政府管理模式創(chuàng)新的憲政理念基礎(chǔ)

方曉琳

（空軍工程大學(xué)理學(xué)院，西安710051）

政府管理模式創(chuàng)新的憲政理念基礎(chǔ)

方曉琳

（空軍工程大學(xué)理學(xué)院，西安710051）

轉(zhuǎn)變政府職能和推進(jìn)行政管理體制改革，必須不斷推動(dòng)政府管理的創(chuàng)新。從法治的視角充分理解政府管理創(chuàng)新的憲政理念基礎(chǔ)，完善政府管理理念，是推進(jìn)政府管理創(chuàng)新的一個(gè)重要支點(diǎn)。有限政府理念、法治政府理念、服務(wù)政府理念和責(zé)任政府理念是政府管理創(chuàng)新的憲政理念基礎(chǔ)。

管理創(chuàng)新；憲政理念；有限政府；責(zé)任政府

現(xiàn)代社會(huì)是利益高度分化整合的社會(huì)，民眾需要處于不斷發(fā)展變化之中，這決定了政府管理面臨的環(huán)境也是不斷變化發(fā)展的，政府必須回應(yīng)環(huán)境的變化而不斷創(chuàng)新自身管理模式，以便擴(kuò)大公共物品有效供給，有效增進(jìn)公共利益。創(chuàng)新政府形象，可以引導(dǎo)全社會(huì)培育起一種創(chuàng)新的文化氛圍，改變國(guó)家的政治經(jīng)濟(jì)制度和各項(xiàng)政策方法，影響到公民政治生活和社會(huì)生活。政府的管理模式是在一定的管理理念指導(dǎo)下進(jìn)行的，要順利轉(zhuǎn)變政府職能和推進(jìn)行政管理體制改革，不斷推動(dòng)政府管理的創(chuàng)新，就必須充分認(rèn)識(shí)和深刻理解政府管理創(chuàng)新的理念基礎(chǔ)。

所謂政府管理理念是政府在公共行政活動(dòng)中的價(jià)值觀念和價(jià)值取向。具體來(lái)說(shuō)，是指影響政府公共行政行為的一系列行政思想、行政意識(shí)、行政道德、行政習(xí)慣等諸要素的總和，它對(duì)行政管理人員公共行政價(jià)值取向的形成、對(duì)政府行為都會(huì)起到規(guī)范和引導(dǎo)的作用。政府管理模式創(chuàng)新必須建立在先進(jìn)理念的基礎(chǔ)之上，只有將進(jìn)步的行政觀念深植人心，才能培養(yǎng)出支撐行政改革的文化和心理土壤。在不斷推進(jìn)依法治國(guó)的進(jìn)程中，我們要根據(jù)現(xiàn)實(shí)的發(fā)展和需要，從法治的視角充分理解政府管理創(chuàng)新的憲政理念基礎(chǔ)，完善政府管理理念，以此作為推進(jìn)政府管理創(chuàng)新的一個(gè)支點(diǎn)。憲法乃是國(guó)家的根本大法，政府管理模式創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)建立在憲政理念的基礎(chǔ)上，用憲法精神規(guī)范政府的行為，體現(xiàn)現(xiàn)代憲政精神，立足于對(duì)最大多數(shù)人根本利益的真切關(guān)懷，立足于對(duì)公民作為個(gè)體和整體的權(quán)益的確認(rèn)和保護(hù)。

一、有限政府理念

在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，由于政府行政機(jī)構(gòu)集中掌握了政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、思想、文化各種職能，長(zhǎng)期扮演著“全能政府”的角色，人們普遍認(rèn)為政府的權(quán)力是無(wú)限的，政府的行政權(quán)力可以不受任何限制地深入并控制社會(huì)的全部領(lǐng)域和各個(gè)層面。這一方面促進(jìn)了政府權(quán)力的擴(kuò)張，另一方面也加深了人們對(duì)政府是無(wú)所不能的看法。在這種思想觀念影響下，不僅出現(xiàn)了政府全面干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和社會(huì)生活的局面，而且還出現(xiàn)了將政府管理出現(xiàn)的各種問(wèn)題歸結(jié)為政府權(quán)力行使的不夠的情形。這樣不僅不能有效地解決政府管理中存在的問(wèn)題，而且還導(dǎo)致了政府權(quán)力的濫用。

隨著現(xiàn)代公民權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng)，民眾對(duì)政府權(quán)利的濫用極度不滿。從憲政角度看，政府的權(quán)力是有限的，有限政府是政府理論的基本理念。其“核心內(nèi)容是指以憲政制度來(lái)規(guī)定政府權(quán)力的作用范圍和具體運(yùn)作程序，以保證政治權(quán)力與社會(huì)的合理互動(dòng)，從而使政府權(quán)力的運(yùn)作獲得合法性”。[1]對(duì)于有限政府，我們可以從兩個(gè)角度加以認(rèn)識(shí)：一是從權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系來(lái)把握。政府權(quán)力與公民權(quán)利是一個(gè)對(duì)應(yīng)的概念，政府與公民的關(guān)系是相輔相成的。政府的權(quán)力源于公民權(quán)利的讓渡。也就是說(shuō)，是公民權(quán)利本位，而非政府權(quán)力本位。因此，政府的權(quán)力就不可能也不應(yīng)該是無(wú)限的。二是看政府在市場(chǎng)中所起到的作用。就資源配置而言，政府和市場(chǎng)是實(shí)現(xiàn)資源有效配置的兩種基本方式和途徑，但二者相比，市場(chǎng)是資源配置的最基本手段。也就是說(shuō)，凡是市場(chǎng)能做到的，政府就不要干預(yù)，只有在市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域和范圍內(nèi)，政府干預(yù)才是可能和必要的。不僅如此，政府本身也存在失靈，這也決定了政府的權(quán)力不可能也不應(yīng)該是無(wú)限的?？梢?jiàn)，現(xiàn)代政府應(yīng)該建立起有限政府理念，即認(rèn)識(shí)到政府只擁有有限的管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的權(quán)力，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理只負(fù)有限的責(zé)任。具體地說(shuō)，有限政府首先要求政府的職能范圍是有限的。即政府不是萬(wàn)能的，而是在它應(yīng)該也能夠起作用的范圍內(nèi)行使權(quán)力、承擔(dān)責(zé)任；建立有限政府的治理模式，必須把政府職能嚴(yán)格限定在公共領(lǐng)域，只管理涉及公共利益的公共事務(wù)。政府要從私人領(lǐng)域堅(jiān)決退出來(lái)，讓市場(chǎng)和公民社會(huì)組織按照不同的原則和方式處理私人領(lǐng)域的事情。這樣有利于調(diào)動(dòng)方方面面的積極性和主動(dòng)性，使社會(huì)團(tuán)體、中介組織、廣大社會(huì)成員的積極性、主動(dòng)性和首創(chuàng)精神得到充分的發(fā)揮。其次政府的權(quán)力狀態(tài)是有限的，即政府的權(quán)力是有限制的，不是權(quán)力無(wú)邊，在哪里都可以發(fā)揮作用的。在處理自身與市場(chǎng)的關(guān)系中，要通過(guò)充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用、社會(huì)中介組織和市場(chǎng)主體的作用，讓各市場(chǎng)主體在公平的環(huán)境下進(jìn)行有效競(jìng)爭(zhēng)，政府只承擔(dān)“仲裁人”的角色，不將權(quán)力的觸角隨意伸展，避免傳統(tǒng)政府越位、錯(cuò)位、缺位現(xiàn)象的發(fā)生，從而保證市場(chǎng)交易的效率和公正性，保護(hù)市場(chǎng)主體的合法權(quán)益。實(shí)現(xiàn)從無(wú)限政府向有限政府轉(zhuǎn)變，樹立有限政府治理理念，對(duì)于克服政府管理中的各種弊端、提高政府管理水平具有重要意義。

二、法治政府理念

憲政追求的是有規(guī)則的自由與和平的政治秩序。而這種政治秩序的建立有賴于一系列的有效機(jī)制與良好的社會(huì)基礎(chǔ)，其中很重要的一種治理機(jī)制就是實(shí)行法治。相對(duì)西方國(guó)家而言，我國(guó)缺乏法治傳統(tǒng)，傳統(tǒng)行政文化的突出特征是人治行政，政府法治理念比較薄弱，主要表現(xiàn)為長(zhǎng)官意志，隨心所欲，法制觀念和規(guī)則意識(shí)淡薄，對(duì)政府工作人員行為的管理強(qiáng)調(diào)道德教化，忽視制度約束和法律懲治等。法治，其實(shí)質(zhì)是權(quán)利與權(quán)力資源的恰當(dāng)乃至最優(yōu)化配置?！坝梅傻男问綄⒄臋?quán)限范圍及政府權(quán)力運(yùn)行的各個(gè)具體環(huán)節(jié)固定下來(lái)，是保障政府取信于民的最好辦法?！盵2]在政府管理領(lǐng)域中，就是要樹立依法行政的觀念。即政府行政過(guò)程中應(yīng)自覺(jué)依據(jù)憲法和法律的規(guī)定辦事，維護(hù)憲法和法律的尊嚴(yán)，捍衛(wèi)憲法和法律在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活中至高無(wú)上的權(quán)威。政府工作人員執(zhí)行公務(wù)時(shí)，要嚴(yán)格依照法定職權(quán)，按照法定程序，依據(jù)法律條文履行自己的職責(zé)。建設(shè)法治政府，不僅是現(xiàn)代社會(huì)文明進(jìn)步的重要標(biāo)志，也是當(dāng)今各國(guó)政府改革的大趨勢(shì)。

法治政府要求現(xiàn)行的政府管理模式作出相應(yīng)的調(diào)整，改變現(xiàn)在的“政策大于法”、“依政策執(zhí)政”的模式，使我國(guó)政府管理實(shí)行依憲治國(guó)、依法行政。政府管理模式的創(chuàng)新要建立在法治政府的理念基礎(chǔ)之上，要不斷加強(qiáng)政府自身的法治建設(shè)，建設(shè)法治政府，首要的是加強(qiáng)和改進(jìn)政府立法工作，特別是重視社會(huì)管理和公共服務(wù)方面的立法，逐步形成比較完備的法律體系。努力提高制度建設(shè)質(zhì)量，把行政權(quán)力及其運(yùn)行機(jī)制逐步納入法治化、規(guī)范化軌道，自覺(jué)運(yùn)用法律手段調(diào)節(jié)、管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)。采取有效措施使法律、法規(guī)、規(guī)章得到全面、正確的實(shí)施，做到法制統(tǒng)一，政令暢通，以使公民的權(quán)益得到切實(shí)保護(hù)，從而不斷提高政府的依法行政水平。各級(jí)政府及其工作人員，要牢固樹立嚴(yán)格依法行政的理念，改變目前普遍存在的政府行為的隨意性與主觀性，使政府行為受到憲法和法律的有效制約。

三、服務(wù)型政府理念

傳統(tǒng)社會(huì)中，政府總是以管理者和統(tǒng)治者的身份對(duì)公民進(jìn)行管理和制約，政府的權(quán)力被視為高于一切的東西，滲透到公民生活的方方面面，而公民的權(quán)利則被忽視，公民與政府的關(guān)系不是對(duì)等的，而是處于顛倒有時(shí)甚至是對(duì)立的狀態(tài)。而從憲政視角看，一方面，公民權(quán)利與國(guó)家和政府權(quán)力之間是“源”與流的關(guān)系，國(guó)家和政府的權(quán)力是人民通過(guò)社會(huì)契約將自身的權(quán)利讓渡出來(lái)組成的。政府的權(quán)力來(lái)源于人民，并服務(wù)于人民。另一方面，政府本身并不直接創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富，政府的運(yùn)轉(zhuǎn)和活動(dòng)要靠公民所交納的賦稅支持，公職人員靠納稅人來(lái)供養(yǎng)，公民是公職人員的“衣食父母”。人民對(duì)政府的認(rèn)同、支持和擁護(hù)，是政府合法性的來(lái)源和基礎(chǔ)，也是政府工作不斷取得成績(jī)和進(jìn)步的保證。所以，掌握公共權(quán)力的政府為公民服務(wù)完全是應(yīng)有之義，而并非政府單方面的恩賜。從經(jīng)濟(jì)學(xué)原理意義上講，政府管理過(guò)程就是基礎(chǔ)設(shè)施、文教科衛(wèi)、社會(huì)治安、公共政策、法律法規(guī)等公共產(chǎn)品的生產(chǎn)過(guò)程，而公民則是政府提供的這些公共產(chǎn)品的消費(fèi)者，公民需要政府，是為了讓政府給自己提供公共產(chǎn)品。所以政府要盡可能提供高效率、高質(zhì)量公共產(chǎn)品的生產(chǎn)與服務(wù)以獲取消費(fèi)者的滿意和支持。

服務(wù)型政府是相對(duì)于管制型政府而提出來(lái)的一種新的政府管理范式，是一種全新的體制選擇和制度設(shè)計(jì)。過(guò)去傳統(tǒng)的政府管理理念簡(jiǎn)單地將管理者與被管理者分離開來(lái)，把二者的關(guān)系視為管理與服從的關(guān)系，因而習(xí)慣于“管”，甚至熱衷于“罰”。在服務(wù)型政府中，政府不再是凌駕于社會(huì)之上的、封閉的、自我服務(wù)的官僚機(jī)構(gòu)，而是以公眾意志為導(dǎo)向的政府，權(quán)力本位變?yōu)楣妼?dǎo)向。要建立適應(yīng)為人民服務(wù)的管理理念和管理體制，強(qiáng)調(diào)政府工作一切從人民利益出發(fā)，將人民群眾作為政府的服務(wù)對(duì)象，將公共服務(wù)作為政府的主要職能，通過(guò)卓有成效的工作和管理最大限度地滿足人民群眾物質(zhì)文化的需求，即權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀、事為民所做，切實(shí)把實(shí)現(xiàn)和維護(hù)最廣大人民的根本利益作為政府各項(xiàng)工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，作為檢驗(yàn)政府工作的唯一標(biāo)準(zhǔn)。

四、責(zé)任政府理念

從憲政角度講，政府的權(quán)力是人民通過(guò)社會(huì)契約將自身的權(quán)利讓渡出來(lái)組成的，政府作為享有權(quán)力的主體，必然應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。責(zé)任與權(quán)力相統(tǒng)一是社會(huì)主義法治對(duì)權(quán)力運(yùn)行的基本要求。責(zé)權(quán)一致，強(qiáng)調(diào)權(quán)力就是責(zé)任，有權(quán)必須盡責(zé)；權(quán)力與責(zé)任對(duì)等，擁有何種權(quán)力就應(yīng)該負(fù)有何種責(zé)任，權(quán)力越大責(zé)任越大；反之肩負(fù)多大責(zé)任才能賦予多大權(quán)力，不承擔(dān)責(zé)任就不能賦予權(quán)力。責(zé)任政府是現(xiàn)代民主政治的一種基本理念，它伴隨民主政治的發(fā)展而產(chǎn)生，也是一種對(duì)政府公共行政進(jìn)行民主控制的制度安排。政府責(zé)任是對(duì)政府權(quán)力的一種控制措施，是基于“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”的理論邏輯與法治理念、服務(wù)公民密切相關(guān)的維度。[3]政府只有真正履行其職責(zé)時(shí)才是合法正當(dāng)?shù)摹?/p>

政府責(zé)任反映著政府活動(dòng)的內(nèi)涵和外延，政府職能則是政府責(zé)任的具體化。政府承擔(dān)的責(zé)任，決定了政府權(quán)力的配置和履行。雖然各級(jí)政府在總體職能一致的前提下具體職能由于管理范圍的不同有所差別，但承擔(dān)責(zé)任這一點(diǎn)卻是相同的。建設(shè)責(zé)任政府，關(guān)鍵要科學(xué)劃定政府及其工作人員的職責(zé)，明確政府權(quán)力行使的范圍、領(lǐng)域和方式。政府所有的權(quán)力都是人民賦予的，是法律授權(quán)的，各級(jí)政府及其工作人員責(zé)無(wú)旁貸地要自覺(jué)為人民服務(wù)，主動(dòng)履行憲法和法律賦予的職責(zé)。沒(méi)有履行或者因用權(quán)不當(dāng)導(dǎo)致嚴(yán)重后果，或者法律沒(méi)有授權(quán)而去行使的，則必須承擔(dān)相應(yīng)的法律和行政責(zé)任。建設(shè)責(zé)任政府，需要按照權(quán)責(zé)統(tǒng)一、依法有序、民主公開、客觀公正的原則，加快建立以行政首長(zhǎng)為重點(diǎn)的行政問(wèn)責(zé)制度，明確問(wèn)責(zé)范圍，規(guī)范問(wèn)責(zé)程序，加大責(zé)任追究力度，并把行政問(wèn)責(zé)與行政監(jiān)察、審計(jì)監(jiān)督結(jié)合起來(lái)。“只有將權(quán)力牢牢限制在一定范圍，并為其設(shè)定嚴(yán)格的責(zé)任，才能實(shí)現(xiàn)權(quán)力政府向責(zé)任政府的真正轉(zhuǎn)變。”[4]

總之，在政府管理模式創(chuàng)新的過(guò)程中，能否深刻理解和充分領(lǐng)會(huì)政府管理創(chuàng)新的憲政理念基礎(chǔ)，不斷升華政府管理理念，不僅事關(guān)社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家的長(zhǎng)治久安，而且也關(guān)系到中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)能否實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期高效有序的發(fā)展。我們必須從理論上加深對(duì)這個(gè)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)，為實(shí)踐提供深厚的理論底蘊(yùn)，如此才能在實(shí)踐層面上有更大的操作力度，從而切實(shí)推進(jìn)我國(guó)政府管理模式的創(chuàng)新。

[1]馬寶成.試論有限政府的合法性基礎(chǔ)[J].北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2001，(3)．

[2]王光輝.從人治到法治:傳統(tǒng)行政到現(xiàn)代行政的路徑轉(zhuǎn)換[J].湖北社會(huì)科學(xué)，2009，(9)．

[3]牛芳.服務(wù)型政府的意涵和法治實(shí)現(xiàn)途徑[J].廣播電視大學(xué)學(xué)報(bào)，2009，(2)．

[4]李文良.中國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變問(wèn)題報(bào)告[M].北京:中國(guó)發(fā)展出版社，2003：212．

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1002-7408（2012）06-0043-02

方曉琳（1974-）,女，陜西鎮(zhèn)安人，法學(xué)碩士，空軍工程大學(xué)理學(xué)院社科系政工教研室講師,研究方向:法制教育。

[責(zé)任編輯：張亞茹]