主體、經濟、空間：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌矛盾的三維分析

李慧芳

（鄭州航空工業(yè)管理學院，鄭州450015）

主體、經濟、空間：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌矛盾的三維分析

李慧芳

（鄭州航空工業(yè)管理學院，鄭州450015）

居民、土地與經濟是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基本載體，厘清城鄉(xiāng)之間在三個方面的差距及其原因對于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的推進至關重要。當前城鄉(xiāng)統(tǒng)籌面臨著城鄉(xiāng)居民身份權利不對等、城鄉(xiāng)經濟相對分離以及城鄉(xiāng)區(qū)域利益相沖突等三重矛盾，究其原因，主要在于理念上的城市本位主義、做法上的城市道義性支持農村和新農村建設的形式化偏向。對此，必須建立以公平原則為導向的一系列統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的公平機制。

主體；經濟；空間；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；矛盾；公平機制

在城市化進程中，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌具有重要的推動與協(xié)調作用，即把看似相互孤立存在的城市發(fā)展與“三農”問題有機地統(tǒng)籌在同一社會經濟發(fā)展框架之下。在同一地區(qū)，如果城鄉(xiāng)統(tǒng)籌有效，意味著城市與農村之間能夠實現人口的平等流動、資源的有效配置和空間利益的合理劃分，亦可稱為城鄉(xiāng)之間實現了主體統(tǒng)籌、經濟統(tǒng)籌和空間統(tǒng)籌。然而，在中國這樣的農業(yè)大國，實現城鄉(xiāng)之間各種資源的公平合理分配還需較長時間。因此，從主體、經濟和空間等三個維度厘清城鄉(xiāng)統(tǒng)籌在實施過程中所遇瓶頸，并探討其產生根源，對于加速城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的進程具有重要意義。

一、三重矛盾：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌之瓶頸

城鄉(xiāng)差距是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌所要解決的首要問題。從實際情況來看，城鄉(xiāng)差距集中體現在城鄉(xiāng)收入、城鄉(xiāng)教育、城鄉(xiāng)社會保障等方面，其共同之處是與城鄉(xiāng)主體的切身利益密切相關，這必然涉及到城鄉(xiāng)主體獲取利益的權利、支撐城鄉(xiāng)主體利益的經濟基礎以及與城鄉(xiāng)主體利益直接相關的生存空間等三個要素，這是各種城鄉(xiāng)差距現象背后的本質和決定性因素。

1.城鄉(xiāng)主體：身份權利不平等。就城鄉(xiāng)主體即農民與市民自身而言，其對利益的感知性與需求性最為直接，然而，獲取利益的基本前提是具備獲取該種利益的身份與權利，或者說，這種身份與權利本身也是城鄉(xiāng)主體的根本利益所在。因此，城鄉(xiāng)主體統(tǒng)籌意味著城鄉(xiāng)居民在身份與權利方面的對等，包括社會身份與地位、政治權利、社會權利和參與權利等。

在城市化迅速推進的背景下，隨著“農民進城”的持續(xù)增加，城鄉(xiāng)居民在身份與權利方面呈現出差異持續(xù)化和分空間差異化的雙重特征。前者是指受改革開放前身份社會的影響而沿襲至今的身份標簽化現象以及由此產生的城鄉(xiāng)居民在權利上的差異。例如，“城里人”和“鄉(xiāng)下人”意味著二者所處的社會地位不在同一層次上，以及由此所享受的各種待遇不等，包括教育、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等各種資源享有的不公。后者是指隨著大批農業(yè)戶籍人口進城謀生，“農民工”與城市居民的身份權利差異在城市空間內得以延續(xù)并產生新的特征，由此使得城鄉(xiāng)居民的身份權利差異呈現出在農村和城市兩個空間并存的現象。農民工與城市居民之間的身份權利不對等自然包括了已有的城鄉(xiāng)居民差異，除此之外，就業(yè)機會與就業(yè)待遇的不平等是城市空間內城鄉(xiāng)居民身份權利不對等的新特征。由于農民工多是通過同鄉(xiāng)親友介紹進入城市務工，又由于大部分農民工并無一技之長，其所從事的工作多為建筑工、清潔工等體力勞動，且流動性強、待遇低，缺乏相應的社會保障。長遠來看，對于農民工而言，一項工程結束之后，如果沒有親友的介紹就意味著失業(yè)，在工地上意外負傷則意味著永久失業(yè)。由于農民工所享權利和待遇的有限性，他們并未實現就業(yè)和身份的永久性轉變，更未在心理上實現“市民化”的定位，這意味著同處一個城市空間的農民工和市民遠未達到相互融合的狀態(tài)。因此，從農村空間和城市空間兩個角度同時關注城鄉(xiāng)居民的身份權利對等問題是城鄉(xiāng)主體統(tǒng)籌的必然要求。

2.城鄉(xiāng)經濟：形態(tài)之分離。城鄉(xiāng)經濟在城鄉(xiāng)主體的利益實現中是基本的支撐因素，因此，理想的城鄉(xiāng)經濟統(tǒng)籌是通過城鄉(xiāng)經濟各要素的相互融合，逐步形成共同繁榮的城鄉(xiāng)經濟局面。在這種現代經濟形態(tài)中，城鄉(xiāng)經濟是一個發(fā)展共同體，而非相互孤立存在；但這絕不意味著城市經濟與農村經濟之間是一種簡單的供養(yǎng)關系或扶植關系，農村經濟應該有自身的發(fā)展能力。

目前來看，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌在這方面還存在著很多問題。盡管不少地區(qū)在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟的過程中，已經注意到了一些主導性因素包括土地、技術、固定資產投資、財政資金投入和產業(yè)發(fā)展等的重要作用，但城鄉(xiāng)經濟本身相互分立的情況仍很明顯，這突出地表現為農業(yè)生產率的低下。以河南省為例，2010年河南省第一產業(yè)總產值為3258.09億元，占全省GDP的14.11%，同年的城鎮(zhèn)化率為38.8%，[1]也就是說，占河南省61.2%的農業(yè)人口創(chuàng)造的國民生產總值僅占全省GDP的14.11%。對于農民而言，農業(yè)在相當長一段時期內仍將是其收入的主要來源，因此，如何把技術、資金等生產要素綜合地運用于農業(yè)生產當中，并促使傳統(tǒng)農民向現代農民轉型，將是改善城鄉(xiāng)經濟形態(tài)分離的必然路徑。

在農村經濟的實際運作中，土地對于農民來講是生產資料、生活條件和生存環(huán)境的統(tǒng)一體，農村經濟不可能像城市經濟那樣只在單一功能（比如生產資料）上來使用土地，而必須兼顧考慮三個層面的土地功能，因此，農村經濟的運作不能單純地以利益最大化為目標。這種情況決定了不能僅僅在經濟層面上來統(tǒng)籌農村經濟與城市經濟，而必須兼顧社會、生態(tài)等其他層面，在考慮城鄉(xiāng)統(tǒng)籌經濟效益的同時考慮其社會效益和生態(tài)效益。目前，很多地區(qū)在這方面還存在著顧此失彼的問題，不能均衡地實現城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中的各種效益。例如，不少地區(qū)以追求經濟效益為目的在近郊區(qū)開辟“工業(yè)園區(qū)”或“科技園區(qū)”，其中不乏各種污染性企業(yè)，對當地的居民生活和生態(tài)環(huán)境都造成了負面影響。這種以犧牲農村生態(tài)環(huán)境和社會環(huán)境為代價來實現當地經濟增長或所謂的“以工促農”的做法都違背了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的根本目標，更難以促成城鄉(xiāng)經濟的融合。

3.城鄉(xiāng)空間：土地利益的沖突。作為城鄉(xiāng)主體利益實現的基本載體，城鄉(xiāng)空間的統(tǒng)籌包括兩個方面，一是城鄉(xiāng)在空間形態(tài)上的結構和功能劃分，二是城鄉(xiāng)區(qū)域間利益的協(xié)調。由于城鄉(xiāng)在空間形態(tài)上有著天然的差別，所以，各地的“城鄉(xiāng)規(guī)劃”對城鄉(xiāng)的戰(zhàn)略布局所進行的結構與功能劃分自然考慮到了這一點，如果這種結構與功能的劃分總是有效的，那么，城鄉(xiāng)空間統(tǒng)籌的重點就在于城鄉(xiāng)區(qū)域間的利益協(xié)調。由此可以認為，城鄉(xiāng)空間統(tǒng)籌的主要任務就是要把城鄉(xiāng)區(qū)域與本地區(qū)利益協(xié)調起來，而非在空間上取消農村。

在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的過程中，與區(qū)域利益直接掛鉤的空間載體是土地，這是由城市向農村進行空間上的擴張事實所決定的，因此，有關區(qū)域間利益協(xié)調的問題也就直接體現為城鄉(xiāng)之間對土地的綜合利用和管理。目前，土地綜合利用和管理的對象主要包括城市周邊農村土地的變性和使用、城市征占農村土地和農村城市化過程中“農民轉居民”的用地變化。這其中涉及到征地拆遷、農民上樓以及統(tǒng)籌就業(yè)和社保體系建設等工作。但這都是以農民失去土地為前提或代價的，由此，城鄉(xiāng)區(qū)域間的利益協(xié)調問題就表現為不同利益主體間和不同權利之間的協(xié)調問題。在城市向農村擴張的過程中，失地農民只是城市土地及其附加空間綜合利用和管理的“安置對象”，土地利用和管理的“主體”是相關制度制定者，而制度制定者最終也只是對失地農民的土地缺失進行補償。由于這種補償是一次性的單向行為，并未按市場規(guī)則來進行雙向交易，所以補償并不具有標準的定價，補償的公正性、平等性更無從談起。也因為這種非公平性，使得補償本身隱含著補償者的某種理虧，于是又造成被補償者“十補九不足”心態(tài)的惡性循環(huán)。這正是當前拆遷矛盾不斷升級、激化的根本原因?？傊У剞r民對土地所擁有的集體所有權在公共行政權面前是弱勢的、被動的。在這種利益主體非對等性和權利非對等性的情況下，城鄉(xiāng)之間合理的利益關系難以形成，從而直接阻礙了城鄉(xiāng)空間統(tǒng)籌的實際進展。

二、關聯(lián)性原因探析：由理念至實施的誤區(qū)

可見，城鄉(xiāng)主體間身份、地位、權利、待遇等方面的不平等，城鄉(xiāng)經濟定位的不平等，以及城鄉(xiāng)空間利益關系處理中公權與私權的不平等問題是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中的主要問題。從形態(tài)學的角度來看，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌應當是促使城市和農村在空間形態(tài)、經濟形態(tài)和社會形態(tài)方面有機結合的系統(tǒng)工作，因此，對于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中存在的矛盾即城鄉(xiāng)不平等問題的解決必須同時著手進行。從問題的本質來看，城鄉(xiāng)之間的不平等性在于城鄉(xiāng)各方仍是分立的，究其原因，既有理念上的偏差，也有做法上的誤區(qū)。

1.政府職能的城市本位化。所謂城市本位，在此并非指城市對農村利益的侵占或剝奪，而是指考慮問題的出發(fā)點，即“把城市形態(tài)只看成是市區(qū)的屬性特征，沒有看到農村也是這個形態(tài)的構成部分”。[2]該觀念的形成與造成城鄉(xiāng)長期“二元”結構的剛性制度不無關系，由于制度安排是政府職能發(fā)揮的基本依托，所以，政府職能定位的城市本位化是造成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中城市本位主義的主要根源。首先，由我國行政體系設置所決定的政府設在城市中的事實是城市本位主義產生的首要原因。從空間形態(tài)上看，農村由城市管轄，因此，政府職能在實施時或多或少都會從城市的角度出發(fā)來考慮問題。其次，農村的其他方面包括經濟、社會發(fā)展的安排也都是由城市領導的。對于城市來說，農村工作只是其工作中的一個部分，其結果是政府職能在發(fā)揮過程中會相對忽視農村的聲音。而城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的一個基本要求就是執(zhí)政者必須同時重視來自城鄉(xiāng)的聲音，由于目前城鄉(xiāng)之間尚缺乏一種直接、平等的溝通機制，農民群體更缺乏相應的政治代言人，客觀上造成了農村聲音被忽視的事實。再次，由于以上兩種原因的存在，導致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職權的有限性。由此，農村發(fā)展的觀念導向和最終的決策制定都由城市來領導，農村利益實現的可能性與現實性必然遠遠低于城市?？梢哉f，城鄉(xiāng)二元化格局的實質是城市一元領導下的二元性權利和利益格局，所有關系到利益取向或分配的問題至少是以城市為出發(fā)點的，表現為城鄉(xiāng)分化明顯的資源配置和利益分配制度，包括戶籍制度、教育制度、社會保障制度和財政制度等。

2.城市對農村的道義性支持。所謂道義，是指道德與正義。城市對農村的支持在一定程度上是出于一種道德關懷，即認為農村是落后地區(qū)、弱勢地區(qū)，因此作為發(fā)達地區(qū)的城市應給予援助，這種援助大多是直接的物質援助。從城市化的角度來講，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實際上是農村各種發(fā)展要素本身的城市化，所以，僅僅靠道義性援助這種外在的力量，無法從根本上促進農村各種要素的發(fā)展。但是，從現在的做法來看，大部分地區(qū)認為自身已經進入工業(yè)“反哺”農業(yè)的階段，因此積極地從道義的角度出發(fā)對農村進行援助，所以，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的一個主要體現就是城市對農村進行財政支持，包括政府直接投資和專項建設。其中，直接投資是指市財政投資占總投資30%以上的投資，專項建設投資是針對于具體的項目與工程所進行的投資。而對于農村建設來說，單純的政府直接投資遠遠不能滿足農村地區(qū)旺盛的投資需求，只能起到一個示范或帶頭的作用；專項建設資金則由于缺乏市場機制的調控，經常存在“先干活，資金再說”的現象。所以，政府的財政支持并未使城市和農村形成統(tǒng)一的社會實體，農村也沒有形成穩(wěn)定的經濟運行機制。其中的主要原因就是政府在對農村進行資金資助時，并不注重設立資助的均衡化和長效機制，資助偏重于政策性而非常規(guī)化。這不僅會影響農民長期利益的獲得，更重要的是不利于農村經濟自主造血功能的形成，結果，農村和城市在實質上仍然是相互分立的。可見，只講道義性支持，而不從根本上統(tǒng)籌城鄉(xiāng)要素，很難從本質上改變農村地區(qū)的落后狀況。

3.新農村建設的形式化偏向。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的主要意義并不在于城鄉(xiāng)無差別的一體化，而是城鄉(xiāng)之間形成經濟、社會發(fā)展的互動聯(lián)合體，因此，無論在空間形態(tài)上還是在社會發(fā)展模式上，農村都沒有必要完全按照城市的既有形式進行建設，而是應當有自己的特殊形態(tài)。社會主義新農村就是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌之下的新型農村形態(tài)，反映著農村各要素的實際運作。

社會主義新農村建設的重點或核心內容是發(fā)展現代農業(yè)，在這方面，一些農業(yè)大省對各種現代農業(yè)的支持已初見成效。從長遠的角度來看，要保證現代農業(yè)以一種穩(wěn)定的經濟形態(tài)得以發(fā)展，并因此而形成能夠保證農民穩(wěn)定增收的機制，其核心在于農民以主體的身份參與到現代農業(yè)建設中來。顯然，當前的社會主義新農村建設并未自覺意識到這一點，正因為如此，其關注的焦點更多地集中在農村基礎設施和村容村貌等外在形式方面，相關投入也集中于此。仍以河南省為例，2010年河南省縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府對本地交通運輸的財政投入達到53.42億元，占全省交通運輸財政支出的30.73%。[1]但是，如果以現代農業(yè)為核心內容的新農村建設不能在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的框架之下進行，即不能把城市要素納入到現代農業(yè)發(fā)展的范疇中來，那么，新農村建設就難以擺脫形式化的傾向，現代農業(yè)也因此難以形成有效的發(fā)展機制，從而妨礙農村長足發(fā)展。例如，現有的工商局就是按照城市發(fā)展的要求而設置的，對于農村來說，工商局很難兼顧到現代農業(yè)的發(fā)展和農村地區(qū)的其他經濟活動，難以為之提供公平有效的服務與管理。所以，偏向于形式化的農村建設并不是新農村建設的核心要義，也構筑不成現代農業(yè)經濟形態(tài)，這也是城鄉(xiāng)經濟統(tǒng)籌問題存在的主要原因。

三、破繭：確立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的公平機制

由于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的真實含義在于實現城市和農村在主體身份權利、經濟結構與功能，以及空間形態(tài)等方面的有機結合，即城市居民和農村居民能夠共享公平的公民權利、農村經濟和城市經濟相互融合與支撐、城鄉(xiāng)空間與本區(qū)域利益相協(xié)調，因此，“城鄉(xiāng)結合”并非城市對農村的完全同化或對二者進行毫無差別的統(tǒng)一劃分，而是城市和農村在各個層面上的相互支撐，這應是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中“公平”原則的基本要義。[3]

針對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中不公現象產生的原因，確立一系列公平機制是保證城鄉(xiāng)統(tǒng)籌順利實施的必然要求，這取決于各地政府職能的調整以及隨之而設立的各種公平機制。

首先，政府職能應按照“公平、公正”的原則進行調整。此處的“公平、公正”并非指設立完全相同的城鄉(xiāng)政府職能，而是根據各地城鄉(xiāng)發(fā)展的不同基礎，基于各地城鄉(xiāng)主導產業(yè)發(fā)展的不同規(guī)律和城鄉(xiāng)發(fā)展要求的種類和層次差異來設置政府職能，以實現城鄉(xiāng)發(fā)展的協(xié)調。此外，政府職能的調整也包含了積極推進政府非農部門的職能向農村延伸，尤其是鼓勵和引導城市社會事業(yè)和公共服務部門向農村延伸，從而在更廣泛的意義上實現城鄉(xiāng)資源的整合，并逐步扭轉城市本位主義的理念與做法。

其次，在政府職能進行調整的基礎上，有針對性地設立有助于促成城鄉(xiāng)公平的各種機制。其中，與實現城鄉(xiāng)居民身份和權利平等直接相關的機制包括平等的分工機制、平等的二次或多次分配制度，以及兼顧公平和效益的市場競爭機制的確立；與實現城鄉(xiāng)經濟有機融合直接相關的機制包括了市場主導和政府調節(jié)的雙重作用機制；與實現城鄉(xiāng)空間利益協(xié)調直接相關的機制包括了城鄉(xiāng)公平對話機制、城鄉(xiāng)土地交易機制和土地補償機制的重新建構等。

[1]河南省統(tǒng)計局，國家統(tǒng)計局河南調查總隊.河南統(tǒng)計年鑒2011[M].北京：中國統(tǒng)計出版社,2011.

[2]孫津.科學發(fā)展北京的新型城市形態(tài)[J].北京觀察，2009，(3).

[3]李慧芳.論城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中的非平等問題及公平原則的確立[J].經營管理者，2009，(9).

F29

A

1002-7408（2012）06-0031-03

河南省教育廳2011年度人文社會科學研究項目青年項目“新型城市形態(tài)視閾下河南省城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基本構架、關聯(lián)性與路徑設置”（2011-QN-055）階段性成果。

李慧芳（1982-），女，河南濟源人，博士，鄭州航空工業(yè)管理學院人文社會科學系講師，研究方向：城市化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。

[責任編輯：閆生金]