基于可行能力理論的避災(zāi)移民安置優(yōu)化——以江西省九江市避災(zāi)移民安置實(shí)踐為例

鄭瑞強(qiáng)，王 英

（1.江西農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，南昌330045；2.江西廣播電視大學(xué)組織部，南昌330027）

一、避災(zāi)移民安置活動(dòng)分析

避災(zāi)移民指緣于地質(zhì)災(zāi)害進(jìn)行的人口遷移與社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)重建活動(dòng)，是移民在人與自然關(guān)系需要協(xié)調(diào)的情境下的自適應(yīng)行為表現(xiàn)，屬于自然災(zāi)害移民的一個(gè)亞類，具有不確定性、自愿與非自愿轉(zhuǎn)換性、往復(fù)性等特征。[1]避災(zāi)移民主體是地質(zhì)災(zāi)害的受影響群體，影響其遷移決策的理性因素主要是移民對(duì)未來(lái)可能的風(fēng)險(xiǎn)的感知，以及在遷移投入產(chǎn)出分析基礎(chǔ)之上對(duì)遷移后生產(chǎn)生活水平改觀的價(jià)值預(yù)期。原居住地的“壓力因子”推力與安置區(qū)“地點(diǎn)效用”拉力的耦合共同促成避災(zāi)移民活動(dòng)的展開。避災(zāi)移民不僅涉及到移民從原居住地向安置區(qū)的空間轉(zhuǎn)移，而且涉及戶口、土地資源承包關(guān)系、社會(huì)資本變遷等社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源的重新配置。自然環(huán)境因素變化只是避災(zāi)移民活動(dòng)的直接誘因，國(guó)家和地方政府的管理觀念、經(jīng)濟(jì)實(shí)力等則決定了避災(zāi)移民是否發(fā)生、遷移規(guī)模、持續(xù)時(shí)間以及移民搬遷安置保障程度。

我國(guó)是地質(zhì)災(zāi)害多發(fā)國(guó)家，災(zāi)害具有隱患多、分布廣且隱蔽性、突發(fā)性和破壞性強(qiáng)的特點(diǎn)，防范困難，風(fēng)險(xiǎn)損失突出?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地質(zhì)災(zāi)害防治工作的決定》 （國(guó)發(fā)[2011]20號(hào)）中指出，到2020年，基本消除特大型地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)的威脅，使災(zāi)害造成的人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失明顯減少。地方各級(jí)人民政府要有計(jì)劃、有步驟地加快地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)區(qū)內(nèi)群眾搬遷避讓，優(yōu)先搬遷危害程度高、治理難度大的地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)周邊群眾。要加強(qiáng)對(duì)搬遷安置點(diǎn)的選址評(píng)估，確保新址不受地質(zhì)災(zāi)害威脅，并為搬遷群眾提供長(zhǎng)遠(yuǎn)生產(chǎn)、生活條件。[2]

江西省作為全國(guó)12個(gè)地質(zhì)災(zāi)害危害嚴(yán)重的省份之一，地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)25228處，受威脅人口26萬(wàn)多人，其中危害程度高、工程治理難度較大的隱患點(diǎn)3800多處，受到直接威脅的群眾達(dá)8萬(wàn)多人，地質(zhì)災(zāi)害防御形勢(shì)十分嚴(yán)峻。[3]依據(jù)國(guó)家的統(tǒng)籌安排，江西省頒布了《江西省人民政府辦公廳關(guān)于在全省開展地質(zhì)災(zāi)害避災(zāi)移民搬遷工作的通知》 （贛府廳字[2011]92號(hào)），決定開展避災(zāi)移民。對(duì)居住在危害程度高、治理難度大的地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)的群眾，在自愿的基礎(chǔ)上，實(shí)施移民搬遷。江西省九江市嚴(yán)格執(zhí)行避災(zāi)移民文件，2011年共搬遷1741戶，7568人，其中集中安置4438人，分散安置3002人，有土安置4595人，無(wú)土安置2973人，建房安置5334人，購(gòu)房安置2097人，敬老院安置9人。整體搬遷村組421個(gè)，建設(shè)集中安置點(diǎn)34個(gè)。補(bǔ)助資金到位3216.38萬(wàn)元，整合新農(nóng)村建設(shè)、交通建設(shè)等資金共15577萬(wàn)元。

歸納總結(jié)九江市2011年避災(zāi)移民安置實(shí)踐，按照工作開展順序，避災(zāi)移民安置主要環(huán)節(jié)表現(xiàn)為：一是調(diào)查規(guī)劃環(huán)節(jié)。依托地質(zhì)勘測(cè)等技術(shù)部門的基底數(shù)據(jù)，明確地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)。在充分聽取各地政府和群眾意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，確定搬遷對(duì)象，并制定詳實(shí)的搬遷方案與安置區(qū)建設(shè)與發(fā)展規(guī)劃；二是強(qiáng)化政策宣傳。通過(guò)多種渠道，以多種形式向廣大干部和群眾進(jìn)行避災(zāi)移民意義、政策、安置模式、實(shí)施方案等內(nèi)容的宣傳，使他們知曉政策、掌握政策并支持政策；三是規(guī)劃操作。避災(zāi)移民安置工作關(guān)乎遷出地和安置區(qū)兩個(gè)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)有序發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，尤其是在與移民利益密切相關(guān)的原居住地遺留資源處理、補(bǔ)償資金發(fā)放、安置區(qū)項(xiàng)目建設(shè)與管理、移民與非移民之間的關(guān)系融合等活動(dòng)開展時(shí)，管理主體應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行操作規(guī)程，兼顧工作效率和效益；四是關(guān)注移民安置后續(xù)發(fā)展扶持。避災(zāi)移民安置的政策宗旨是“使他們搬遷后的抗災(zāi)能力顯著增強(qiáng)、居住安全環(huán)境和條件明顯改善、生產(chǎn)生活水平有所提高”。因此在移民安置后，還要繼續(xù)關(guān)注移民的社會(huì)適應(yīng)情況，并以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)生產(chǎn)發(fā)展為抓手，幫助移民盡快融入安置區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)“整體搬得出、長(zhǎng)期穩(wěn)得住、逐步富得起”的目標(biāo)。

二、移民安置活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)與可行能力理論分析框架

作為一項(xiàng)民生工程，避災(zāi)移民的受益者是移民群眾。開展避災(zāi)移民有利于從根本上消除地質(zhì)災(zāi)害對(duì)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)的危害，維護(hù)處在地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)的群眾的發(fā)展權(quán)益。依據(jù)默頓的反功能理論，“功能就是觀察到的那些有助于一定系統(tǒng)之調(diào)試的后果。反功能就是觀察到的那些削弱系統(tǒng)之調(diào)試的后果。還有那種非功能后果的實(shí)際可能性，即后果與所考察的系統(tǒng)完全不相關(guān)?！盵4]避災(zāi)移民行為也可能會(huì)產(chǎn)生有違政策宗旨而導(dǎo)致群眾合法權(quán)益受損的風(fēng)險(xiǎn)，尤其是對(duì)于一個(gè)還沒(méi)有成型理論和經(jīng)典經(jīng)驗(yàn)可資借鑒的社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)重建工程而言。借鑒塞尼的IRR風(fēng)險(xiǎn)分析模型，避災(zāi)移民安置活動(dòng)可能帶給移民群體的風(fēng)險(xiǎn)主要包括經(jīng)濟(jì)收入降低、邊緣化、失業(yè)，增加的發(fā)病率、失去享有公共權(quán)利、社會(huì)組織結(jié)構(gòu)解體等，[5]其誘致性因素主要是生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變和發(fā)展環(huán)境的變化。諸多風(fēng)險(xiǎn)隱患可能在很大程度上影響移民群體的持續(xù)發(fā)展能力，不但不能讓移民群眾致富反而可能使其致貧，若出現(xiàn)這種狀況則有違避災(zāi)移民政策的初衷。因此，應(yīng)優(yōu)化避災(zāi)移民安置活動(dòng)，關(guān)注有利于移民群眾發(fā)展致富能力的維護(hù)與保障，提高避災(zāi)移民發(fā)展的可行能力。

被稱為“經(jīng)濟(jì)學(xué)良心”的阿瑪?shù)賮啞ど凇兑宰杂煽创l(fā)展》一書中提出“發(fā)展可以看作是擴(kuò)展人們享有的真實(shí)自由的一個(gè)過(guò)程。能力就是一種自由。一個(gè)人的‘可行能力’指的是此人有可能實(shí)現(xiàn)的、各種可能的功能性活動(dòng)組合”。因此可行能力是一種自由，是實(shí)現(xiàn)各種可能的功能性活動(dòng)組合的實(shí)質(zhì)自由（或者就是實(shí)現(xiàn)各種不同的生活方式的自由）。[6]阿瑪?shù)賮啞ど目尚心芰碚撛诜治鰝€(gè)體差異性帶來(lái)發(fā)展結(jié)果不同現(xiàn)象的同時(shí)，關(guān)注了人的選擇和實(shí)現(xiàn)的自由度，認(rèn)為發(fā)展即是擴(kuò)大并享受自由的過(guò)程，強(qiáng)調(diào)“主體的合法權(quán)益得以維護(hù)與保障”在實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步發(fā)展過(guò)程中發(fā)揮的重要作用。具體到江西省避災(zāi)移民實(shí)踐，對(duì)于避災(zāi)移民的合法權(quán)益的維護(hù)與保障體現(xiàn)在：

第一，保障避災(zāi)移民的參與權(quán)、選擇權(quán)和申訴權(quán)。主要是指移民在從規(guī)劃設(shè)計(jì)、安置實(shí)施直至后續(xù)扶持整個(gè)搬遷安置過(guò)程中具有廣泛的參與權(quán)。政府相關(guān)部門應(yīng)設(shè)計(jì)具有可操作性的參與機(jī)制，充分聽取移民的意愿和訴求，并反映到工作方案中去。在涉及安置模式選擇、補(bǔ)償方案確定等需要移民行使選擇權(quán)時(shí)，要切實(shí)落實(shí)相關(guān)規(guī)定并予以政策規(guī)約、物質(zhì)基礎(chǔ)等保障。為防止移民在行權(quán)過(guò)程中遇到妨礙或合法權(quán)益受到侵犯，應(yīng)建立暢通的申訴渠道，健全申訴機(jī)制。

第二，保障避災(zāi)移民的補(bǔ)償權(quán)和生產(chǎn)生活水平改善權(quán)。

雖然避災(zāi)移民搬遷安置活動(dòng)是一項(xiàng)惠民工程，但搬遷安置行為也在一定程度和一定期間內(nèi)擾亂了移民的正常發(fā)展秩序，帶來(lái)了多種損失。因此，應(yīng)給予移民一定補(bǔ)償補(bǔ)助，以盡量減輕移民搬遷安置對(duì)移民生產(chǎn)生活帶來(lái)的負(fù)面影響，同時(shí)給予多種發(fā)展資源支持和政策優(yōu)惠，扶助移民生產(chǎn)生活水平迅速恢復(fù)并有所提高。

第三，保障避災(zāi)移民的受教育權(quán)與就業(yè)權(quán)。避災(zāi)移民子女與安置區(qū)原住居民子女享有同等的受教育權(quán)利。政府要解決好移民戶口的簽轉(zhuǎn)問(wèn)題、移民子女擇校阻礙等問(wèn)題，幫助移民子女克服語(yǔ)言、知識(shí)基礎(chǔ)差異等因素的干擾，盡快適應(yīng)新的學(xué)習(xí)環(huán)境。同時(shí)，政府還應(yīng)積極開展移民技能培訓(xùn)，增強(qiáng)避災(zāi)移民的就業(yè)技能和擇業(yè)競(jìng)爭(zhēng)能力，使其較好地對(duì)接和把握新環(huán)境下的各種發(fā)展機(jī)會(huì)。

第四，保障避災(zāi)移民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。相關(guān)部門應(yīng)按照法定程序，將避災(zāi)移民搬遷安置的全部信息通過(guò)合適的渠道向移民宣傳，杜絕信息不對(duì)稱現(xiàn)象，讓移民知悉避災(zāi)移民方針政策、安置方案、操作規(guī)程、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等，以便更好地支持和利用政策。同時(shí)，要保障移民對(duì)于管理機(jī)構(gòu)工作人員工作行為的監(jiān)督權(quán)，防止相關(guān)部門或人員侵害其合法權(quán)益。

第五，保障避災(zāi)移民的社會(huì)保障權(quán)和公共服務(wù)異域享有權(quán)。不論避災(zāi)移民遠(yuǎn)遷或近遷，都涉及到移民群體社會(huì)資本的損失，由此“在發(fā)現(xiàn)與新環(huán)境存在差異的情況下，所產(chǎn)生的一種易變卻趨于穩(wěn)定的、不同于城市居民和農(nóng)村居民的邊際人格”，[7]主要表現(xiàn)為移民的內(nèi)在排斥和缺乏良好環(huán)境與心理適應(yīng)。因此，避災(zāi)移民管理部門應(yīng)在考慮安置模式、移民生產(chǎn)生活水平與社會(huì)保障政策整合的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)不同區(qū)域之間有效的社會(huì)保障政策銜接機(jī)制，公共服務(wù)體系建設(shè)匹配機(jī)制，切實(shí)維護(hù)移民的社會(huì)保障權(quán)和公共服務(wù)異域享有權(quán)，避免移民“因移致貧”現(xiàn)象發(fā)生。

三、避災(zāi)移民安置活動(dòng)優(yōu)化

避災(zāi)移民是一項(xiàng)減災(zāi)防災(zāi)、造福移民、發(fā)展經(jīng)濟(jì)和保護(hù)環(huán)境的效果較好的長(zhǎng)效發(fā)展機(jī)制，體現(xiàn)了國(guó)家從 “因?yàn)?zāi)移民”向“因險(xiǎn)移民”觀念與策略的轉(zhuǎn)變。系統(tǒng)審視九江市2011年開展的減災(zāi)移民安置實(shí)踐，尤其是在搬遷安置過(guò)程中出現(xiàn)的管理主體分散、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低、移民后續(xù)發(fā)展難、公共服務(wù)體系建設(shè)不足、缺乏靈活的搬遷機(jī)制、搬遷不徹底等問(wèn)題，[8]避災(zāi)移民的安置工作應(yīng)持續(xù)優(yōu)化，注重效能的提升。

第一，理順管理體制，強(qiáng)化資源整合。避災(zāi)移民安置涉及民政、國(guó)土、財(cái)政、城建、扶貧和移民辦等多個(gè)工作部門，為有序開展移民搬遷安置，需建立一個(gè)運(yùn)轉(zhuǎn)高效的組織機(jī)構(gòu)，聯(lián)合行動(dòng)，加強(qiáng)協(xié)作配合，以降低交易費(fèi)用，實(shí)現(xiàn)協(xié)同效應(yīng)，[9]順利推進(jìn)避災(zāi)移民安置工作。各個(gè)工作部門應(yīng)明確職責(zé)，按照“范圍不變、渠道不亂、各記其功”的辦法，構(gòu)建不同層次的資源整合平臺(tái)，整合財(cái)政資金、財(cái)政扶貧資金、國(guó)土資源專項(xiàng)避災(zāi)資金等資金資源，在充分溝通協(xié)商的前提下，擬定和頒布專業(yè)、翔實(shí)同時(shí)又與各部門前期政策銜接的法規(guī)、政策、實(shí)施方案、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及操作規(guī)程，以降低政策風(fēng)險(xiǎn)。

第二，建立健全避災(zāi)移民實(shí)施運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制，增強(qiáng)移民的可行能力。首先優(yōu)化避災(zāi)移民安置的“政府主導(dǎo)，移民主體，社會(huì)參與，計(jì)劃與市場(chǎng)相結(jié)合推進(jìn)”的政策執(zhí)行綜合模式，健全利益平衡、政策宣傳、民主參與、溝通協(xié)調(diào)、執(zhí)行監(jiān)督、行為誘導(dǎo)與激勵(lì)、各主體責(zé)權(quán)利優(yōu)化配置等保障多主體有序推進(jìn)移民安置工作的政策執(zhí)行機(jī)制；其次，加大對(duì)移民群體的人力資本投資，提高其行權(quán)意識(shí)，增強(qiáng)其獲取資源和維護(hù)權(quán)益的能力、可持續(xù)發(fā)展能力，避免形式與內(nèi)容、與運(yùn)行機(jī)制不和諧的“嵌入式”的移民搬遷安置；再次，完善避災(zāi)移民社會(huì)保障體系，“從針對(duì)保障對(duì)象的生存救助型保障轉(zhuǎn)向以能力發(fā)展為重點(diǎn)的發(fā)展型保障；保障的人群從針對(duì)特定的孤殘受災(zāi)等生活生存群體，轉(zhuǎn)向所有可能遇到生活風(fēng)險(xiǎn)和困難的居民；從以往的臨時(shí)性、封閉性救助救濟(jì)轉(zhuǎn)向制度型的開放性、常規(guī)性救濟(jì)”，[10]為避災(zāi)移民社會(huì)保障事項(xiàng)專門立法，加大財(cái)政投入，廣開社會(huì)保障籌資渠道，為避災(zāi)移民提供牢靠的防護(hù)性保障。

第三，創(chuàng)新避災(zāi)移民安置模式，注重防范安置風(fēng)險(xiǎn)。堅(jiān)持“保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全”的政策宗旨和“政府主導(dǎo)，群眾自愿，整體搬遷”實(shí)施原則的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，創(chuàng)新避災(zāi)移民安置模式，采取就近安置、宅基地權(quán)置換、異地統(tǒng)遷等靈活的搬遷安置機(jī)制，的移民需求，因地制宜，妥善安置。鑒于避災(zāi)移民是涉及社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)重建的系統(tǒng)工程，一旦安置模式或者工作機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)失控，有可能引發(fā)系列性的移民致貧、區(qū)域發(fā)展乏力、資金管理失控、安置區(qū)環(huán)境超載、遷出地遺留發(fā)展資源浪費(fèi)、移民與原住居民利益沖突等風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)做好區(qū)域生態(tài)承載力測(cè)算、影響社會(huì)穩(wěn)定的突出問(wèn)題排查、資金審計(jì)、實(shí)施過(guò)程定期督查、資源優(yōu)化利用等工作，建立動(dòng)態(tài)協(xié)同的避災(zāi)移民風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，以最大限度地規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。

第四，完善公共服務(wù)體系建設(shè)，關(guān)注移民后續(xù)發(fā)展扶持。在避災(zāi)移民安置過(guò)程中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)固然重要，服務(wù)于移民生產(chǎn)生活的公共服務(wù)體系建設(shè)以及與移民增產(chǎn)增收緊密聯(lián)系的后續(xù)發(fā)展扶持同樣不可忽視。避災(zāi)移民安置工作的開展要以加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為切入點(diǎn)，注重完善醫(yī)療、教育、文化等公共服務(wù)體系建設(shè)，努力提高移民生活條件。各級(jí)管理部門要立足服務(wù)，打破“重基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，輕生產(chǎn)開發(fā)扶持”的工作格局，注重后扶資金整合，拓寬資金籌措渠道，立足當(dāng)?shù)靥厣?，注重市?chǎng)接入，優(yōu)化調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，投資發(fā)展地方產(chǎn)業(yè)，幫助移民群眾增收致富，[11]為移民發(fā)展經(jīng)濟(jì)牽線搭橋。

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