重新定位，為組織模式進(jìn)一步轉(zhuǎn)變創(chuàng)造條件。2008年12月，國家開發(fā)銀行股份有限公司正式掛牌成立，標(biāo)志著其產(chǎn)權(quán)制度、組織模式成功轉(zhuǎn)變，也為中國進(jìn)出口銀行和中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行未來的發(fā)展指明了方向。

一、中國政策性銀行股份制改革現(xiàn)狀

在三家政策性銀行中，目前只有國家開發(fā)銀行進(jìn)行了股份制改革，多年的發(fā)展使其建立了自主經(jīng)營、市場運作的運行機(jī)制，并取得了良好業(yè)績。為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，根據(jù)國家開發(fā)銀行的具體情況，黨中央、國務(wù)院決定率先對國家開發(fā)銀行進(jìn)行商業(yè)化改革。

中央?yún)R金投資有限責(zé)任公司于2007年12月31日宣布，向國家開發(fā)銀行注資200億美元，與財政部一起成為國家開發(fā)銀行的兩大股東。注資之后，國家開發(fā)銀行的資本金由2006年的8.05%顯著提升至12.77%，加快了其由政策性銀行向商業(yè)銀行轉(zhuǎn)型的步伐。2008年2月，國務(wù)院先后批準(zhǔn)了《國家開發(fā)銀行改革實施總體方案》和《國家開發(fā)銀行改革具體實施方案》。方案指出，國家開發(fā)銀行將全面推行商業(yè)化運作，實行自主經(jīng)營、自擔(dān)風(fēng)險、自負(fù)盈虧，實施股份制改造，建立健全公司治理結(jié)構(gòu)，條件成熟時可擇機(jī)上市。在業(yè)務(wù)經(jīng)營方面，主要繼續(xù)開展中長期貸款業(yè)務(wù)，同時可開展投資銀行業(yè)務(wù)，而資金來源仍以發(fā)行金融債為主。

2008年12月1日，國家開發(fā)銀行股份有限公司召開了公司創(chuàng)立大會暨第一次股東大會，會議審議通過了《關(guān)于國家開發(fā)銀行股份有限公司章程起草情況的報告》、《關(guān)于選舉國家開發(fā)銀行股份有限公司第一屆董事會董事的議案》等七項議案。2008年12月16日，國家開發(fā)銀行股份有限公司在北京召開成立大會，成為第一家由政策性銀行轉(zhuǎn)型而來的商業(yè)銀行，標(biāo)志著該行的改革發(fā)展進(jìn)入了新階段，表明政策性銀行改革取得了重大進(jìn)展。該股份公司由中華人民共和國財政部和中央?yún)R金投資有限責(zé)任公司作為發(fā)起人，注冊資本人民幣3000億元，持股分別為51.3%和48.7%。正如中國投資有限責(zé)任公司董事長樓繼偉在公司成立大會上所講的那樣:“國家開發(fā)銀行成立股份公司，是政策性銀行商業(yè)化改革的重要一步，是新時期下自覺轉(zhuǎn)變組織功能、轉(zhuǎn)變運營機(jī)制的重大創(chuàng)新性事件?！?/p>

國家開發(fā)銀行從2008年開始便在公司治理建設(shè)方面取得了重大進(jìn)展，按照《中華人民共和國公司法》、《中華人民共和國證券法》、《中華人民共和國商業(yè)銀行法》及其他有關(guān)法律法規(guī)，建立了規(guī)范的股東大會、董事會、監(jiān)事會和高級管理層制度，初步形成了獨立運作、職責(zé)明確、有效制衡的公司治理架構(gòu)。2009年，銀行繼續(xù)按照建立現(xiàn)代金融企業(yè)制度的要求，推進(jìn)公司治理建設(shè)，完善股東大會、董事會、監(jiān)事會、高級管理層“三會一層”的運行機(jī)制，組建董事會專門委員會、監(jiān)事會專門委員會，制定《股東大會議事規(guī)則》、《董事會議事規(guī)則》、《監(jiān)事會議事規(guī)則》、《行長工作規(guī)則》以及董事會各專門委員會議事規(guī)則，初步形成了比較完備的現(xiàn)代公司治理規(guī)章制度體系?！叭龝粚印币婪í毩⑦\行，按照公司章程賦予的職責(zé)，履行各自的權(quán)利和義務(wù)，支持并推動該行改革發(fā)展。

二、中國政策性銀行股份制改革的影響分析

中國政策性銀行作為金融資源配置體系的重要組成部分，進(jìn)行股份制改革后其作為政策性銀行的比較優(yōu)勢將逐步削弱，政府支持力度與競爭優(yōu)勢的減弱將對其融資成本、業(yè)務(wù)開展乃至自身可持續(xù)發(fā)展帶來深遠(yuǎn)影響。

1.股份制改革將對政策性銀行籌資成本帶來影響

中國政策性銀行轉(zhuǎn)型前，在業(yè)務(wù)開展上得到了政府的大力支持，不可否認(rèn)地享有國家信用優(yōu)勢，依托國家信用通過市場發(fā)債的形式以低成本籌集資本，全方位運用政府的各類資源支撐其業(yè)務(wù)開展。由表1可以看出，一直以來，穆迪公司、標(biāo)準(zhǔn)普爾公司、惠譽公司在對中國各政策性銀行進(jìn)行評級時，均確定其信用級別與中國主權(quán)等級持平。其中，2010年穆迪公司將中國主權(quán)的信用評級由2009年的A1提升為Aa3，標(biāo)準(zhǔn)普爾公司2010年將其信用評級由2009年的A+提升為AA-。這說明，評級機(jī)構(gòu)在對中國政策性銀行進(jìn)行評級時，除了考慮銀行自身的金融信用和市場信用外，還要考慮國家信用的支持，國家對銀行的政策支持因素起主導(dǎo)作用。[1]

德國、日本、韓國的政策性銀行之所以比較成功，一個重要的條件就是政府對政策性銀行提供了強(qiáng)有力的支持。德國復(fù)興信貸銀行(簡稱KFW)、日本政策投資銀行(簡稱DBJ)和韓國開發(fā)銀行(簡稱KDB)轉(zhuǎn)型后，仍然享有政府信用；新加坡星展銀行(簡稱DBS)轉(zhuǎn)型后完全剝離政策性業(yè)務(wù)，只經(jīng)營市場業(yè)務(wù)，喪失了國家信用的支持；法國德夏銀行(Dexia)是一家跨國整合的銀行，早在1987年，主權(quán)政府就開始淡出，并于1996年賣出全部股權(quán)，因此也不再享受國家信用支持。表2列出了上述五家銀行轉(zhuǎn)型后信用級別的變化，由于政策性銀行轉(zhuǎn)型前的信用評級均等同于國家主權(quán)等級，因此比較時選取國家主權(quán)等級作為參照物。不難看出，轉(zhuǎn)型后德國復(fù)興信貸銀行(KFW)、日本政策投資銀行(DBJ)、韓國開發(fā)銀行(KDB)三家銀行的信用評級仍然與國家主權(quán)等級保持在同一水平，而新加坡星展銀行(DBS)、法國德夏銀行(Dexia)由于不再享有政府信用的支持，穆迪公司和標(biāo)準(zhǔn)普爾公司因此調(diào)低了他們的信用評級。[2]

表1 國際評級機(jī)構(gòu)對中國主權(quán)和各政策性銀行的信用評級

表2 國外政策性銀行轉(zhuǎn)型后信用級別的變化

相比較而言，我國政策性銀行進(jìn)行股份制改革后，若不再享有政府政策支持，缺乏國家信用的依托，各銀行信用評級被各評級機(jī)構(gòu)下調(diào)的可能性也較大。此外，根據(jù)《商業(yè)銀行資本充足率管理辦法》第二十條:商業(yè)銀行對我國政策性銀行債權(quán)的風(fēng)險權(quán)重為0%；第二十一條:商業(yè)銀行對我國其他商業(yè)銀行債權(quán)的風(fēng)險權(quán)重為20%。國務(wù)院批復(fù)的《國家開發(fā)銀行改革具體方案》指出，開發(fā)銀行股份有限公司成立前發(fā)行的存量人民幣債券，風(fēng)險權(quán)重為0%，直到債券到期。公司成立后以開發(fā)銀行名義發(fā)行的債券，在2010年底前，風(fēng)險權(quán)重確定為0%，2010年后按市場化原則逐步調(diào)整。若政策性銀行發(fā)行的金融債券風(fēng)險權(quán)重從0%上升至20%，銀行和保險公司等金融機(jī)構(gòu)在購買政策性銀行金融債券時將受到政策的影響，持有成本增加，進(jìn)而限定了政策性銀行的籌資能力，增加了其籌資成本。

2.股份制改革將使政策性銀行喪失發(fā)放軟貸款的競爭優(yōu)勢

軟貸款與硬貸款相對應(yīng)，是國家開發(fā)銀行發(fā)放貸款的兩種形式。其中，軟貸款針對的是國家開發(fā)銀行固有的注冊資本金，通過地方融資平臺將資金貸給有政府背景的國家控股公司和中央企業(yè)集團(tuán)或中小企業(yè)，這部分資金可以用作企業(yè)自身的資本金或股本投入；硬貸款針對的則是國家開發(fā)銀行發(fā)行的債券和借入的資金，這部分資金可以直接貸給有需要的企業(yè)或項目，但不能作為企業(yè)自身的資本金來使用，這也是軟貸款和硬貸款兩者間最大的區(qū)別。

由于國家開發(fā)銀行的官方背景和軟貸款這一制度優(yōu)勢，它和其他商業(yè)銀行在與地方政府合作的競爭中，特別是城建基礎(chǔ)設(shè)施項目合作方面具有天然的優(yōu)勢。國家開發(fā)銀行的這種軟貸款項目主要投向地方政府融資平臺公司，目前規(guī)模已達(dá)數(shù)千億元。按照《貸款通則》規(guī)定，商業(yè)銀行不得將資金貸給借款人用于從事股本權(quán)益性投資，有限責(zé)任公司和股份有限公司對外股本權(quán)益性投資累計額不能超過其凈資產(chǎn)總額的50%。然而，國家開發(fā)銀行不受《貸款通則》約束，國家開發(fā)銀行章程對此亦沒有禁止性條款，其貸款資金可以作為項目資本金運用，而商業(yè)銀行則暫時沒有這樣的業(yè)務(wù)。這一制度優(yōu)勢充分體現(xiàn)在與商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)競爭中，特別是城建基礎(chǔ)設(shè)施項目方面。然而，隨著國家開發(fā)銀行股份公司的掛牌成立，其作為政策性銀行所開展的部分業(yè)務(wù)也被監(jiān)管部門進(jìn)行了嚴(yán)格的規(guī)范和清理。2008年，監(jiān)管部門已經(jīng)正式停止了國家開發(fā)銀行發(fā)放軟貸款的業(yè)務(wù)。股份制改革后，國家開發(fā)銀行的這種制度優(yōu)勢不再存在，信貸業(yè)務(wù)將直接面臨來自商業(yè)性銀行的激烈競爭。

3.股份制改革將對政策性金融業(yè)務(wù)產(chǎn)生影響

政策性銀行的職能定位主要是充當(dāng)金融市場缺失的“補(bǔ)充性”角色，彌補(bǔ)市場失靈。多年來，中國政策性銀行始終貫徹國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策，籌集和引導(dǎo)社會資金，緩解經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的瓶頸制約和薄弱環(huán)節(jié)，致力于以融資推動市場建設(shè)和規(guī)劃先行。國家開發(fā)銀行致力于支持國家基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)以及戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域發(fā)展和國家重點項目建設(shè)。中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行主要針對“三農(nóng)”提供資金支持。中國進(jìn)出口銀行則大力支持高新技術(shù)對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的改造，積極開展以節(jié)能減排、新能源建設(shè)為主的綠色信貸業(yè)務(wù)。推動實施區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，支持西部大開發(fā)、振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地、中部地區(qū)崛起、東部率先發(fā)展。貫徹落實國務(wù)院船舶工業(yè)調(diào)整與振興規(guī)劃，推動我國由造船大國向造船強(qiáng)國邁進(jìn)。

目前，“三農(nóng)”、中小企業(yè)融資、重要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、災(zāi)后重建、技術(shù)改造和自主創(chuàng)新等對國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定具有重要意義的領(lǐng)域，由于與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營目標(biāo)和運行機(jī)制相背離而導(dǎo)致其不愿涉足，是需要政策性金融業(yè)務(wù)支持的主要領(lǐng)域，卻存在大量資金供給缺口。在未來較長一段時間內(nèi)，政策性金融業(yè)務(wù)仍然需要大量存在。然而，我國政策性銀行股份制改革后，勢必會削弱其政策性金融能力，銀行原來所承擔(dān)的政策性金融業(yè)務(wù)將得不到繼續(xù)支持；促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、保障國家經(jīng)濟(jì)安全、增強(qiáng)國家經(jīng)濟(jì)競爭力、促進(jìn)公益性事業(yè)發(fā)展等涉及國家長遠(yuǎn)戰(zhàn)略的項目越來越難以得到有力的信貸資金支持；政策性銀行在執(zhí)行國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策中的推動作用將逐步減弱，股份制改革后遺留下來的政策性金融業(yè)務(wù)勢必會受到一定的影響，甚至將對我國經(jīng)濟(jì)中長期發(fā)展造成不利影響。

三、中國政策性銀行股份制改革對策

1.漸進(jìn)式過渡，向低政策多元業(yè)務(wù)模式發(fā)展

從世界范圍政策性銀行轉(zhuǎn)型的共性來看，政策性金融的強(qiáng)弱及轉(zhuǎn)型模式的選擇均與各國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程相適應(yīng)，因為政策性金融最終是為了達(dá)到推動經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)，這也從根本上決定了政策性金融自身必須動態(tài)地發(fā)展變化，并與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段相一致。結(jié)合當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀，中國政策性銀行的改革應(yīng)采取漸進(jìn)式過渡，向低政策多元業(yè)務(wù)模式發(fā)展。

(1)漸進(jìn)式過渡

制度變遷模式按照變遷過程的平穩(wěn)程度可分為漸進(jìn)式制度變遷和激進(jìn)式制度變遷。漸進(jìn)式制度變遷的過程相對平穩(wěn)，沒有引起較大的社會震蕩，新舊制度之間軌跡平滑，銜接較好；激進(jìn)式制度變遷是相對于漸進(jìn)式制度變遷而言的，指在較短時間內(nèi)，不顧及各種關(guān)系的協(xié)調(diào)，采取果斷措施進(jìn)行制度變遷的方式。羅蘭指出，政治約束與目標(biāo)總和不確定是影響轉(zhuǎn)型模式的兩個重要因素。在目標(biāo)總和不確定的條件下，漸進(jìn)式改革方法摸著石頭過河的成本較小，有較強(qiáng)的靈活性和試驗價值，可能是克服現(xiàn)狀偏好的一種較好的辦法。

從政治約束角度看，中國政策性銀行組織模式改革、制度變遷的決策者是國家，然而國家在最終目標(biāo)選擇上是以社會穩(wěn)定為前提條件的。因此，國家會試圖控制改革的速度與規(guī)模，傾向于選擇漸進(jìn)式的改革方式而放棄激進(jìn)式的改革方式。從國家設(shè)定的國家開發(fā)銀行改革的3年過渡期不難看出，國家希望通過維持原有業(yè)務(wù)模式一定程度的穩(wěn)定性和連續(xù)性，來避免改革過程中因原有業(yè)務(wù)模式的巨大變革而引起的經(jīng)濟(jì)動蕩和組織崩潰。從目標(biāo)總和不確定的角度看，三家政策性銀行在業(yè)務(wù)范圍、經(jīng)營方式、資產(chǎn)質(zhì)量、贏利能力、經(jīng)營體制與機(jī)制方面均存在差異，使得三家銀行的經(jīng)營模式、制度結(jié)構(gòu)不能趨于一致。綜上所述，為緩和或不激化矛盾，協(xié)調(diào)好各方關(guān)系，保持政治上的穩(wěn)定性，客觀上要求我國政策性銀行采取漸進(jìn)式的轉(zhuǎn)型模式。

(2)低政策多元業(yè)務(wù)發(fā)展模式

將世界范圍內(nèi)政策性銀行轉(zhuǎn)型的中長期定位按照政策性程度和業(yè)務(wù)多元化程度兩個標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分，主要可分成三種基本模式:低政策單一業(yè)務(wù)模式、低政策多元業(yè)務(wù)模式、無政策多元業(yè)務(wù)模式。其中，政策性程度根據(jù)政策性資本金和出資比例及政府對政策性銀行政策業(yè)務(wù)的要求、政府對銀行的控制力度進(jìn)行劃分，業(yè)務(wù)種類主要依據(jù)業(yè)務(wù)領(lǐng)域、產(chǎn)品和服務(wù)的品種、非利息收入的比率等來劃分。

在低政策單一業(yè)務(wù)模式下，銀行由政府控股或保持國有獨資，在一定程度上受到政府的擔(dān)保，需要承擔(dān)一些公共政策目標(biāo)，業(yè)務(wù)相對較為單一，代表性銀行有美國的“兩房”，即聯(lián)邦國民抵押協(xié)會(房利美)和聯(lián)邦住房貸款抵押公司(房地美)。與低政策單一業(yè)務(wù)模式相比，低政策多元業(yè)務(wù)模式下，銀行雖部分受到政府政策導(dǎo)向的影響，但其獨立經(jīng)營性加強(qiáng)，業(yè)務(wù)經(jīng)營范圍逐步由長期貸款擴(kuò)張到債券承銷、基金管理等投資銀行領(lǐng)域，金融創(chuàng)新能力不斷增強(qiáng)，代表性銀行有德國復(fù)興信貸開發(fā)銀行(KFW)和韓國產(chǎn)業(yè)銀行(KDB)。無政策多元業(yè)務(wù)模式目前還不是很普遍，是政策性銀行向商業(yè)性銀行轉(zhuǎn)軌的路徑之一。在該模式下，政策性功能完全喪失，銀行的業(yè)務(wù)經(jīng)營不再受到政府的干預(yù)，政府只作為股東監(jiān)督銀行的運營，銀行業(yè)務(wù)的多元化程度極大提高，逐步發(fā)展成為開展零售、公司和投行業(yè)務(wù)的全能銀行，金融創(chuàng)新能力增加，按照市場規(guī)則展開經(jīng)營，代表性銀行有新加坡星展銀行(DBS)。各銀行的轉(zhuǎn)型路徑詳見圖 1。[3]

從目前我國政策性銀行的現(xiàn)狀看，已經(jīng)擺脫了高政策性和單一業(yè)務(wù)的早期模式。在將來可能的發(fā)展模式上，中國政策性銀行可以有三種選擇:一是向低政策單一業(yè)務(wù)模式發(fā)展，二是向低政策多元業(yè)務(wù)模式發(fā)展，三是向無政策多元業(yè)務(wù)模式發(fā)展。我國在相當(dāng)長的時期內(nèi)，各種形式的市場失靈仍將大量存在，中小企業(yè)融資難、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)欠發(fā)達(dá)、“三農(nóng)”問題等仍將比較突出。這些社會瓶頸行業(yè)都離不開資金的支持，而商業(yè)銀行

受利潤最大化目標(biāo)驅(qū)使，很難進(jìn)入到這些領(lǐng)域，這也說明我國作為一個發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)國家，仍然有著旺盛的政策性金融需求。那么，我國政策性銀行的轉(zhuǎn)型將不能采取新加坡星展銀行的模式，完全成為商業(yè)銀行。我國的三家政策性銀行在未來的組織模式改革中，仍應(yīng)保留一定的政策性金融業(yè)務(wù)，只不過在不同的銀行中，政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)各自所占的比例可能有所不同。綜上所述，根據(jù)我國國情，中國政策性銀行應(yīng)采取低政策多元業(yè)務(wù)模式。[4]

2.完善公司治理結(jié)構(gòu)

“建立規(guī)范的公司治理結(jié)構(gòu)，成立董事會和監(jiān)事會”是政策性銀行股份制改革的重要內(nèi)容。自政策性銀行成立以來，國家也沒有明確的針對政策性銀行經(jīng)營管理的法律法規(guī)出臺，業(yè)務(wù)開展受政府和人為因素影響較大，對信貸風(fēng)險的監(jiān)管與防范也無從下手。政策性銀行貸款大多呈現(xiàn)出期限較長、金額較大的特點，一旦出現(xiàn)違約，風(fēng)險全部由市場參與者承擔(dān)，這對銀行自身乃至整個金融體系的穩(wěn)定都會造成消極的后果。只有按照現(xiàn)代金融企業(yè)制度對政策性銀行實行股份制改革，增加資本約束和市場約束，才能約束其信貸擴(kuò)張沖動，引導(dǎo)其走上穩(wěn)健經(jīng)營的軌道，使之在中長期貸款領(lǐng)域成為維護(hù)銀行體系穩(wěn)定的重要力量。

圖1 國外政策性銀行基本模式演變路徑示意圖

中國政策性銀行治理結(jié)構(gòu)和監(jiān)督管理的目標(biāo)是實現(xiàn)政府目標(biāo)與市場業(yè)績的統(tǒng)一，體現(xiàn)政府意志、國家利益、公眾利益。參照《公司法》和《商業(yè)銀行法》的有關(guān)原則，完善公司治理構(gòu)架，建立監(jiān)事會、理事會和高級管理主體的組織框架以及保證各機(jī)構(gòu)獨立運作、有效制衡的現(xiàn)代金融機(jī)構(gòu)治理結(jié)構(gòu)。監(jiān)事會是國務(wù)院向政策性銀行安排的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)對理事會和高級管理主體的業(yè)務(wù)運作進(jìn)行監(jiān)督，不參與、不干預(yù)其經(jīng)營決策和經(jīng)營管理活動。理事會由國家有關(guān)經(jīng)濟(jì)財政部門、地方政府、公司及出資機(jī)構(gòu)等成員組成，負(fù)責(zé)政策性銀行執(zhí)行國家宏觀政策和確定經(jīng)營方針，保障所有者權(quán)益。通過股份制改革引入外部股東，拓展其融資渠道，完善資本金補(bǔ)充機(jī)制。建立適合的監(jiān)督管理模式與考核評價指標(biāo)體系，實施政府與市場兩方面的監(jiān)督，從內(nèi)部和外部各利益相關(guān)體角度展開，使政策性銀行實現(xiàn)自身可持續(xù)健康發(fā)展。

3.兼顧政策性業(yè)務(wù)與商業(yè)性業(yè)務(wù)，實行分賬經(jīng)營

目前，我國的基本國情與發(fā)展需要決定了政策性金融在未來相當(dāng)長一段時期內(nèi)還將發(fā)揮重要而獨特的作用。2008年末開始，國家開發(fā)銀行已經(jīng)邁開了向商業(yè)銀行轉(zhuǎn)變的腳步。我國正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的關(guān)鍵時期，市場機(jī)制還很不完善，經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)仍然薄弱，面臨著追趕發(fā)達(dá)國家的艱巨任務(wù)。在這種情況下，還需要依靠政策性金融的優(yōu)勢，集中資源投資于基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)產(chǎn)業(yè)和重點產(chǎn)業(yè)，鞏固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)，擴(kuò)大出口貿(mào)易，解決中小企業(yè)融資問題。因此，盡管從世界范圍看，政策性金融的總體規(guī)模是縮小的，但對我國來說，特定時期內(nèi)政策性金融可能要在遵循市場原則的前提下有所擴(kuò)大。在這種宏觀經(jīng)濟(jì)背景下，中國政策性銀行在組織機(jī)構(gòu)改革后，在國家轉(zhuǎn)型轉(zhuǎn)軌的過程中，還應(yīng)繼續(xù)承擔(dān)為社會進(jìn)步與經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供政策性金融服務(wù)的任務(wù)。

從國外同類機(jī)構(gòu)的發(fā)展經(jīng)驗看，在商業(yè)性業(yè)務(wù)與政策性業(yè)務(wù)的處理上主要有兩種模式可供借鑒:一種是實行母子公司制，銀行仍由國家絕對控股，體現(xiàn)國家戰(zhàn)略意圖，實行商業(yè)化運作，通過母子公司分別經(jīng)營商業(yè)性業(yè)務(wù)與政策性業(yè)務(wù)，如前文提到的德國復(fù)興信貸開發(fā)銀行；另一種是分賬經(jīng)營管理模式，銀行在進(jìn)行財務(wù)管理時設(shè)立國家和公司兩個賬戶，其中國家賬戶對應(yīng)政策性金融業(yè)務(wù)，公司賬戶對應(yīng)商業(yè)性金融業(yè)務(wù)，專項核算，如韓國產(chǎn)業(yè)銀行?？紤]到我國的具體情況，中國政策性銀行可選擇分賬經(jīng)營管理模式，該模式改革震動較小，也容易操作。另外，應(yīng)建立兩種不同的風(fēng)險補(bǔ)償機(jī)制和風(fēng)險管理機(jī)制，政策性業(yè)務(wù)應(yīng)實行專項管理、單獨核算，風(fēng)險由國家承擔(dān)，而商業(yè)性業(yè)務(wù)則需要銀行自行承擔(dān)經(jīng)營風(fēng)險，自負(fù)盈虧。建立風(fēng)險管理機(jī)制，使商業(yè)性業(yè)務(wù)和政策性業(yè)務(wù)完全隔離，嚴(yán)格限定范圍，并進(jìn)行獨立審計審查，建立嚴(yán)格的防火墻，避免道德風(fēng)險的產(chǎn)生。此外，還要明確兩種業(yè)務(wù)的經(jīng)營原則。中國政策性銀行的經(jīng)營原則是對國家指定的貸款項目不僅要進(jìn)行信用風(fēng)險評估，還要評價整個項目對市場體制建設(shè)所帶來的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。股份制改革后，銀行可以自主選擇貸款對象，但對于關(guān)系國計民生且風(fēng)險較大的貸款，銀行也必須給予貸款支持，這部分風(fēng)險主要由國家承擔(dān)。但股份制改革后的政策性銀行要依靠自有資金，實行自主經(jīng)營、自擔(dān)風(fēng)險、自負(fù)盈虧的經(jīng)營原則。在其商業(yè)性賬戶內(nèi)，將結(jié)合市場的需求變化，按照現(xiàn)代銀行制度開辦有關(guān)的業(yè)務(wù)，還應(yīng)按照貸款的五級分類標(biāo)準(zhǔn)提取專項準(zhǔn)備金、呆賬準(zhǔn)備金。此外，商業(yè)性業(yè)務(wù)應(yīng)接受國家銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)以資本充足率為核心內(nèi)容的外部監(jiān)管。[5]

[1]巴曙松，等．政策性銀行商業(yè)化改革對債券市場的影響研究[M]．北京:經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2010:114.

[2]劉孝紅．我國政策性銀行轉(zhuǎn)型研究 [M]．湖南:湖南人民出版社，2010:107.

[3]國家開發(fā)銀行、中國人民大學(xué)聯(lián)合課題組．開發(fā)性金融論綱[M]．北京:中國人民大學(xué)出版社，2006:361.

[4]上海金融學(xué)院國際金融研究院．海峽兩岸政策性銀行轉(zhuǎn)型的實踐與經(jīng)驗[M]．北京:經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2010:210.

[5]李志輝，黎維彬．中國開發(fā)性金融理論、政策與實踐[M]．北京:中國金融出版社，2010:205.