解析收費(fèi)公路政策的新變化

高曉明

（哈爾濱貸款建設(shè)路橋收費(fèi)管理所，黑龍江 哈爾濱 150080）

1 類型

根據(jù)車輛通行費(fèi)征收主體性質(zhì)的不同，收費(fèi)公路可以劃分為公營和私營兩類。公營（中國稱為政府還貸公路）的收費(fèi)主體是政府所屬機(jī)構(gòu)，私營（中國稱為經(jīng)營性公路）的收費(fèi)主體是以營利為目的企業(yè)法人。兩者主要區(qū)別在于：公營收費(fèi)公路的通行費(fèi)收支需要納入政府財(cái)政預(yù)算，私營收費(fèi)公路的收費(fèi)期限、定價(jià)和營利水平需要接受政府的管制。實(shí)踐中，也存在公私合營的收費(fèi)公路。

根據(jù)車輛通行費(fèi)征收方式的不同，收費(fèi)公路可以劃分為開放式和封閉式兩類。開放式收費(fèi)公路也稱柵欄式收費(fèi)，收費(fèi)站通常設(shè)置在公路主線上，車輛按通過次數(shù)支付通行費(fèi)，其中又可分為單向收費(fèi)和雙向收費(fèi)兩種，開放式收費(fèi)多用于獨(dú)立橋梁、隧道及非控制出入的道路。封閉式收費(fèi)公路多用于控制出入的高速公路，車輛用戶根據(jù)進(jìn)入和駛出路段的行駛距離支付通行費(fèi)。

根據(jù)車輛通行費(fèi)征收目的的不同，收費(fèi)公路可以劃分為回收建養(yǎng)成本和對擁擠定價(jià)兩類。其中，對擁擠定價(jià)也稱擁擠收費(fèi)，是通過對交通高峰時(shí)段道路進(jìn)行定價(jià)收費(fèi)，使道路交通擁擠產(chǎn)生的外部成本內(nèi)部化，合理調(diào)節(jié)道路交通需求，新加坡（于1975年）、奧斯陸（于1990年）、倫敦（于2003年）、斯德哥爾摩（于2007年）等城市先后實(shí)施了擁擠收費(fèi)政策，但也有香港、紐約等城市的擁擠收費(fèi)方案被否決。

歐美國家早期修建收費(fèi)公路的主要目的與中國目前的情況類似，就是利用通行費(fèi)收入為公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌措資金。但是隨著公路大規(guī)模建設(shè)階段的結(jié)束，以及道路交通擁擠的不斷惡化，發(fā)達(dá)國家收費(fèi)公路政策目標(biāo)已經(jīng)發(fā)生了一些變化。

2 收費(fèi)公路政策的新變化

一是利用收費(fèi)公路為道路維護(hù)提供資金。在公路網(wǎng)規(guī)模世界第一的美國，一些地方政府將通行費(fèi)收入作為作為維護(hù)公路基礎(chǔ)設(shè)施的資金來源。如舊金山市灣區(qū)的地標(biāo)--金門大橋，1937年建成之后開始收取過橋通行費(fèi)，在還清建橋債務(wù)之后，過橋通行費(fèi)收入被用于橋梁的養(yǎng)護(hù)和管理支出，當(dāng)出現(xiàn)結(jié)余時(shí)，結(jié)余部分則用于當(dāng)?shù)氐墓步煌ǖ日С?，大橋養(yǎng)護(hù)沒有依靠其他的財(cái)稅資源。金門大橋建成至今，通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)已從最初的5美分逐步提高至5美元，通貨膨脹是標(biāo)準(zhǔn)提高的主要原因。當(dāng)?shù)卣m然沒有對大橋收費(fèi)制定時(shí)間限制，但當(dāng)?shù)刈h會(huì)定期會(huì)對大橋的收費(fèi)運(yùn)營情況進(jìn)行審議，實(shí)際上，大橋的收費(fèi)期限和標(biāo)準(zhǔn)均是由當(dāng)?shù)刈h會(huì)商議確定。近年來，為解決公路養(yǎng)護(hù)資金不足問題，美國一些原本不收費(fèi)的公路也開始利用收費(fèi)方式籌措養(yǎng)護(hù)資金。如芝加哥市1958年建成的7.8英里“Chicago Skyway”公路，市政當(dāng)局于2004年通過招標(biāo)選擇私營公司負(fù)責(zé)道路的養(yǎng)護(hù)工作，并授予99年的收費(fèi)特許權(quán)，由中標(biāo)公司通過收取車輛通行費(fèi)對道路進(jìn)行養(yǎng)護(hù)，當(dāng)?shù)卣辉偈褂眉{稅人稅款負(fù)擔(dān)這段道路的養(yǎng)護(hù)。

二是利用收費(fèi)公路進(jìn)行交通需求管理。與回收建養(yǎng)成本的公路收費(fèi)不同，新加坡、倫敦等交通擁擠的城市區(qū)域?qū)嵭械缆范▋r(jià)收費(fèi)是通過價(jià)格杠桿對道路交通量進(jìn)行調(diào)節(jié)，使有限的道路資源發(fā)揮更大的經(jīng)濟(jì)效益，其顯著特征在于收費(fèi)價(jià)格是動(dòng)態(tài)的，同一路段（或區(qū)域）交通高峰時(shí)期通行費(fèi)高于非高峰時(shí)期。由于當(dāng)前的汽車主要以石油為燃料，對道路擁擠進(jìn)行定價(jià)也同時(shí)可以獲得減少汽車排放污染的環(huán)保效果。

3 解讀小議

實(shí)施近30年的“貸款修路、收費(fèi)還貸”政策實(shí)是一把雙刃劍，一方面有效緩解了公路建設(shè)資金不足的問題，極大地促進(jìn)了我國公路事業(yè)的發(fā)展。全國公路通車總里程達(dá)到400萬公里，從改革開放之初的世界第七位躍居第二位；高速公路達(dá)到7.4萬公里，躍居世界第二位。這些成績的取得，與收費(fèi)公路政策密不可分。但另一方面，這項(xiàng)政策也導(dǎo)致了我國收費(fèi)公路里程的大增。目前，世界各國收費(fèi)公路總長約14萬公里，其中10萬公里在中國，占總公里數(shù)的70%?？梢哉f，中國是公路大國，更是收費(fèi)公路大國。

公路的增加方便了百姓的出行，但收費(fèi)公路過多，則加重了公眾的出行負(fù)擔(dān)，引起社會(huì)的不滿。但仔細(xì)辨析，讓公眾最不滿的，并非“貸款修路、收費(fèi)還貸”政策本身。這是因?yàn)?，一者，這項(xiàng)政策被證明確實(shí)是一個(gè)行之有效的融資渠道；二者，即便國家和地方財(cái)政比之前有所增加，但修建公路投資巨大，會(huì)擠占政府在其他民生上的投入。

公眾所不滿和痛恨的，是由于“貸款修路、收費(fèi)還貸”政策實(shí)行而衍生出的公路亂象，比如收費(fèi)公路過多，收費(fèi)站點(diǎn)過密，收費(fèi)額度過高，收費(fèi)期限過長。部分公路收費(fèi)期滿隨意延長收費(fèi)時(shí)間，一些取消收費(fèi)的公路改頭換面重新收費(fèi)等。這些亂象不但違反了國家的法令，更加重了公眾的負(fù)擔(dān)。而有關(guān)部門對此等亂象充耳不聞，聞而不管，管而無效，更是加重了公眾的不滿。

雖然說，“貸款修路、收費(fèi)還貸”政策本身并不一定會(huì)導(dǎo)致上述亂象的產(chǎn)生，但這些亂象的產(chǎn)生和擴(kuò)大卻和該政策有著直接的關(guān)系。所以，公眾遷怒于公路收費(fèi)政策本身也就可以理解。要讓公眾理解和支持公路收費(fèi)政策，就必須清除這些亂象。這就需要嚴(yán)明法紀(jì)，嚴(yán)格執(zhí)法。說易行難，正是因?yàn)榉o(jì)不彰，執(zhí)法不嚴(yán)，才導(dǎo)致公路亂象的蔓延，從而讓公眾怨聲載道。目前，交通部等5部門正在開展為期一年的收費(fèi)公路專項(xiàng)清理工作，這是對政府清理亂收費(fèi)決心與能力的檢驗(yàn)，也是為“貸款修路、收費(fèi)還貸”政策爭取公眾支持的好時(shí)機(jī)。如果效果顯著，一定程度上會(huì)改善公眾對公路收費(fèi)政策的看法；效果不彰，則會(huì)加劇公眾對政策的抗拒。

收費(fèi)公路政策繼續(xù)下去或有現(xiàn)實(shí)需要，但對公眾的質(zhì)疑和呼聲卻不能充耳不聞。所以，有關(guān)部門必須要對群眾最不滿的公路收費(fèi)亂象下重拳，動(dòng)真招，不能小打小鬧，輕拿輕放，必須在短時(shí)期內(nèi)見到整治實(shí)效，以取信于民，并通過制度設(shè)計(jì)和嚴(yán)格執(zhí)法，使整治成果得以長期保持。同時(shí)，要設(shè)定一個(gè)取消收費(fèi)公路政策的時(shí)間表。隨著政府財(cái)政的寬裕，應(yīng)加大公共財(cái)政的投入力度，逐步取消公路收費(fèi)政策，這不但能讓公路回歸公益屬性，也是治理公路收費(fèi)亂象的治本之策。

[1]許春風(fēng)，褚春超.收費(fèi)公路與非收費(fèi)公路統(tǒng)籌發(fā)展政策探討[J].交通標(biāo)準(zhǔn)化，2010.08.08.

[2]韓守信.收費(fèi)公路的公共目標(biāo)控制分析[J].山東大學(xué)，2009.03.08.

[3]李顏娟.收費(fèi)公路發(fā)展戰(zhàn)略研究[J].長安大學(xué)，2006.04.01.