張乾友

公共行政需要重建，這已經(jīng)是一種共識。那么，公共行政應當根據(jù)什么原則進行重建？是像“新公共管理運動”所主張的那樣把一切交給市場，或是像 “黑堡學派”所堅持的那樣求助于憲法，還是像女性主義者所倡導的那樣突出關(guān)懷的價值？這是一個懸而未解的謎題。對這個問題的回答需要訴諸公共行政的歷史。只有理清公共行政發(fā)展本身呈現(xiàn)出什么樣的歷史過程及趨勢，才能找準重建公共行政的正確方向。而從歷史入手，我們將發(fā)現(xiàn)，公共行政的發(fā)展過程中貫穿了一條不斷朝向 “他在性”的邏輯線索，包含一個從拒絕他者到承認他者的存在、從面向他者進行建構(gòu)到向他者開放的現(xiàn)實過程。

在公共行政研究中，“他在性”概念和視角的引入是法默爾的貢獻。法默爾在其代表作 《公共行政的語言——官僚制、現(xiàn)代性和后現(xiàn)代性》［1］中，將他在性視為后現(xiàn)代主義公共行政不同于現(xiàn)代主義公共行政的基本維度之一，進而提出了依據(jù)他在性而開展行政建構(gòu)的方向。法默爾關(guān)于他在性的闡述引發(fā)了許多回應，催生了一批體現(xiàn)他在性視角的理論著作。但無論法默爾還是他的追隨者，都未從他在性的角度來思考公共行政的歷史發(fā)展，相反，在與 《公共行政的語言》齊名的 《公共行政的合法性：一種話語分析》［2］中，麥克斯懷特把公共行政的發(fā)展視為一個尋求合法性的過程。合法性就是認同，而認同就是自我。所以，從合法性出發(fā)，麥克斯懷特看到了公共行政在演進過程中不斷喪失自我的事實，這是一個體現(xiàn)了他在性的發(fā)現(xiàn)；但另一方面，他又試圖證明公共行政重尋自我這種努力本身的合法性，而這又體現(xiàn)了一種自我中心主義的立場。所以，麥克斯懷特從他在性出發(fā)開展的歷史反思是不徹底的，他發(fā)現(xiàn)了公共行政背離自我的事實，卻沒有認識到這一事實所蘊含的朝向他在性的邏輯。他在性是一種具有開放性的指向，將公共行政的發(fā)展視為一個朝向他在性的過程，體現(xiàn)了對公共行政的一種開放性的理解，只有在這種開放性的理解中，公共行政的重建才是可能的。

公共行政在20世紀的發(fā)展實際上是一個從基于自在性進行建構(gòu)向基于他在性進行建構(gòu)的轉(zhuǎn)型過程，它所蘊含的是公共行政從一個封閉的自為系統(tǒng)向一種具有為他性質(zhì)的開放系統(tǒng)的演進趨勢。由此可以推斷，未來的公共行政必然是一種具有他在性維度的行政模式。因此，從他在性出發(fā)將是公共行政重建的正確方向。

一、從拒絕他者到承認他者的存在

自我是現(xiàn)代哲學的核心，也是理解所有現(xiàn)代現(xiàn)象的出發(fā)點。如米歇爾·蘇蓋和馬丁·維拉汝斯所說：“從笛卡爾的 ‘我思故我在’到薩特存在主義哲學的 ‘我存在’， ‘自我意識’和 ‘我’的體驗在西方被認為是最高體驗。”［3］（P78）作為一種現(xiàn)代建制，公共行政的建構(gòu)不可避免地受到這種自我哲學的影響，因而，當人們試圖將公共行政確立為一個獨立的治理部門和領(lǐng)域時，所采取的途徑就是拒絕他者，通過將所有被視為他者的東西從這一部門和領(lǐng)域中排除出去來確證自我的合法存在。比如，在被公認為公共行政學起點的《行政之研究》一文中，威爾遜對公共行政做了如下界定：“行政領(lǐng)域是一個事務領(lǐng)域 （a field of business）。它被從政治的混亂與爭吵中解脫出來；在大多數(shù)情況下，它甚至置身在憲法研究的辯論場外。” “行政處于 ‘政治’的特有范圍之外。行政問題不是政治問題。盡管政治設(shè)定了行政的任務，卻不應自尋煩惱地去操控行政機構(gòu)?！保?］由此，通過對政治這一他者的拒絕，公共行政找到了它的獨立的自我，進而開啟了它在“自在性”的原則下進行建構(gòu)的歷史。

在淺層的意義上，對政治的拒絕意味著對所有具有政治屬性的國家機構(gòu)的拒絕，它劃定了公共行政作為一個行動實體的存在范圍與活動空間。這就是：“盡管并非無視司法的或軍事的職能，但我們所理解的公共行政主要是指文職機構(gòu)在法定授權(quán)下執(zhí)行分派給它們的公共事務的工作?！薄霸诩s定俗成的用法中，‘公共行政’的概念主要被用來表示對于政府行政部門有效地完成其被授予的民事職能至關(guān)重要的組織、人事、實踐和程序問題?！保?］（P6）在深層的意義上，對政治的拒絕意味著對政治過程所蘊含的各種價值的拒絕，它確定了公共行政作為一個價值主體的實質(zhì)性內(nèi)容。這就是：“在行政——不論公共的還是私人的——科學中，基本的 ‘善’是效率。行政科學的基本目標是花費最少的人力和物力完成手上的工作。因此，效率是行政價值量表中的頭號原則。”［6］（P192-193）由此，通過對政治的拒絕，公共行政逐漸確立起了一種以效率為基本追求的技術(shù)性實踐的自我形象。

沃爾多指出：“在19世紀90年代，認為行政是一個事務領(lǐng)域，一個 ‘政治’應當被嚴格排除在外的領(lǐng)域的觀點得到了幾乎所有文官制度改革者與受過教育的人們的普遍認同。”［7］（P42-43）而到了20世紀初，隨著 “市政經(jīng)理制”（city manager plan）這種獨特的城市管理制度的建立和流行，隨著一大批 “把自己描繪成溫和的、無血氣的、非政治化的和辦事的公仆”［8］（P51）的市政經(jīng)理的出現(xiàn)，這一觀點得到了進一步的證實，也更加接近于一種具體可見的客觀事實。在自在性的原則之下，公共行政被建構(gòu)成一個自足的、封閉的技術(shù)性的領(lǐng)域，它的基本特征被莫里森歸納為：“‘好政府’就是 ‘好行政’，它就是它自己的目的。”［9］或者如法默爾所說： “行政就是行政就是行政 （administration is administration is administration）?！保?0］（P60）

不過，盡管早期學者們對政治這一他者做出了集體性的拒絕，但他們很快就發(fā)現(xiàn)，這種拒絕在現(xiàn)實中是站不住腳的。無論學者們?nèi)绾螆苑Q“行政處于政治的特有范圍之外”，在現(xiàn)實中，行政與政治有著千絲萬縷的聯(lián)系，這一點任何人都無法否認。如果說早前人們關(guān)于行政與政治可以分離的觀點有著文官制度改革的現(xiàn)實依據(jù)的話，那么，20世紀30年代以來，隨著 “新政”中行政部門的崛起及其對政治過程的全面介入，隨著現(xiàn)實世界本身的變化，“行政與政治的關(guān)系究竟如何”成了這一時期學者們必須重新思考的問題。政治這一他者究竟在行政過程中扮演著什么樣的角色，也成了這一時期理論探討的核心主題。

1937年，在威爾遜 《行政之研究》發(fā)表50周年之際，迪莫克發(fā)表了一篇同名文章，明確反對威爾遜關(guān)于 “行政是一個脫離了政治之混亂與沖突的事務領(lǐng)域”的觀點。迪莫克指出：“官員們經(jīng)常希望這是真的，但它不是。政治 （在法律與政策的意義上）貫穿于行政的始終。集團壓力直接而不間斷地作用于公共行政的每一個部門與分支?！保?1］也就是說，在集團政治的大背景下，行政不能獨立于政治，這是一項基本事實。而如果行政不能獨立于政治，那么，一個合乎邏輯的推論將是，行政本身就是政治過程的一部分。事實上，根據(jù)阿普爾比的看法，“不僅政治在它的非黨派方面對行政機構(gòu)有著持續(xù)而徹底的影響，而且政策與行政在執(zhí)行部門的運行過程中是不可避免地混合在一起的，因此，行政本身就是一個政治過程——在這個詞最好的含義上”［12］。

米德在分析個體的社會化過程時指出：“自我只有在與其他自我的明確關(guān)系中才能存在。在我們自己的自我與他人的自我之間不可能劃出嚴格的界線，只有當他人的自我存在并進入我們的經(jīng)驗時，我們自己的自我才能存在并進入我們的經(jīng)驗?！保?3］（P145）在哲學史上，這是一項重大的發(fā)現(xiàn)，它否定了笛卡爾以來的存在論命題，取消了“我思”作為 “我在”之證據(jù)的合法性，而將他人的存在作為自我存在的前提。顯然，這是關(guān)于存在問題的一種認識進步，它標志著人們獲得了關(guān)于存在問題的更為科學的認識。在公共行政學史上，對 “行政本身就是一個政治過程”的發(fā)現(xiàn)就是這樣一種進步，它標志著人們獲得了關(guān)于公共行政存在本質(zhì)的更為科學的認識。這就是：公共行政并不是一種自在之物，它的存在是以政治這一他者的存在為前提的，它不僅不能獨立于政治，而且只有在政治過程中才能證明它的存在，也只有在政治過程中才能獲得它的完整性。因而，行政官員不可能僅僅是技術(shù)性的，不可能僅僅追求效率，相反，“公共行政官員是政治性的，當他在開始階段幫助形成立法的時候，而今天的多數(shù)全國性立法都是這樣形成的；他是政治性的，當他與總是試圖影響他——既在起草立法的過程，也在執(zhí)行它的過程之中——的壓力集團打交道的時候；他也是政治性的，當他在執(zhí)行公共政策的過程中與其他公共機構(gòu)發(fā)生關(guān)系時”［14］（P4）。而由于行政官員的政治屬性，“就其對于民主政府的重要性而言，行政責任并不亞于行政效率；從長遠來看，它甚至是行政效率的一個促進者”［15］（P13）。由此，政治這一他者得到了承認，責任這一從他在性的角度衍生出的價值也得以被增添到公共行政的價值量表之中。

如果說威爾遜是通過拒絕政治這一他者來確認公共行政的自我的話，到20世紀中期，當學者們不得不承認公共行政是處于與他者的關(guān)系之中時，他們發(fā)現(xiàn)，政治并不是公共行政面對的唯一他者，除了政治，社會這一他者也在公共行政的自我塑造中扮演了日益重要的角色。比如，馬克斯看到，“與對行政過程的公共參與緊密相關(guān)的是政府活動在公共關(guān)系領(lǐng)域中的擴張。甚至相對獨立自主的部門也已變得對公眾相當敏感”［16］。顯然，政府部門公共關(guān)系的發(fā)展意味著政府意識到行政過程并不是自足的，也不是完全由政治過程所決定的，而需要進行社會評價，接受社會這一他者的檢驗。進而，公共行政研究也需要承擔起發(fā)掘社會這一他者對公共行政的自我有何影響的功能，在高斯看來，就是要開創(chuàng)一種關(guān)于公共行政的生態(tài)學路徑。高斯認為，“僅僅將政府看做分肥——無論是某一經(jīng)濟階級、政黨或派系——的工具是不夠的，盡管它可能在任何時候任何地點服務于這一目的。還可能存在一些如此廣泛的環(huán)境變化，它們要求并維持一種公共而非私人的回應……因此，公共行政研究必須包括它的生態(tài)”［17］（P5-6）。事實上，行政生態(tài)學在20世紀中期成為公共行政學中一個引人注目的研究領(lǐng)域。隨著這一路徑的產(chǎn)生與發(fā)展，學者們?nèi)找媲宄卣J識到，公共行政無時無刻不處在與眾多他者的相互關(guān)系之中，也無時無刻不接受著這些他者對自己的塑造和建構(gòu)。至此，他者的在場已是無需爭辯的事實，而在這一前提下，公共行政應當依據(jù)什么樣的原則來繼續(xù)或者說重新建構(gòu)自己，就成了學者們必須回答的問題。

二、面向他者的行政建構(gòu)

在人類文明史上，“他者”幾乎從來就不是一個討人喜歡的詞匯。從中國古代的 “蠻夷”到古希臘的 “異邦”，對于他者的稱謂總是充滿了鄙夷之情。直到今天，當廟堂學者們煞有介事地談論 “文明沖突”時，作為他者的異域文明仍然暗含了某種不祥之意。不過，與古代相比，盡管我們今天仍然可能對他者抱有某種敵意，卻不可能繼續(xù)無視乃至拒絕承認他者的存在，而只要我們承認他者的存在，就將不得不與他者開展交往，進而在交往中接受他者對我們的建構(gòu)。公共行政的發(fā)展也呈現(xiàn)出這樣的特征。在19世紀后期的文官制度改革運動中，當以威爾遜為代表的學者們試圖為公共行政確立起獨立的自我形象時，作為他者的政治像瘟疫一般遭到拒絕。而到20世紀中期，隨著他者在行政過程中的存在得到越來越多的承認，公共行政不僅重新向他者敞開了懷抱，而且逐漸把他者及其存在作為自身建構(gòu)的方向和依據(jù)。

關(guān)于公共行政建構(gòu)初期對他者的態(tài)度，斯蒂福斯從女性主義的角度提出了一種新的看法，即它不是行政對政治的拒絕，而是男性對女性的排斥。斯蒂福斯認為，盡管女性參與了20世紀初期的進步主義運動，并在其中發(fā)揮了非常重要的作用，但她們的努力在當時是不被承認的，甚至，那些致力于建構(gòu)公共行政的男人們還把進步主義運動變成了一場通過對女性工作的政府接收而實現(xiàn)公共行政的 “去女性化”的運動。結(jié)果，“女性只能在被視為小事情的話題上發(fā)言，而不能參與探討男性視為公共領(lǐng)域的普遍話題——我們公共行政現(xiàn)在稱之為公共利益的對話”［18］（P33）。于是，“我們看到歷史上公共行政中價值觀 （善意、民主、公眾）和技巧 （效率、管理）之間的核心沖突到處都有性別的影響：正如在改革中女性犧牲了她們從事慈善工作時獨特的女性方法，以便達到公事化實踐的標準，因此，公共行政為了效率至上也犧牲了民主”［19］（P148）。根據(jù)這一解釋，在公共行政中，男性是自我，女性則是他者，因而，對他者的拒絕實際上是男性對女性的拒絕，反過來，他者的獲得承認也就是女性的獲得承認。前者的結(jié)果是為了效率而犧牲民主，那么，隨著后一種情況的發(fā)生，民主也將重新成為指導公共行政的一種重要價值。由此，隨著他者的回歸，民主行政成為公共行政的一種重要的建構(gòu)方案。

基于 “新政”以來政治與行政關(guān)系的發(fā)展，列維坦呼吁民主行政，將民主這一政治的或者說他者的價值引入公共行政之中。他說：“行政程序體制遠不止是執(zhí)行政治意識形態(tài)的一個工具。行政程序體制是每種政治意識形態(tài)的一個不可分割的部分……因此，行政程序體制的本質(zhì)被認為與政府的哲學原則的本質(zhì)一樣重要——如果不是更重要的話。民主政府意味著在行政中也要有民主，正如在最初的立法中一樣。為了人的尊嚴，出于執(zhí)行法律而建立起來的行政體制必須貫徹民主的精神與意識形態(tài)。”［20］這一呼吁得到了實踐的響應。根據(jù)海納曼的歸納，當時美國的行政實踐在以下四個方面表現(xiàn)出明顯的民主化趨勢：第一，公民投票與民意測驗的發(fā)展，比如美國公共輿論機構(gòu) （AIPO）的成立，其職能是專門負責向行政部門傳達民意；第二，農(nóng)業(yè)部設(shè)置了用來討論農(nóng)村問題和改善公共政策與農(nóng)村公共需要之間關(guān)系的委員會制度，建立起了一條直接面對行政部門的正式表達渠道；第三，利益集團在行政組織中代表渠道的增加；第四，聽證等調(diào)查方法的應用，以及行政官員對調(diào)查結(jié)果的回應。［21］總之，行政機構(gòu)的代表性與回應性顯著增強，標志著公共行政樹立起了民主的價值取向。

民主是一項政治原則，民主的實質(zhì)內(nèi)容則是要求保障社會公眾在政治生活中的主體地位，因而，民主實際上是公共行政所面對的兩大他者——政治與社會——的共同要求。但從這兩大他者出發(fā)，民主的具體要求是不一樣的。在政治層面上，民主意味著民選機構(gòu)之于非民選機構(gòu)的優(yōu)先性，意味著非民選機構(gòu)需要對民選機構(gòu)負責，具體來說，就是公共行政需要對政治負責。而從社會的角度出發(fā)，民主意味著所有政府機構(gòu)都需要對社會負責，至于民選機構(gòu)與非民選機構(gòu)之間則沒有必然的責任關(guān)系。如果政治部門與社會公眾要求公共行政承擔的責任是一致的，那么，對公共行政來說，對他者負責是沒有什么歧義與沖突的。但如果政治部門與社會公眾要求公共行政承擔的責任不一致，那么，對他者負責就成了一種充滿矛盾的價值選擇。事實上，20世紀后期公共行政的發(fā)展充分體現(xiàn)了這一矛盾，在這種矛盾中，公共行政面向他者的建構(gòu)也呈現(xiàn)出兩個不同的方向。

第一個方向以 “新公共行政運動”為代表，它要求公共行政直接對社會負責，因而強調(diào)社會公眾對行政過程的直接參與。如弗雷德里克森所說：“新公共行政對回應性和社會公平的承諾蘊含著參與……強調(diào)的是政策制定過程中的公民參與?！保?2］（P8）盡管通常并不被歸入新公共行政運動之中，但奧斯特羅姆對民主行政的闡述則與新公共行政運動的主張有著異曲同工之處。他認為，“民主制行政的基礎(chǔ)，一是每個人都有資格參與公共事務處理的平等至上主義的假設(shè)，二是所有重要的決定都留給所有社群成員以及他們所選擇的代表考慮，三是把命令的權(quán)力限制在必要的最小的范圍，四是把行政機關(guān)的地位從主子的行政機關(guān)變成公仆的行政機關(guān)”［23］（P87）。簡言之，就是要讓行政機構(gòu)對社會公眾負責，建立公民參與的機制和渠道。

第二個方向體現(xiàn)在20世紀70年代的一系列行政改革中，它要求公共行政對政治部門負責。在60年代的 “偉大社會”時期，美國政府曾推行過一些以 “社區(qū)行動”和 “示范城市”為代表的公民參與項目［24］，部分踐行了弗雷德里克森、奧斯特羅姆等關(guān)于民主行政的構(gòu)想。但在70年代以后，由于 “偉大社會”的失敗，這些項目迅速被取締，而讓位于尼克松所提出的 “新聯(lián)邦主義”改革。在這種改革中，“項目與行政責任都被轉(zhuǎn)移到了更低的政府層級，通常是州上。這不是第一次明諾布魯克會議的理論家們所設(shè)想的那種分權(quán)。權(quán)威被轉(zhuǎn)移到了州和地方的民選官員，而不是分散化的公民團體與新公共行政官員手上……因此，它限制了新公共行政運動最初所支持的公民參與和靈活性。更重要的是，參與到這些新活動中的公民不是新公共行政運動所強調(diào)的受剝奪者，而更像是傳統(tǒng)的利益集團”［25］。也就是說，民主行政受到了集團政治的污染，因而重新淪為政治的工具和附庸。另一方面，在1978年的文官制度改革中，以高級文官的設(shè)立為標志，政治部門對行政體系的控制得到了加強，行政官員對于政治官員的回應性也得到了顯著增強。但這種回應性卻與新公共行政運動所主張的對普通公民的回應性背道而馳，所以，“許多過去自稱非常開明與進步的人——新公共行政人物——卻最為抵制這些變化”［26］，因為它們同樣標志著行政官員淪為政治官員的工具與附庸。

總之，在意識到并不得不承認他者的存在之后，公共行政開始面向他者的建構(gòu)，并在兩個方向上付諸實際的行動?？梢钥吹剑?qū)ι鐣撠煹慕?gòu)主要停留在理論層面，它體現(xiàn)了學者們的一種價值訴求，而朝向?qū)φ尾块T負責的建構(gòu)則得到了實踐的采納，它反映了政治部門對公共行政控制的加強。這樣，在20世紀后期，公共行政的理論與實踐出現(xiàn)了脫節(jié)：一方面，理論逐漸失去了對于微觀現(xiàn)實的解釋能力；另一方面，理論也對現(xiàn)實積累了越來越多的不滿。追根溯源，理論與實踐沖突的原因在于對公共行政所應對其負責的他者的認識不同。因而，要讓公共行政的理論與實踐得到良性的共同發(fā)展，促進對公共行政的積極建構(gòu)，就必須清楚界定公共行政的他者，澄清公共行政建構(gòu)中的他在性維度。

三、向他者開放

有學者指出：“在整個20世紀，政治與行政二分，不僅是行政學理論的一種敘事原則，而且也是一種具有相對普遍性的研究方法。處于主流狀態(tài)的行政學理論，無論是持辯護還是批評態(tài)度，其理論體系的建構(gòu)和實踐方案的設(shè)計，都是在政治與行政二分的思維框架下展開的?？梢哉J為，政治與行政二分原則，是公共行政的邏輯起點，不僅是理論上的起點，同時也是實踐的起點?！保?7］而如果把政治替換為他者，行政替換為自我，那么，可以認為，自我與他者的關(guān)系就構(gòu)成了公共行政演進的基本線索。只是，公共行政所面對的他者并不僅僅是政治，更為重要的是它還面對著社會這一更具普遍性的他者。如果說20世紀中前期的公共行政理論主要是圍繞著公共行政與政治這一他者的關(guān)系而展開的話，那么，20世紀后期以來，公共行政與社會的關(guān)系則成了理論家們首要關(guān)注的問題。學者們在圍繞這一問題展開的思考中，越來越傾向于這樣一種觀點，即社會才是時刻存在于與公共行政的關(guān)系之中的他者，因而，社會的存在與要求應當取代政治的存在與要求而成為公共行政建構(gòu)的基本原則和標準。公共行政不應按照自身的要求而進行行政建構(gòu)，或是根據(jù)政治的要求而進行政治建構(gòu)，應當根據(jù)社會的要求而進行社會建構(gòu)。

在公共行政領(lǐng)域，社會建構(gòu)的主張是由全鐘燮明確提出來的。作為最初參與拉莫斯在20世紀60年代南加州大學掀起的現(xiàn)象學運動的成員之一［28］，全鐘燮關(guān)于行政世界的認識受到了歐洲現(xiàn)象學哲學的深刻影響，后者幫助他在學術(shù)生涯的開端就形成了一種他在性的觀察視角。這一視角促使他在70年代投身于比較行政研究，并驚喜地發(fā)現(xiàn)現(xiàn)象學的方法極其適用于對比較行政中比較對象——也就是自我與他者——關(guān)系的分析。［29］而當90年代以來世界范圍內(nèi)的公民參與運動將學者們的注意力重新引向政府與社會的關(guān)系時，這一視角也幫助全鐘燮提出了對公共行政進行社會建構(gòu)的設(shè)想。

全鐘燮認為，“公共行政存在于社會世界（也就是公共的）的背景中：它不是社會中一個孤立的實體。一個社會環(huán)境能改變行政管理者思維和計劃的方向，同時，行政管理者根據(jù)他們的知覺、知識和體驗解釋著社會環(huán)境。通過與環(huán)境和公民的互動，行政管理者建構(gòu)了社會環(huán)境的意義。因此，公共行政是一個正在進行中并存在于社會、制度、行政知識和個體之間的辯證發(fā)展過程”［30］（P51）?；蛘哒f，公共行政存在于與社會世界中諸多他者的相互關(guān)系及互動過程之中，而無論作為關(guān)系還是作為過程，公共行政與他者之間都是交互影響的，都在互相建構(gòu)著彼此。在現(xiàn)實的行政實踐中，公共行政建構(gòu)著社會世界，這是一個可以觀察到的事實，每一項公共政策的出臺都必然會在社會世界中激起或大或小的波瀾。而社會對公共行政的建構(gòu)則長期受到公共行政自身的排斥，這種建構(gòu)被認為是與公共行政對效率和專業(yè)精神的追求相忤逆的。然而，在全鐘燮看來，“我們經(jīng)歷的許多重大變革不僅僅是由于政府積極發(fā)揮作用而產(chǎn)生的，盡管政府的積極干預具有多方面的效果，同時，社會變革也是民眾在社會建構(gòu)中經(jīng)由集體選擇與共同合作的結(jié)果……如果沒有廣泛的公民參與，政府官員是無法完成這些項目的”［31］（P18）。因此， “21世紀公共行政最迫切需要的正是公民在提升公共價值中的積極參與能力。如果我們繼續(xù)依賴政府和官僚的權(quán)力來強制地改變社會和世界，那么，我們將無法開啟人類力圖創(chuàng)造美好治理制度的潛能，在這一制度中，參與者能夠采取集體行動來應對公共事務的各種挑戰(zhàn)，諸如平等、社會公正、正義、包容、多元文化、參與、環(huán)境的可持續(xù)性和生活質(zhì)量等”［32］（P24）。也就是說，21世紀的公共行政需要張開懷抱迎接社會對它的建構(gòu)，這是一種向他者開放的立場。

不過，在法默爾看來，張開懷抱迎接社會的建構(gòu)與真正向他者開放還是有距離的?！白尮窠槿霙Q策過程對于真正的向他者開放而言還不夠。后者還意味著不僅要讓共同體介入自上而下的計劃實施，而且要讓他去做自己想做的事，甚至當他的愿望與 ‘來自上面的計劃’或行政者的專業(yè)判斷相沖突時……若僅僅就量的大小來說，就需要一種激進的無政府主義；這種無政府主義是反行政的邏輯必然?！保?3］（P364）具體來說，“一種朝向反行政的轉(zhuǎn)向包含一種朝向完全不順從的政治的進步，這種政治不是在國家—公民關(guān)系，而是在公民—公民的相互關(guān)系中尋求心理能量的”［34］（P281）。也就是說，真正向他者開放意味著公共行政及其官員要拋棄自己不同于甚至高于社會與普通公民的觀念，放低姿態(tài)，首先把自己作為一個他者，進而從他者的立場和角度出發(fā)來與其他他者開展交往。在斯派塞看來，這就要求公共行政把自己重新定位為一種具有他在性的公民聯(lián)合 （civil association），而不再是一個自在自為的目的性聯(lián)合 （purposive association）?！巴ㄟ^將公共行政視為一種公民聯(lián)合，我們可以更好地理解歷經(jīng)幾個世紀而傳承給我們的有限治理體系中的政治權(quán)力的分散而有限的性質(zhì)，并能夠與之相協(xié)調(diào)，而不是相沖突。我們也將能夠通過有利于減少壓制與減輕沖突的方式來處理后現(xiàn)代政治與社會生活中日益增加的文化多樣性?！保?5］（P107-108）也就是說，公民聯(lián)合的觀念與政治層面中的分權(quán)、法治、民主等價值很好地契合在一起，同時也符合后現(xiàn)代狀況中的差異化語境，因而，以公民聯(lián)合為建構(gòu)的方向，公共行政既可以實現(xiàn)與政治這一他者的共在，也可以實現(xiàn)與后現(xiàn)代語境中高度差異化的多元他者之間的和諧。顯然，公民聯(lián)合的觀念是對法默爾所說的激進的無政府主義的一種具體闡釋，它打破了政治與行政、政府與社會之間的傳統(tǒng)界限，將公共行政變成與其他公民聯(lián)合平等的一個他者，從而實現(xiàn)了公共行政對他者的開放。

當公共行政作為一個自在自為的行動主體而存在時，它的存在與政治、社會等他者的存在是并立的、對立的，甚至是沖突的。而當公共行政接受了他者化，變成了與其他他者平等的一個他者時，自我與他者的對立事實上已經(jīng)消失了，公共行政與其他行動主體都作為他者而存在的結(jié)果，是消除了單純作為對象的他者，進而，行動主體間的所有不平等關(guān)系也都不復存在了——行政不再只是政治的工具，社會也不再只是行政的控制對象。如果說自在性意味著以自我為中心的話，他在性則絕不意味著以他者為中心，相反，它預示著一種徹底的 “去中心化”，當所有行動主體都把自己視為一個與他者一樣的他者時，任何中心都已無處立足了，所有行動主體都處在一個平等的社會結(jié)構(gòu)之中，都作為平等的行動主體而相互建構(gòu)著。他在性的本質(zhì)并不是以他者為宗旨，而是對他者的開放。以他者為宗旨意味著自我需要遷就他者，甚至為他者而犧牲，它導向的是一種不平等的關(guān)系，是一種逆向的自我中心主義。對他者開放則為主體間的平等關(guān)系創(chuàng)造了基本前提，在這一前提之下，主體之間可以付諸合作的行動，并通過合作來謀求共贏的結(jié)果，而不必繼續(xù)掙扎于一種非此即彼的零和博弈之中。通過對他者的開放，公共行政不僅接受了社會的建構(gòu)，而且也反過來實現(xiàn)了對社會的建構(gòu)，更重要的是，它與其他社會主體一道，共同參與了對它們所共同面對的行政世界與社會世界的合作建構(gòu)。在這個意義上，向他者開放將導向合作的行動，在一個普遍向他者開放的世界中，公共行政將與其他行動主體一道合作開展公共行動?！耙虼?，直面后工業(yè)化社會動蕩、不斷演進的社會環(huán)境是每一個組織不可逃避的任務。環(huán)境、組織、信息技術(shù)和民眾價值觀的復雜性迫切需要行政管理者通過與民眾的互動、對話和信息分享，促成新的理解和思維方式，促成與民眾的廣泛合作?！保?6］（P2-3）

可見，公共行政的建構(gòu)史呈現(xiàn)出一條從拒絕他者到承認他者、從面向他者進行建構(gòu)到向他者開放的清晰線索，而這種演變的結(jié)果則是日益突出了公共行政存在的他在性維度。從他在性的角度出發(fā)，公共行政需要不斷地向他者開放，并通過這種開放來謀求與他者的合作。公共行政不斷朝向他在性的演變過程也就是一個不斷朝向與他者合作治理的過程。

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