張 棨[云南大學，昆明 650091]

推進高等教育體制改革是提高我國高等教育質量的根本途徑

張 棨
[云南大學，昆明 650091]

高等教育質量; 高等教育體制改革; 政府宏觀管理; 高校自治; 高等教育生產力

提高我國的高等教育質量應當采取多方面的措施，而更具全面性、傳統(tǒng)性、關鍵性的舉措，是推進高等教育體制的改革。1980年代以來的我國高等教育改革已經取得了豐碩成果，但深層次的體制性改革尚未取得根本性突破。必須進一步推進高等教育體制改革，實現(xiàn)政府宏觀管理、高校自治、社會參與治理建設，并改革完善高等教育招生、培養(yǎng)、就業(yè)、國際化教育等多方面的體制，解放和發(fā)展高等教育生產力，從根本上保障我國高等教育質量穩(wěn)定持續(xù)地提高。

一

經過改革開放30多年的發(fā)展，我國高等教育取得了舉世矚目的巨大成就，已形成了世界上規(guī)模最大的高等教育體系，高等教育毛入學率由1978年的2.7%提高到了2011年的26.9%。實現(xiàn)了從精英教育到大眾教育的歷史性轉變。但是，在高等教育規(guī)模迅猛發(fā)展的同時，高等教育的質量卻沒有獲得相應的發(fā)展，在某些方面甚至有所下降。“211工程”和“985工程”實施10多年來，各級政府對重點高校加大了投資力度，高校辦學條件得到了很大改善，但是，中國大學的質量問題卻有增無減，中國大學在世界大學中排名靠后，北京大學、清華大學等國內一流大學很難躋身世界一流大學排名前列，我國大學在國際大學競爭中日趨邊緣化。國內高中畢業(yè)生紛紛報考境外高校，大學教師職稱和畢業(yè)生學歷貶值，高等教育為人們所詬病，等等，都在折射出我國高等教育目前所面臨的尷尬處境。高等教育質量問題已引起黨和政府以及社會各界的關注。2011年胡錦濤總書記《在慶祝清華大學建校100周年大會上的講話》、2012年教育部發(fā)布《關于全面提高高等教育質量的若干意見》，都對提高高等教育質量作了深刻闡述。提高高等教育質量已經成為我國高等教育改革和發(fā)展最核心、最緊迫的任務。

提高我國高等教育質量必須從很多方面著手，諸如：進一步樹立正確的大學理念，堅持正確的辦學方向和路徑；增加國家、社會對高等教育的投資以改善辦學條件；厘清高等學校職能關系以正確發(fā)揮高校職能，改革調適高等學校類別層次學科定位，實行高校分類、分層和合理交叉發(fā)展；建立健全提高高等教育質量的機制和制度，規(guī)范和激勵高等學校提高教育質量，等等。但是，目前更具全面性、統(tǒng)攝性、關健性的舉措是大力推進高等教育體制改革。

高等教育體制是指與高等教育管理活動相關的組織制度體系，它主要包括高等教育組織機構的設置、組織機構間的隸屬關系，以及相互間職責、權限的劃分等。它包括高等教育的管理體制、投資體制、辦學體制、招生體制、培養(yǎng)體制、就業(yè)體制、國際化教育體制等一系列主要方面的根本性制度，是高等教育關系的主要制度表現(xiàn)。高等教育的生命力來自于國家、社會系統(tǒng)和高等教育系統(tǒng)三個方面的有機結合。在高等教育活動中，國家在人、財、物、方針政策等方面的支持，社會各種資源的支持，高校的人員、資金、房屋設施、設備器材、圖書資料、學科專業(yè)等，是高等教育的要素或內容；而中央政府及其教育行政部門、業(yè)務部門，地方政府及其教育行政部門，高等學校及其內部各級機構和部門，所有這些組織隸屬關系及權力配置，則是高等教育系統(tǒng)直接的內在的結構或形式。高等教育體制是高等教育思想理論、權責、利益關系和舉辦者的管理要求在高等教育實踐中的主要制度表現(xiàn)，是開發(fā)、配置、利用高等教育體系內外資源的重要樞紐，是發(fā)揮高等教育職能的不可或缺的重要組織條件。一方面，高等教育體制體現(xiàn)了一個國家在其對高等教育的管理中，不同層級的政府與高等學校之間的職責、權力和利益關系；另一方面，高等教育體制體現(xiàn)了高等教育與經濟、政治、社會、科學技術、文化的密切聯(lián)系和相互作用關系。這就是國家與社會層面的宏觀高等教育體制，它對高等教育的發(fā)展方向和發(fā)展的基本狀況起著重大的影響和制約作用。高等教育體制還體現(xiàn)了高等學校內部各層級機構、各部門之間的職責、權力和利益關系，這就是高等學校層面的微觀高等教育體制，它是宏觀高等教育體制的延續(xù)和具體化，對高等學校的發(fā)展方向和發(fā)展的基本狀況亦起著重大的影響和制約作用。在高等教育體系中，高等教育體制與高等教育要素的相互聯(lián)系和相互作用形成了高等教育的矛盾運動狀態(tài)，影響和制約著高等教育諸多矛盾及其變化發(fā)展，如：高等教育與國家的政治穩(wěn)定與發(fā)展需要的矛盾，高等教育與經濟、社會、科技文化發(fā)展需要的矛盾，高等教育規(guī)模與質量的矛盾，高等教育教學、科研、社會服務等諸多方面之間的矛盾，高等教育的招生、培養(yǎng)、就業(yè)之間的矛盾，等等。它們之間的統(tǒng)一協(xié)調、相互適應、相互促進，是高等教育發(fā)展的內在根據(jù)和不竭的強大動力；而兩者之間在一定程度上的脫離、碰撞、排斥、不相適應、相互限制等，則是高等教育發(fā)展中矛盾失衡加劇，導致產生反復性失誤、挫折、停滯、倒退等重大問題的最深刻、最主要的根源。高等教育的兩個方面各具特點：作為高等教育組成內容的科學技術、文化知識、教育思想理論、教育職能、學科專業(yè)、教師隊伍、教育經費、教育設施等要素，是豐富多樣、發(fā)展變化比較快的方面；作為高等教育結構形式的高等教育體制是相對固定、發(fā)展變化比較慢的方面。落后于高等教育要素的發(fā)展，不能完全地適應高等教育發(fā)展的客觀需要是高等教育體制經常碰到的窘況。而且，在高等教育發(fā)展的特定時期和特定的社會歷史條件下，高等教育體制還可能嚴重地脫離高等教育要素發(fā)展的客觀要求，成為其局部乃至整體發(fā)展的主要制約因素甚至嚴重障礙。適時改革高等教育體制是高等教育走出困境、獲得發(fā)展的最重要的前提條件。就通常情況而言，正確認識和處理高等教育體制與高等教育要素之間的辯證統(tǒng)一關系，是解決高等教育的一系列重大問題的根本途徑。正因為如此，我們應當始終堅持從高等教育發(fā)展戰(zhàn)略的高度來認識當今我國高等教育體制改革問題。

二

從新中國建立至今，我國在學習前蘇聯(lián)高等教育經驗與模式的基礎上，逐步形成并長期堅持了一套與計劃經濟體制相適應的高度集權的高等教育體制，即黨和政府掌控高等教育資源及高等教育的決策權與管理權，中央統(tǒng)一領導，中央集權或中央與地方分級分權管理。中央政府及其職能部門教育部負責編制高等學校的發(fā)展規(guī)劃、計劃、招生分配計劃，審批學科專業(yè)設置、事業(yè)經費預算及基建投資等。地方政府和部委業(yè)務部門必須按照中央的精神和設定的范圍投資辦學和對所屬高等學校實施管理。高等學校作為政府部門的附屬機構，在人、財、物、機構設置、學科專業(yè)設置、教學、科研、社會服務等一系列方面的重要事宜皆由上級黨委和政府決定，高等學校的自主權較小。高等學校內部實行黨委領導下的校長負責制，教授的學術權力處于邊緣地位。這種管理體制的優(yōu)點在于：保證了國家有關方針政策的貫徹實行保持高效和統(tǒng)一，調動了中央和地方政府辦學的積極性；在國家經濟力量薄弱，教育資源較為有限的計劃經濟時代，保證了我國高等教育的發(fā)展及其對社會的適應，在一定程度上也保證了我國高等教育質量的穩(wěn)定與提高。其弊端在于：高等學校由中央政府及其教育職能部門、業(yè)務部門、地方政府多頭領導、投資和管理，造成了高校類別層次混雜不清、專業(yè)設置重復趨同，浪費了辦學資源；各管理主體之間職責不清，協(xié)調困難，辦學效益不高；政府部門對高等學校管得過多，管得過死，嚴重束縛了高等學校的辦學積極性；單一的政府投資渠道使高等學校的運行經費困乏，辦學條件長期得不到有效改善，高等教育質量和規(guī)模難以有較大發(fā)展。1978年改革開放以來，我國的經濟、政治、社會等各方面的發(fā)展日新月異，高等教育的環(huán)境條件及高等學校的辦學理念、學校職能、教師、學生、學科專業(yè)、教育設施等要素發(fā)生了巨大變化。高度集權的高等教育體制已經越來越與經濟社會發(fā)展和高等教育發(fā)展的客觀要求不相適應。改革高等教育體制成為我國高等教育發(fā)展的必由之路。

自1980年代中期至今，圍繞高等教育體制存在的問題，國家行政部門以及高校進行了長期的、浩繁的系列改革。1980年代的改革是隨著農村經濟體制改革、城市經濟體制改革和科技體制改革的開展而興起的。1985年，中共中央發(fā)布了《關于教育體制改革的決定》，指出了我國高等教育體制上的一系列弊端，如在管理權劃分上政府對高等學校管得過死，使學校缺乏應有的活力，政府應該管的事沒有管好。當時的改革是在加強宏觀管理的同時，堅決實行簡政放權，擴大學校的辦學自主權。由此開始了高等教育體制在招生、考試、畢業(yè)分配、擴大高校辦學自主權、調整專業(yè)結構，建設重點學科和實驗室，建立多渠道籌措教育經費新機制等方面的改革。1986年的國務院《高等教育管理職責暫行規(guī)定》明確規(guī)定，高等學校具有招生分配、財務管理、基本建設、人事管理、職稱設定、教學管理、科學研究、國際交流等8個方面一定的具體管理權。1980年代的改革有效地解決或緩解了高教領域的一系列矛盾，使高校進入了相對良性的發(fā)展時期。1990年代的改革是伴隨著我國建立社會主義市場經濟體制的步伐而進行的。1992年8月，國家教委發(fā)布了《關于國家教委直屬高校深化改革，擴大辦學自主權的若干意見》，從16個方面進一步擴大了高等學校的辦學自主權。1993年頒發(fā)的《中國教育改革和發(fā)展綱要》，提出了“建立適應社會主義市場經濟體制和政治、科技體制改革需要的教育體制”。進行高等教育體制改革的目的，主要是解決政府與高等學校、中央與地方、國家教委與中央業(yè)務部門之間的關系，逐步建立政府宏觀管理體制、學校面向社會自主辦學和高等學校內部管理體制。1998年頒布的《高等教育法》確認了高等教育體制改革的一系列成果。諸如政府和社會力量辦學并存的原則，以擴大地方辦學自主權為特點的中央和省市區(qū)政府分級管理的宏觀管理體制，以規(guī)范領導體制和運行機制為特點的高等學校內部管理體制。但該法律不夠完善，高校管理體制轉變遲緩。1999年教育部的《面向21世紀教育振興行動計劃》強調要切實落實《高等教育法》中關于高等教育體制及重要制度的規(guī)定，如：高等學校面向社會依法自主辦學，實行民主管理的規(guī)定；加快高等教育體制改革步伐，形成中央與省級政府兩級管理，以省級政府統(tǒng)籌為主的條塊有機結合的新體制；大力推進高校內部管理體制改革；加大招生和畢業(yè)生就業(yè)制度改革，進行教育部門機構改革和完善撥款制度。1990年代的高等教育體制改革成效顯著，問題亦很突出：經濟統(tǒng)攝、政治主導傾向凸顯，高校經濟創(chuàng)收功能得到強化，高等學校自主權在有些方面得到擴大，但更為突出的是政府主導力量日益加強，高校行政化傾向日趨嚴重，實際上形成了中國高等教育的發(fā)展類型由規(guī)模質量并舉向重點擴張規(guī)模改變，外延式發(fā)展成為核心選擇。外延發(fā)展、規(guī)模擴大掩蓋了體制與內涵問題?！陡叩冉逃ā芬?guī)定的高校辦學自主權事實上很難得到有效落實。進入21世紀以來，高等教育體制改革態(tài)勢漸弱，書面改革原則方案難以有效實施，改革實績乏善可陳。高等教育領域內矛盾重重，質量危機顯現(xiàn)。2004年發(fā)布的《2003—2007年教育振興行動計劃》反映了我國高等教育已進入大眾化階段，強調外延與內涵并重式發(fā)展。2010年發(fā)布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》，以及2012年發(fā)布的《關于全面提高高等教育質量的若干意見》等文件，將提高質量上升為高等教育的核心任務。與此緊密聯(lián)系的是，強調人才培養(yǎng)選用體制、招生制度、管理體制、建設完善現(xiàn)代大學制度等方面的改革。[1]

歷經30余年的改革發(fā)展，我國高等教育在資金、設施、信息、教師、學生、學科專業(yè)、職稱學位、教學、科研、國際交流等諸多要素與功能改革方面成果豐碩。在高等教育體制方面，投資、招生、考試、就業(yè)、政府分級管理、高校內部管理、擴大高校辦學自主權等等改革亦業(yè)績不凡，我國高等教育體制昔日高度集中統(tǒng)一、僵化封閉、陳舊落后的狀態(tài)已得到重大改變，初步形成了一定程度上集中與分級分權管理相結合、科學管理與民主管理相結合、國家投資與社會投資相結合、中國特色與國際化元素相結合的具有一定活力的高等教育管理體制。但是，作為社會主義制度下的一種利益表現(xiàn)形式，傳統(tǒng)的高等教育體制一方面具有與經濟、政治、文化和社會體制的匹配性，隨著這些體制的改革發(fā)展而發(fā)生趨同性的變化；另一方面又具有相對的獨立性，或表現(xiàn)為發(fā)展變化的超前性，或表現(xiàn)為發(fā)展變化的滯后性以及發(fā)展變化中的回復性。我國高等教育體制在改革發(fā)展中的滯后性還比較突出，改革至今尚未取得根本性突破，未達到應有的深度和廣度。社會主義高等教育體制所應有的對于高等教育生產力的解放和促進作用、對于教育質量的保障和提升能力沒有充分表現(xiàn)出來。這是目前高等教育質量等一系列問題比較嚴重的根本原因。我們必須進一步推進高等教育體制改革。正如胡啟立同志所言：“中國教育的關鍵，仍在體制；中國教育的前途，仍在于改革?！盵2]

三

(一)進行高等教育宏觀管理體制改革，實現(xiàn)政校分開，政府宏觀管理，高校自主辦學，社會參與治理建設，是提高高等教育質量的一項重要保障。高等教育系統(tǒng)是規(guī)模龐大的社會組織，高等教育管理體制是一個復雜系統(tǒng)，只有理清政府與高等教育系統(tǒng)的關系，才能破解體制機制障礙，為提高高等教育質量提供持續(xù)和穩(wěn)定的保障。目前，我國高等教育宏觀體制內含有計劃經濟體制和集權政治與行政體制的成份，雖然已實行由中央政府及其部門與省級政府分級分權管理，但集權的基本性質并未改變?！陡叩冉逃ā芬?guī)定：“國務院統(tǒng)一領導和管理全國高等教育事業(yè)”，“省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)籌協(xié)調本行政區(qū)域內的高等教育事業(yè)，管理主要為地方培養(yǎng)人才和國務院授權管理的高等學校?！薄皣鴦赵盒姓块T主管全國高等教育工作，管理由國務院確定的主要為全國培養(yǎng)人才的高等學校。國務院其他有關部門在國務院規(guī)定的職責范圍內，負責有關的高等教育工作。”即由中央政府及其職能部門、地方政府直接管理高等學校，管理權的重心在中央政府及其主管部門。這種集權直接管理的主要特征有：1.高等教育的舉辦權、辦學權和監(jiān)督權三權不分。政府舉辦高校，是高校的所有者，也是高校的直接管理者，還是高校教育活動的監(jiān)督者，而這三種權力本應分別主要屬于政府、高校和社會。三種權力之間缺乏制衡和高校缺乏應有的辦學自主權是影響高校辦學廉潔、高質、高效的重要原因。2.政府辦學主體性的存在。政府是高校的投資者，舉辦者，也是高校辦學的主體。主要表現(xiàn)在：(1)高校校長的任命權集中于中央政府和省級政府，校長主要對上級政府負責；校長不是通過競爭機制產生的，往往非最佳人選；校長通常是官員而非教育家，不以掌握現(xiàn)代教育理念、教育規(guī)律見長，而以領會、執(zhí)行政府指令為職守，追循政治與行政取向。(2)高校類型、定位、學科專業(yè)設置、課程設置、學位授予權、教師職稱評定、招生考試等等均由政府主導；政府的辦學主體性，使校長成了政府人，師生成了準政府人員，學校成了政府的附屬機構；政府管得過多，使得高校圍著政府轉，不能體現(xiàn)學校、教師和學生的意志，不能較好地按教育規(guī)律運行，造成了高校千校一面，同質化嚴重，教育質量不高的普遍狀態(tài)。3.政治意識主導。政府對高校工作的指導往往從政治上考慮，以一定時期的國家方針政策、中心工作、重要工作來統(tǒng)攝高校的教育工作，往往使高校教育活動過多地與政治、行政活動相結合，而模糊了政治領域與高等教育領域的界限，忽略了高等教育活動領域、活動性質和活動規(guī)律的特殊性，在一定程度上限制、壓抑了高等教育的學術自由、使命意識、人才培養(yǎng)、教學相長、科技創(chuàng)新、文化傳承與超越等大學精神文化的生成和成長，也就影響和制約了高等教育質量及高等教育的發(fā)展。4.追求高等教育發(fā)展的高指標、高速度，往往形成高等學校追求“高(高目標、高起點、高速度)”、“大(大視野、大動作、大宏圖)”、“全(學科專業(yè)全、學位授予權全、職能全)”、“熱(學校熱、學科專業(yè)熱、課程熱)”、“爭(爭條件、爭利益、爭項目)”的思想觀念和行為，使高等教育活動不切合實際，脫離了社會的客觀需要。5.缺乏穩(wěn)定的大學理念，頻繁變換高校的領導干部，不斷出臺新政策，使高校的辦學思路、方法、措施不斷變化，學校上下人員人心浮躁，難以穩(wěn)定地按教育規(guī)律辦事，而是“經常忙于應對上級新精神，剛說對又說不對，剛說不變，又有新文件”。

我國的高等教育是社會主義事業(yè)的重要組成部分，國家是高等學校(公辦)的所有者、投資者和宏觀管理者，高等教育領域必須堅持黨的基本路線和貫徹執(zhí)行國家的方針政策。但是，高等教育系統(tǒng)是規(guī)模龐大的社會組織，而非國家機構。國家機構適用政治行政管理方式，社會組織適用社會管理方式。國家對高等教育的管理應是一種路線、方針、政策、法律、法規(guī)層面上的宏觀管理，而非直接的具體的管理，對高校的直接的具體的管理應交由社會與高校自己；高校應在適應教學、科研、社會服務和文化傳承創(chuàng)新的客觀需要的基礎上，建立起一套科學、合理、先進的管理體制和具體的管理制度，進行有效的自我管理；社會應在公平、競爭、平等、合作、批評約束、協(xié)調發(fā)展的基礎上進行有效的監(jiān)督。高校的管理工作應實現(xiàn)政府宏觀管理，社會監(jiān)督約束與高校自治的有機結合。為了實現(xiàn)國家政權的鞏固和社會的穩(wěn)定發(fā)展，國家應針對我國社會中間階層發(fā)育不良的現(xiàn)狀，大力培育包括知識分子群體在內的中間階層，以中間階層的壯大作為社會穩(wěn)定的基礎，高等學?；貧w社會，對于我國的社會建設無疑將起到健康的積極的作用。

我國高等教育宏觀管理體制改革的主要內容是：1.進一步完善黨和國家對高等教育的領導管理，建設由路線、方針、原則、政策等組成的宏觀管理體制與制度。2.轉變政府職能，實現(xiàn)高校舉辦權、辦學權和監(jiān)督(評價)權分離，政校分開，確立和完善教育部以行政指導、規(guī)范管理、教育執(zhí)法為主要內容的教育行政職能，全面實現(xiàn)高校辦學自主權，建立完善的高校監(jiān)督質量評價體系。3.打破計劃體制，實現(xiàn)高校平等競爭(改革招生分批次、校長論級別，資源分配靠關系的局面)，引導高校辦出特色和水平。4.修改和完善高等教育法及建立配套法規(guī)，以法律形式鞏固高等教育改革成果，切實保障高等學校自主權的落實，實施政府依法進行宏觀管理，學校依法自主辦學。

(二)進行高等教育微觀體制改革，實現(xiàn)高校自治，改善高校內部管理，是提高高等教育質量的又一項重要保障。我國高校是作為政府行政部門下屬的事業(yè)單位身份而存在的，高校的辦學活動受到政府的嚴格管理和限制。高校事實上成為政府的附屬行政機構，實行行政化的內部管理，而非學術化的管理。這種行政化的內部管理的主要特征是：1.高校的內部決策權、行政權和學術權職責不分。高校領導體制是黨委領導下的校長負責制，黨委決策、黨委成員分工形式下的校長負責行政執(zhí)行并代替了學術管理，高校學術委員會處于附屬地位或形同虛設，高等學校作為學術性組織的特性沒有得到充分體現(xiàn)，在一定程度上影響和制約了我國高等教育質量的提高。2.高校成為行政化了的組織機構。高校內部實行“直線—職能制”的校、院、系三級行政組織結構，分別組成以校長、院長、系主任為首的各級管理隊伍，從上到下層層傳導行政指令，又從下到上層層負責，形成一個以行政權力推動運行的龐大完整的官僚組織系統(tǒng)。高校內部每一層級都擁有不少機構人員，所有行政人員都具有與國家公務員職務等級對應對等的行政職務，諸如副部級、廳級、副廳級、處級、副處級、科級等，產生了嚴重的官本位現(xiàn)象。行政權力驅動和官本位現(xiàn)象，沖擊和壓抑了學術的地位和作用，在一定程度上造成大學教育理念錯位、大學價值觀念混亂和大學教育質量下降等問題。3.高校內部行政權力集中。校、院、系之間權力結構不盡合理，行政權力過于向校級集中，在一定程度上抑制了基層和中層自主發(fā)展的能力，影響到高等教育質量的提高。4.內外部管理的趨同性產生了偏移高校使命的政績觀。高等學校內部管理是政府外部管理的具體化和實現(xiàn)過程。因此，政府按既定目標任務對高校工作進行考核，高校內部又按分解了的目標任務，逐層進行工作考核，以考核確定各級機構及其人員的政績。政績能夠帶來晉職、晉級、晉職稱等一系列利益。而考核的低信度、低效度又使追求政績的行為出現(xiàn)形式主義、短期行為以及庸俗行為等，勞民傷財而少有實際價值，相反助長了高校不良風氣的滋長。譬如，有的高校在開辦某些學科專業(yè)、獲得學位授予權、學校規(guī)格級別上升等方面客觀上不具備條件，主觀上卻千方百計爭取，甚至不擇手段。有的高校為了在教學研究型大學排名中提升名次，把師資力量集中到科研上，規(guī)定只以科研成果評定大學教師的職稱，而不論教師的教學狀況。作為高校和教師工作中最重要的教學活動反而被嚴重邊緣化了，嚴重影響和損害了教育質量。

高等學校是提供教學、科研、文化條件和授權頒發(fā)學位的社會高等教育機構、社會文化機構、社會學術機構，高等學校的本質是與社會的經濟組織、政治機構既相聯(lián)系又相區(qū)別的傳承、研究、融合和創(chuàng)新學術文化的機構。高等學校有自己獨特的構成要素、組織結構、運行機制和發(fā)展規(guī)律。從微觀上說，高校適宜自治而非國家直接管理。根據(jù)高校發(fā)展的內在要求和我國高校體制現(xiàn)狀，目前我國高校必須在改革發(fā)展中建立與自己的本質、特點、發(fā)展規(guī)律相適應的管理體制，建立現(xiàn)代大學制度，實現(xiàn)高校的自我治理及與社會的協(xié)同發(fā)展。

我國高校微觀管理體制改革的主要內容是：1.切實擴大高校辦學的自主權，進而實現(xiàn)高等學校的自治管理。在國家的宏觀管理下，高校在學校定位、學科專業(yè)設置、招生、培養(yǎng)模式、學位授予權、職稱評定、對外交流與合作、人事、財務、基本建設等方面享有高度的自主權。2.改革和完善高校的領導體制。改革學校領導人的遴選制度，堅持黨的領導、校長負責和授權治學的統(tǒng)一性。黨委領導是由我國國情決定的，是中國特色的社會主義制度在高等教育制度上的重要體現(xiàn)。校長負責是由學校學術機構的復雜性決定的，現(xiàn)代大學職能豐富、組織眾多，必須執(zhí)行統(tǒng)一的強有力的管理。教授治學是由高校的學術性決定的，現(xiàn)代大學的核心職能是教學和科研，教授是教學和科研的主體，是高校教育生產力的代表，因而是治學權力的當然擁有者。依靠教授群體及其學術帶動人，學術大師治學，能夠有效地保護、解放教育生產力，促進教育生產力的發(fā)展。這也是國際先進大學歷久彌新的大學理念、制度和堅持不渝的成功經驗。我國要提高高校教育質量、建設先進的現(xiàn)代大學，沒有教授治學的制度保障就是不現(xiàn)實的。堅持教授治學，關鍵是確立教授權力在高校領導權力中的位置和范圍，完善依法、科學、民主的決策機制。3.改革高校行政化的組織結構和管理模式，逐步取消高校具有政府性質的組織建制、行政組織級別、人員行政職務級別，以學術本位的權力義務價值觀取代官本位的權力義務價值觀。建立以學科專業(yè)為主、以學校內部科層職能部門為輔的組織體系，以學術為主導、以內部行政權力為支撐的組織及工作運行模式，以教學、科研、社會服務及文化傳承與創(chuàng)新為使命的教師員工隊伍。4.建立現(xiàn)代大學制度，按高等教育規(guī)律辦事，是高等教育長期發(fā)展的制度基礎?，F(xiàn)代大學制度是以現(xiàn)代大學理念為指導，用以規(guī)范大學內外關系的規(guī)則體系和運作機制，是學術自由、大學自治與現(xiàn)代社會有機結合的體現(xiàn)。[3]它包括大學體制方面的根本制度和大學各具體方面、環(huán)節(jié)管理的具體制度。大學的根本制度主要由大學章程所載明，大學的具體制度則以綜合制度或專門制度的形式出現(xiàn)。我國高校要及時吸收和總結高等教育改革的成果經驗，吸收國外先進大學章程的精華，加快章程建設，完善師生資格條件、師生權利義務、組織框架、決策機制、執(zhí)行機制、監(jiān)督機制、學術管理機制、民主管理機制等，構建決策、執(zhí)行和監(jiān)督分權制約、共同治理的科學管理制度，推進高校的依法、科學和民主管理。5.擴大社會參與，創(chuàng)建合作機制，形成社會廣泛參與高校治理建設的局面。主要包括：構建社會資本投入機制，吸引社會資金積極投向大學，形成多元辦學主體和投資渠道；通過建立董事會或理事會制度，吸收社會力量直接參與高校管理，支持監(jiān)督高校運行；培育發(fā)展行業(yè)協(xié)會、專業(yè)學會、基金會等社會組織，形成社會對高校的評價、監(jiān)督和促進機制。

(三)改革和完善高校招生體制是提高高等教育質量的重要保障。自1977年恢復高考招生制度以來，我國一直主要實行全國統(tǒng)一考試的高校招生制度，近年，少數(shù)高校開始實行自主招生。全國統(tǒng)一考試的招生制度的特點和優(yōu)點是：由國家組織考試和錄取，統(tǒng)一命題，統(tǒng)一錄取，有助于計劃平衡，貫徹公平原則，保證入學新生的質量，防止招生工作中不正之風的出現(xiàn)等等。其缺陷是僅憑一次考試定前程不太客觀、合理，文理過早分科導致學生知識面狹窄、偏科，引發(fā)了整個教育系統(tǒng)片面追求升學率的應試教育局面，不利于創(chuàng)造性人才的成長，從根本上制約了我國高等教育的質量。改革高校招生體制的主要做法是：1.在保證辦學條件和辦學質量的前提下，允許高等學校根據(jù)社會需求和自身辦學條件決定招生方式與規(guī)模；2.從有利于全面推進素質教育的原則出發(fā)，在高考招生中更加注重對學生能力和綜合素質考核的比重，使高考有利于高校選撥創(chuàng)造能力優(yōu)良的新生，有利于推進中等教育階段實施的素質教育和對學生創(chuàng)新能力的培養(yǎng)；3.招生方式要適應高等教育大眾化階段人們希望接受多樣化高等教育的需要，除了國家統(tǒng)一的高考外，還應當有譬如依據(jù)學生高中畢業(yè)考試成績及畢業(yè)證書選錄新生的證書制，有學校或學校群聯(lián)合組織的高考、中等學校推薦的免試考核制等。

(四)改革和完善高校培養(yǎng)體制是提高高等教育質量的重要保障。由于受計劃體制和政府行政體制的影響，我國高等教育培養(yǎng)體制至今存在一些缺點和弊端。諸如：重視學生培養(yǎng)的數(shù)量而非質量，在實行高教收費制的情況下尤其如此；在推進大眾化高等教育發(fā)展的過程中，忽視了精英教育；重學術性學科而輕實用性學科專業(yè)；重理論學習而輕實踐鍛煉；要么重科研輕教學，要么輕科研重教學，研究型大學為了科研績效重科研，而將教學邊緣化，教學型大學特別是高職高專院校重教學而輕科研；新生入學和老生畢業(yè)嚴進寬出或寬進寬出，學生沒有壓力，混文憑混學位、教育鍍金與教育過程走過場的現(xiàn)象較為嚴重。這些問題是導致我國高等教育質量不高或下降的重要體制根源。改革我國高校培養(yǎng)體制就要對癥下藥，在以下方面建立制度并進而形成新的體制機制。1.以質量為生命，高度重視和著力于高等教育質量。2.既重視大眾化教育，又重視精英教育，但均要走內涵式發(fā)展道路。3.既要重視學術性學科教育，又要重視實用性專業(yè)教育，二者不可偏廢。4.既要重視理論教學，又要重視實踐教育。要建立實踐實驗機構、制度、場所、基地、對口單位，切實保障實踐環(huán)節(jié)的教育質量。5.不同類型、不同層次的高校都必須以人才培養(yǎng)為第一要務，重視教學、科研、社會服務和文化的傳承創(chuàng)新，并依次確定工作重點。雖然側重點有所不同，但決不能機會主義地顧此失彼，以犧牲某一基本方面來片面地發(fā)展另一方面。應當建立科學、公正、全面的高校工作考核評估體系，克服以點帶面，暈輪效應式的考核評估。6.在大眾教育時代，我國大學的招生錄取應當走有嚴有寬的道路，中低層教育宜適當寬進，中高層教育特別是精英教育宜嚴進，而所有層次的高等教育都應當嚴出，博士研究生、碩士研究生教育更要嚴控出口關，否則無法防止不合格條件辦學、混文憑、濫發(fā)文憑等嚴重影響高等教育質量現(xiàn)象的出現(xiàn)。

(五)改革和完善高等學校畢業(yè)生就業(yè)體制是提高高等教育質量的重要保障。高等教育最主要的產品是它的畢業(yè)生。高校畢業(yè)生就業(yè)是高等教育的延續(xù)，促進畢業(yè)生就業(yè)是高校的重要職能。高等畢業(yè)生的就業(yè)狀況是對高校教育質量的重要檢驗，又會對高校的教育質量發(fā)生重要影響。從1980年代后期以來，我國高校畢業(yè)生就業(yè)改變了長期由國包干統(tǒng)一分配的做法。此后在國家政策的指導下，從一定范圍的定向培養(yǎng)就業(yè)、供需雙方選擇，到逐步實行市場配置、學校推薦、自主擇業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)、報考公務員及司法人員、報考國有事業(yè)單位、國防人才培養(yǎng)選調、基層干部選調等等。但是，目前的高校畢業(yè)生就業(yè)難、就業(yè)亂、就業(yè)身份貶值等現(xiàn)象，嚴重影響了高等教育的聲譽和前途，應當引起政府、高校及有關方面的高度重視，并積極改革和完善高校畢業(yè)生就業(yè)體制。改革和完善高等學校畢業(yè)生就業(yè)體制的重點是：1.轉變辦學指導思想，樹立以就業(yè)為導向的高等教育發(fā)展觀，建立以就業(yè)狀態(tài)為導向的高等教育質量評估機制，高度重視促進畢業(yè)生就業(yè)的工作。2.改革和完善促進畢業(yè)生就業(yè)工作的領導體制、運行機制和服務體系。領導體制方面，政府、高校都要有一定機構切實履行促進高校畢業(yè)生就業(yè)的職能；運行機制方面，完善有利畢業(yè)生就業(yè)、創(chuàng)業(yè)的政策框架，進一步拓寬就業(yè)渠道，發(fā)揮市場配置畢業(yè)生人才資源的作用；服務體系方面，建立高校畢業(yè)生就業(yè)組織，改善社會中介組織的服務。3.面向畢業(yè)生就業(yè)需求，深化高教系統(tǒng)內外的各項改革，全面促進畢業(yè)生就業(yè)。譬如，深化高校的學校定位、學校分布、學科專業(yè)課程設置、培養(yǎng)模式等方面的改革，深化高校外部的選擇錄用大學生資格條件、標準、方式、方面的制度改革等。目前，政府機關、公共事業(yè)單位、國資企業(yè)、人民團體等一些體制內機構選拔錄用人員高學歷化的傾向比較突出，高職高專農業(yè)院校的畢業(yè)生竟然連最基層的農推站、林業(yè)站、水管站之類機構都不能報考；一些基層單位甚至連本科畢業(yè)生都不要，動輒要碩士生；一些縣區(qū)級、地市級機構重點招聘博士生，大專院校、研究機構、醫(yī)療機構更是熱衷于吸收博士人才。這種現(xiàn)象造成了學歷貶值、人才浪費，也造成了大批畢業(yè)生沒有就業(yè)出路或就業(yè)出路狹窄，對就業(yè)前途的失望，無疑也影響到在校學生的學習積極性。所以必須通過改革來改變這些不良現(xiàn)象。

(六)改革原有的教育涉外管理體制，構建國際化教育管理體制，擴大對外開放，提高教育國際化水平，是提高高等教育質量的保障?，F(xiàn)代高等教育是開放式教育，搞封閉式教育必然落伍。[4]在當今教育全球化的背景下，我國高等教育只有融入國際教育環(huán)境，共享國際教育資源，在國際教育環(huán)境中謀求發(fā)展，提高教育國際化水平，才能真正提高高等教育質量。高等教育對外開放，一是將國內教育市場對外開放，二是把我國的教育市場拓展到其他國家和地區(qū)，三是加強與國際高等教育的合作交流。通過高等教育對外開放、高等教育國際交流合作，我們能夠廣泛學習、借鑒發(fā)達國家和世界先進大學的辦學理念，管理制度、辦學模式、成功經驗，引進國際教育資源，推進中外合作辦學實踐，有效地提升我國高等教育質量。改革和構建國際教育管理體制的主要內容是：1.建立或健全國家國際化教育管理機構，宏觀指導管理全國高等教育的國際化活動。2.完善我國關于境外辦學、中外合作辦學及中外教育合作交流方面的政策法規(guī)。3.引進國際高等教育的規(guī)范標準，并使之與我國高等教育的實際相結合。4.完善引進國際教育人才、資訊、設施器材、資金、項目的機制。

此外，改革高校的投資體制、科研體制、社會服務體制、產業(yè)經營體制、人事管理體制、財務管理體制等，都有利于各種高等教育要素的生成、成長和發(fā)揮積極作用，解放和發(fā)展高等教育生產力，保障高等教育質量的穩(wěn)定持續(xù)提高。

[1]國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)[Z].

[2]胡啟立.中共中央關于教育體制改革的決定出臺前后[J].炎黃春秋,2008(12).

[3]韓水法.大學與學術[M].北京：北京大學出版社,2008.

[4][美]菲利普·阿特巴赫.全球高等教育趨勢[M]上海：上海交通大學出版社,2010.

■責任編輯/張瑞臣

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1671-7511(2012)05-0103-08

2011-06-20

張棨，男，云南大學公共管理學院副教授。