實現(xiàn)社會保障地方性立法由沖突到和諧的路徑選擇——基于長三角社保一體化實踐的思考

杜樂其，錢宇弘

（1.江蘇大學法學院，江蘇鎮(zhèn)江212013；2.江蘇漫修律師事務所，江蘇蘇州215000）

囿于城鄉(xiāng)二元結構格局與屬地化社會保障制度框架的局限，受利益與體制雙重梗阻而“畸形”繁榮的社會保障地方性立法之間的沖突，給公民社會保障權的實現(xiàn)帶來了法制的羈絆，而創(chuàng)建科學合理的社會保障地方性立法沖突協(xié)調機制則是實現(xiàn)公民社會保障權、完善社會保障法律體系的理性選擇。當前，由區(qū)域經(jīng)濟一體化推動的長三角區(qū)域一體化進程如火如荼，作為長三角區(qū)域一體化重要組成部分的“長三角社保一體化”在兩省一市的政府部門推動下也邁出了實質性的步伐，“長三角社保一體化”進程中所形成的社會保障地方性立法聯(lián)動協(xié)調機制對于化解現(xiàn)階段社會保障地方性立法沖突具有示范意義。在“十二五”規(guī)劃“堅持把保障和改善民生作為加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的根本出發(fā)點和落腳點”的思想指導下，以“長三角社保一體化”實踐為研究標本，積極探索并創(chuàng)建協(xié)調社會保障地方性立法沖突長效機制，對于實現(xiàn)公民社會保障權、完善社會保障法律體系以及貫徹落實科學發(fā)展觀具有重要的時代意義。

一、社會保障地方性立法沖突的現(xiàn)狀

屬地化的社會保障法律制度，不僅具有其深刻的地方利益與體制因素，且在《中華人民共和國立法法》中也有相應的法律依據(jù)。鑒于此，社會保障地方性立法之間的“沖突”似乎具有了合理性與正當性。以長三角兩省一市的社會保險立法為例，“沖突”主要體現(xiàn)在以下幾方面：

1.保險體系內容存在差異，劃分標準多元化。以養(yǎng)老保險為例，江蘇省養(yǎng)老保險種類主要分為企業(yè)職工養(yǎng)老保險、機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險、農村社會養(yǎng)老保險三項主要內容；浙江省養(yǎng)老保險制度體系主要包括職工基本養(yǎng)老保險、低標準養(yǎng)老保險、機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險和新型農村社會養(yǎng)老保險四項內容；上海市的養(yǎng)老保險制度主要按戶籍進行區(qū)分，主要包括城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險（城保）、農村養(yǎng)老保險（農保）、小城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險（鎮(zhèn)保）、外來從業(yè)人員綜合保險（綜保）。其中，城保主要適用對象是城鎮(zhèn)的機關、企業(yè)、事業(yè)單位在職和退休人員；鎮(zhèn)保適用于郊區(qū)用人單位及具有上海市戶籍的從業(yè)人員；農保適用于農村各類從業(yè)人員；綜保則是適用于外來從業(yè)人員和無單位的外來從業(yè)人員。

2.繳費比例因地區(qū)經(jīng)濟差異存在多個標準。《江蘇省企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險規(guī)定》：參保人員按照本人繳費工資的8%繳費，由用人單位代扣代繳。個體工商戶及其雇工、靈活就業(yè)人員按照全省上一年在崗職工月平均工資的20%繳費。其中個體工商戶的雇工個人繳納8個百分點，個體工商戶主為其繳納12個百分點；上海市也基本按照《國務院關于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》修改了其養(yǎng)老保險的規(guī)章，基本規(guī)定與全國一致，但也存在一些特性。如：單位繳納養(yǎng)老保險費的為22%，其中3%記入個人賬戶，19%納入社會統(tǒng)籌。職工繳納養(yǎng)老保險費的比例為8%，全部計入個人賬戶。記入個人賬戶的金額是本人繳費基數(shù)的11%。本市個體工商戶及其幫工繳納城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險費的比例為30%。其中，個體工商戶業(yè)主為本人和幫工繳費的比例為22%，個體工商戶業(yè)主本人及其幫工的繳費比例為8%。

3.社會保險關系轉移條件存在差異。以養(yǎng)老保險關系轉移為例，養(yǎng)老關系的轉入條件一般都由各統(tǒng)籌地區(qū)自行制定政策，從人員流動的角度來看，這些制度差別是巨大的。如杭州市規(guī)定，外地戶籍人員參加市區(qū)職工基本養(yǎng)老保險后，必須在到達法定退休年齡前參加杭州市區(qū)職工基本養(yǎng)老保險繳費年限滿7年后方可辦理。寧波市同樣規(guī)定在本地實際繳費年限滿7年為基本條件，但對四類特殊人員不作此要求。江蘇省規(guī)定距法定退休年齡5年以上的參保人員才可以跨統(tǒng)籌區(qū)域流動。在最后一個轉入地辦理退休時，必須連續(xù)繳費滿5年以上。距法定退休年齡不足5年的參保人員仍在原參保地繼續(xù)參保。但南京市規(guī)定養(yǎng)老保險關系轉入的條件是需在該市實際交費年限滿10年或者15年兩種情況。上海市只規(guī)定養(yǎng)老關系個人賬戶可轉入的部分。綜觀三地做法，上海市規(guī)定得較為宏觀,僅規(guī)定了某一個時間段的個人賬戶部分可以轉移，沒有規(guī)定必須滿足的參保年限；江浙兩地則要求參保人員必須在本地參保若干年以上，其中江蘇省規(guī)定的時間期限稍寬些,，但是南京市卻規(guī)定了長三角地區(qū)最為嚴格的條件。[1]

上述差異只是長三角兩省一市社會保險中養(yǎng)老保險領域所體現(xiàn)出來的，這些差異也同樣存在于不同省市社會保障其他領域中。當各地區(qū)的勞動力處于靜止狀態(tài)時，上述差異尚不能成為地方性立法“沖突”的直接誘因。但勞動力一旦由靜止走向流動之時，社會保障地方性立法之間則會因“勞動力”這一連接點形成“沖突”態(tài)勢，由此產生“負外部性”，即對勞動力流動形成障礙。屬地化的社會保障制度使勞動力自由流動成本升高，這主要體現(xiàn)在社會保障關系轉移方面。我國養(yǎng)老和醫(yī)療實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合的制度，目前主要存在兩方面問題：“一是個人賬戶轉移問題。一般來說，個人賬戶是可以隨勞動者轉移的，但實際操作中勞動者經(jīng)常會發(fā)現(xiàn)自己的個人賬戶轉出后卻由于種種政策上的因素無法轉入新的工作地，原因往往是新的工作地無法接收沒有當?shù)貞艏膭趧诱?，所以只能以現(xiàn)金形式一次結清個人賬戶；另一個問題是社會統(tǒng)籌問題。由于各地繳費標準不一致，致使各地社會統(tǒng)籌部分高低不同，而社會統(tǒng)籌一旦繳納，就變成地方社?；鸬慕M成部分，其在我國現(xiàn)階段具有不可轉移的特性。”[2]253如此以來，勞動者如果選擇到異地工作，那么就需承擔之前繳費期間與數(shù)額喪失的雙重風險。而勞動力一旦無法作為市場要素自由流動，自然不利于區(qū)域經(jīng)濟一體化的推進。

二、國內外社會保障地方性立法沖突協(xié)調機制功能評析

社會保障地方性立法沖突問題并非“中國特色”式問題，許多國家和地區(qū)也同樣面臨這樣的問題。為了協(xié)調不同地區(qū)間的立法沖突，國內外相關國家與地區(qū)已經(jīng)進行了積極探索并建立了合理的沖突協(xié)調機制，這些都為我國構建社會保障地方性立法沖突協(xié)調機制提供了有益的借鑒與經(jīng)驗教訓。

1.借鑒與啟示：歐盟各國社會保障立法沖突協(xié)調機制?；跉W盟各國經(jīng)濟發(fā)展不平衡、屬地化的社會保障制度以及社會保障立法體系等領域與我國具有相似性，因此歐盟社會保障立法沖突協(xié)調機制對于我國具有積極的示范意義。歐洲各國的社會保障制度都具有屬地性（本土性），即只適用于在本國領土上居住的或工作的人（包括外派人員），這些人一旦離開該國領土，就不再享有該國社會保障權利，即社會保障權利的關鍵因素是國籍。[3]在歐盟社會保障立法沖突協(xié)調機制建立前，歐盟實行以國籍為基礎的屬地化社會保障制度，這與我國實行以戶籍為基礎的屬地化社會保障制度極為相似。為了取消不同社會保障制度在適用中所隱含的地域限制，并“允許勞動者為其在不同成員國完成工作的所有時間不受歧視地獲得福利”，歐盟主要采取了兩種解決方式，一種是統(tǒng)一（harmonization） ,一種是協(xié)調（coordination）。從具體的方式上看，前者主要是用統(tǒng)一實體法將各國經(jīng)過長期艱苦談判所達成的共識，即在歐盟的各項基本條約中所闡述的關于保證勞動者在自由流動中的社會保障權利的規(guī)定固定下來，這些規(guī)定是歐盟各國在社會保障問題上達成的原則性共識，為具體立法提供法律基礎；后者是用沖突規(guī)范的方式幫助受益主體確定其應當依據(jù)哪國社會保障制度作為準據(jù)法，這些規(guī)定是為解決跨國勞動者的社會保障問題而專門制定的條例、指令、決定等。[2]266-267因為我國省市也具有經(jīng)濟發(fā)展不平衡、社會保障制度屬地化等特征，所以歐盟所采用的統(tǒng)一實體法和沖突規(guī)范兩種方法對我國協(xié)調社會保障地方性立法沖突具有指導意義。

2.檢討與反思：國內社會保障地方性立法沖突協(xié)調機制。

（1）《立法法》關于法律沖突協(xié)調機制的規(guī)定。由于社會保障地方性立法是我國法律淵源的組成部分，因此社會保障地方性立法出現(xiàn)沖突當然可借助《立法法》中規(guī)定予以消除。根據(jù)《立法法》規(guī)定，地方性法規(guī)與規(guī)章之間出現(xiàn)沖突時，主要采取行政裁決的方式予以協(xié)調。但值得注意的是，上述規(guī)定適用的前提是地方性法規(guī)、規(guī)章的適用效力設定在同一行政區(qū)域內，其無法解決制度的靜態(tài)與勞動者的動態(tài)這一矛盾范疇。如江蘇的勞動力流向上?；蛘憬硟葧r，則會出現(xiàn)兩個或兩個以上地方法規(guī)或規(guī)章同時調整一個勞動者的社會保障關系的積極沖突，抑或出現(xiàn)社會保障關系無法可依的消極沖突。針對這樣的情況，我國《立法法》并未提供相應對策，這也為構建我國社會保障地方性立法沖突協(xié)調機制提供了廣闊的試驗空間。（2）長三角社保一體化進程中的協(xié)調機制。2008年國務院《進一步推進長江三角洲地區(qū)改革開放和經(jīng)濟社會發(fā)展的指導意見》出臺后，長三角地區(qū)即開始著手推進“長三角社保一體化”建設。在推進過程中，為協(xié)調各地社會保障立法沖突，2009年召開的“長三角地區(qū)社會保障合作與發(fā)展聯(lián)席會議”第一次會議審議并通過了《泛長三角地區(qū)社會保障合作與發(fā)展聯(lián)席會議第一次會議紀要》；2010年召開的“長三角地區(qū)社會保障合作與發(fā)展聯(lián)席會議”第二次會議在原有基礎上繼續(xù)推進社保一體化建設，并簽署了《長三角地區(qū)跨省市用工信息共享平臺建設合作協(xié)議》《建立長三角地區(qū)社會保障待遇水平信息共享機制的工作意見》《長三角地區(qū)工傷保險合作專題會議紀要》《長三角地區(qū)醫(yī)療保險合作專題會議紀要》和《長三角地區(qū)社會保險經(jīng)辦合作專題會議紀要》等5份文件。上述文件對于協(xié)調兩省一市關于社會保險關系轉移接續(xù)、屬地化管理服務等方面的沖突具有積極作用。但當我們仔細考察上述已經(jīng)形成的立法協(xié)調機制時，發(fā)現(xiàn)上述合作協(xié)議、會議紀要、工作意見主要表現(xiàn)為政府層面行政契約。從內容來看，這些契約的目的往往并不是實現(xiàn)某一項具體的行政管理職能，多以原則性、綱領性達成共識或意向的內容出現(xiàn)，而不會直接對行政相對人的權利義務產生影響，缺乏直接的可操作性。從這種意義上說此類行政契約類的區(qū)域協(xié)作仍屬于較低層次的協(xié)作，對區(qū)域現(xiàn)代化進程的推進和保障作用有限。鑒于此，當前長三角社保一體化實踐過程中所形成的協(xié)調機制雖能在一定程度上化解現(xiàn)階段長三角社會保障地方性立法沖突，但還需進一步深化與完善。

三、由沖突到和諧的路徑選擇：多元化協(xié)調機制的構建

如前文所述，長三角社會保障地方性立法之間的沖突所產生的直接影響是對勞動力的流動形成障礙，從而進一步影響市場要素的自由流動，延緩長三角區(qū)域經(jīng)濟一體化進程，并且嚴重阻礙長三角社保一體化的進程。由此可推知，我國各省市社會保障地方性立法之間的沖突也必將羈絆我國統(tǒng)一國內市場建設與一體化社會保障法律體系構建。因此，如何在借鑒與吸取國內外社會保障地方性立法沖突協(xié)調機制的經(jīng)驗與教訓的基礎上，構建符合中國現(xiàn)行政治體制的社會保障地方性立法沖突協(xié)調機制，是一個亟待解決的問題。筆者認為，結合我國國情，構建多元化的協(xié)調機制是社會保障地方性立法實現(xiàn)和諧的必由之路。

1.建立中央立法協(xié)調機制：以“地方性法律選擇規(guī)范”制定為切入點。歐盟各國社會保障制度的法律沖突主要采用國際私法的途徑加以解決，即沖突規(guī)范和實體統(tǒng)一法，并且以沖突規(guī)范為主要方式。囿于我國城鄉(xiāng)二元結構格局及區(qū)域經(jīng)濟不平衡局限，試圖通過制定全國統(tǒng)一實體法來協(xié)調立法中的沖突只能是一種美好的“愿景”。而立足現(xiàn)有社會保障地方性立法現(xiàn)狀，以長三角為試點，借鑒歐盟沖突規(guī)范成功經(jīng)驗，引入國際私法規(guī)則，制定我國地方性法律選擇規(guī)范則具有現(xiàn)實性與可行性。在設計地方法律選擇規(guī)范時，很重要的一個環(huán)節(jié)即確定沖突規(guī)范適用的“連接點”。根據(jù)董保華教授的觀點，應當以工作地作為連接點。因為選擇工作地可以解決戶籍地無法解決的問題：第一，工作地主義可以解決社會保障城鄉(xiāng)二元結構問題；第二，工作地主義方便企業(yè)操作和員工核查；第三，工作地主義能夠避免對勞動者的地區(qū)歧視。[2]280但在采用工作地主義時，還必須有完善的保險基金轉移制度相配套，否則地方法律選擇性規(guī)范無法發(fā)揮其功能。

2.改革現(xiàn)有立法協(xié)調機制：由“政策型”向“法治型”轉變。有學者在研究我國泛珠三角九省（區(qū)）區(qū)域勞務合作機制時指出，省（區(qū)）之間以“合作協(xié)議”（本質上即行政協(xié)議）為表現(xiàn)形式的區(qū)域勞務合作機制實質是一種“政策型”區(qū)域勞務合作機制，合作協(xié)議與地方立法的沖突難免會成為協(xié)議實施的瓶頸，容易使協(xié)議流于形式或因僭越立法權產生違法現(xiàn)象，且行政協(xié)議效力的不確定性在很大程度上也會影響協(xié)議作用的進一步發(fā)揮，因此主張泛珠三角“政策型”區(qū)域勞務合作機制應由“政策型”轉變?yōu)椤胺ㄖ涡汀?，以使合作更具穩(wěn)定性、規(guī)范性與效力性。[4]由此推知，長三角在推進社保一體化進程中所采用的“合作協(xié)議”方式亦可視為“政策型”社會保障地方性立法協(xié)調機制，其同樣具有“負外部性”。正如華東政法大學沈福俊教授所言，此種行政契約多以原則性、綱領性達成共識或意向的內容出現(xiàn)，而不會直接對行政相對人的權利義務產生影響，缺乏直接的可操作性。鑒于此，我們應在現(xiàn)有協(xié)調機制基礎上構建“法治型”社會保障地方性立法協(xié)調機制。筆者認為“法治型”立法協(xié)調機制應包括以下內容：（1）進一步完善合作協(xié)議，增強其法律約束力。應在現(xiàn)有協(xié)議基礎上，進一步細化其內容，使其具有更強操作性。此外應建立履行協(xié)議的保障機制，即應明確簽訂協(xié)議的行政主體的違約責任，以增強其約束力。（2）構建區(qū)域間立法協(xié)調的主要制度和工作機制。主要包括：區(qū)域立法資料、信息全面通報和意見反饋制度；地方立法草案相互征求意見以及頒布后的相互通報制度；具有共性立法草案共同研究論證機制；先行性創(chuàng)新性地方法規(guī)規(guī)章制度相互推薦、借鑒機制；地方法規(guī)規(guī)章制度建設、中央立法實施細化的理論研討或工作協(xié)調交流機制。[5]（3）合理選擇協(xié)調模式。2006年7月，遼寧、吉林、黑龍江三省簽署了《東北三省政府立法協(xié)作框架協(xié)議》，這個舉動開創(chuàng)了中國區(qū)域性立法協(xié)作框架的先河，是我國嘗試建立的首個區(qū)域立法協(xié)作框架，有利于預防并解決各行政區(qū)域間的立法沖突。東北三省政府立法協(xié)作主要采取了三種方式：緊密型協(xié)作、半緊密型協(xié)作和分散型協(xié)作，而分散型協(xié)作則是現(xiàn)實中使用頻率最高的一種方式，其主要特征在于三省根據(jù)本省實際，獨立立法。此種模式與我國政治、立法體制相吻合，也未產生有學者主張設立的凌駕于省（市）之上、與我國現(xiàn)行立法體制相沖突的立法機構。因此，我國在協(xié)調社會保障地方性立法沖突過程中，同樣也可以建立分散型的協(xié)作模式。

3.建立立法利益補償機制。我國社會保障制度出現(xiàn)屬地化現(xiàn)象，除根深蒂固的體制因素外，利益因素也是驅動社會保障地方性立法沖突的重要因素。以社會保險轉移為例，我國養(yǎng)老和醫(yī)療實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合的制度，個人賬戶是可以隨勞動者轉移的，而社會統(tǒng)籌部分往往不能實現(xiàn)自由轉移。由于各地繳費標準不一致，使各地社會統(tǒng)籌部分高低不同，而社會統(tǒng)籌一旦繳納，就變成地方社?；鸬慕M成部分，基于地方利益考慮，社會保障地方性立法對社會統(tǒng)籌賬戶轉移只字未提，而這也正是導致我國地方社會保障立法沖突的原因之一。筆者認為，以長三角為例，應在兩省一市社會保險實現(xiàn)省級統(tǒng)籌的基礎上，由各省、市參照勞動力流入和流出狀況以及繳費比例的差距，以財政資金為來源設立社會保險省際調節(jié)基金，專門針對勞動力流動過程中社會統(tǒng)籌部分轉移帶來的利益不平衡進行動態(tài)補償，將勞動力流動過程中個人所承擔的成本與風險轉嫁給政府。如此，則各省市在進行社會保障立法時將會主動尋求地方立法的協(xié)調與銜接，以推進社保一體化建設。

4.完善公民有序參與機制。社會保障雖然是一項公共產品，但卻與私人利益密切相關?？茖W合理的社會保障法律制度是公民社會保障權利實現(xiàn)的堅強后盾，因此社會保障立法更應該借助完善的公民參與機制廣泛聽取民眾意見，尤其是推進區(qū)域社保一體化進程中涉及多個區(qū)域民眾共同利益的地方性立法。筆者認為，應做到以下方面以減少地方立法間的沖突：第一，明確公民參與立法的形式、范圍、程序，使之規(guī)范化、制度化、常態(tài)化，并為公民參與提供必要的物質基礎和制度保障。同時，公民參與形式應當多樣化，不拘泥于對立法機關主動“開門立法”的參與，公民應當可以隨時主動向立法機關提出立法建議和意見；第二，立法機關在公開立法草案的同時，還應當通過報紙、電視網(wǎng)絡等媒體，將常委會審議中的主要問題以及草案中涉及群眾切身利益的重要問題通過專題形式，進行集中、深入報道，引導社會公眾特別是利害關系人廣泛關注，有針對性地發(fā)表意見，提高公開征求意見的實際效果；[6]第三，建立立法互動機制，借助現(xiàn)代信息平臺加強立法溝通。通過各種渠道如借助互聯(lián)網(wǎng)、電子布告欄、網(wǎng)絡發(fā)言人等途徑及時向社會反饋人民群眾的意見，避免“重征集、輕處理”現(xiàn)象，調動公民參與立法的積極性，形成公民和立法機關的良性互動機制。

建立全國統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體的社會保障制度是我國政府一項基本任務，但又是一個長遠的目標。我國現(xiàn)階段經(jīng)濟發(fā)展不平衡以及城鄉(xiāng)二元格局短期內難以改觀，因此，為了實現(xiàn)這樣的宏偉目標，我國只有走循序漸進、逐步統(tǒng)一的道路?！笆濉币?guī)劃中的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略為一體化的社會保障制度建設指明了道路，在長三角社保一體化進程中，通過積極探索而創(chuàng)建社會保障地方性立法沖突的協(xié)調機制必將為在全局上解決我國社會保障地方性立法沖突提供成功案例。

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