新疆畜牧業(yè)政策性保險(xiǎn)存在的問題與建議

金 花 烏 蘭 魏佩玲 阿地拉

（1.新疆畜牧總站，烏魯木齊 830000；

2.新疆種養(yǎng)與羊毛羊絨質(zhì)量安全監(jiān)督檢測(cè)中心，烏魯木齊 830000）

新疆畜牧業(yè)政策性保險(xiǎn)存在的問題與建議

金 花1烏 蘭2*魏佩玲2阿地拉2

（1.新疆畜牧總站，烏魯木齊 830000；

2.新疆種養(yǎng)與羊毛羊絨質(zhì)量安全監(jiān)督檢測(cè)中心，烏魯木齊 830000）

畜牧業(yè)是新疆地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)。要實(shí)現(xiàn)畜牧業(yè)的大發(fā)展，就必須通過制度創(chuàng)新來實(shí)現(xiàn)。在牲畜生產(chǎn)過程中，養(yǎng)殖者要面對(duì)畜禽引種、衛(wèi)生防疫、飼養(yǎng)管理、牲畜產(chǎn)科疾病、母畜難產(chǎn)、幼畜死亡、環(huán)境消毒、無公害化處理、出欄率的高低、疫病蔓延等問題，同時(shí)，牲畜養(yǎng)殖也可能帶來環(huán)境污染，這些都將制約畜牧業(yè)發(fā)展。

近些年，國(guó)家對(duì)全國(guó)畜牧業(yè)發(fā)展出臺(tái)的多種多樣的養(yǎng)殖業(yè)補(bǔ)貼（養(yǎng)牛補(bǔ)貼、養(yǎng)羊補(bǔ)貼、養(yǎng)驢補(bǔ)貼）均是以單純性的政策性補(bǔ)助方式為主，而對(duì)政策性保險(xiǎn)所倡導(dǎo)的“低保費(fèi)、低保額、低保障、廣覆蓋”還沒有形成較為普遍的認(rèn)同共識(shí)，大部分地區(qū)縣市在享受所有的政策性保險(xiǎn)過程中，都忽略了一個(gè)最為重要的問題，那就是農(nóng)民牧民在生產(chǎn)生活過程中，特別是牧民對(duì)畜牧業(yè)生產(chǎn)中所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)還不強(qiáng)，許多政府和組織還沒有將政策性保險(xiǎn)工作納入正常的工作范疇，風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)還很淡薄。

為了更好地發(fā)展新疆地區(qū)畜牧業(yè)，即能夠在政策性補(bǔ)貼的扶持下獲得一個(gè)良性循環(huán)的牲畜生產(chǎn)環(huán)境，自治區(qū)黨委、人民政府、自治區(qū)農(nóng)辦做出了新決策，提出現(xiàn)階段開展《創(chuàng)新農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)事業(yè)專題調(diào)研》活動(dòng)，其宗旨就是要全面掌握和了解新疆地區(qū)政策性保險(xiǎn)事業(yè)對(duì)新疆地區(qū)農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)實(shí)際工作的推動(dòng)狀況，了解和發(fā)現(xiàn)問題，并及時(shí)通過調(diào)研結(jié)論梳理分析當(dāng)前新疆地區(qū)在此項(xiàng)工作中存留的一些弊端，及時(shí)、準(zhǔn)確、精準(zhǔn)的研究提出新疆地區(qū)爭(zhēng)取國(guó)家支持的各項(xiàng)有利于農(nóng)牧業(yè)發(fā)展的政策性新措施，以保證在新疆地區(qū)開創(chuàng)一條適合畜牧業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展新模式。

此次在北疆片區(qū)對(duì)昌吉州、塔城、伊犁地區(qū)各縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的調(diào)研，主要以新疆目前對(duì)新疆政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作的拓展情況進(jìn)行直接的、開誠(chéng)布公的、面對(duì)面的座談、討論，并以問卷調(diào)查的形式進(jìn)行廣泛的摸底調(diào)查研究。

通過歷時(shí)近10 d的調(diào)研走訪，基本摸清了新疆地區(qū)畜牧業(yè)政策性保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的基本情況，并對(duì)試點(diǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)工作在畜牧業(yè)中的運(yùn)營(yíng)模式、保險(xiǎn)機(jī)制以及需要重新考慮的問題都進(jìn)行了詳細(xì)的了解和分析。

1 畜牧業(yè)政策性保險(xiǎn)存在的問題及對(duì)策

1.1 畜牧業(yè)生產(chǎn)形式?jīng)]有與政策性補(bǔ)貼、保險(xiǎn)形成對(duì)接

農(nóng)村信用社、農(nóng)村合作社的出現(xiàn)，使新疆地區(qū)畜牧業(yè)在現(xiàn)代化生產(chǎn)過程中的城市化郊區(qū)畜牧業(yè)和農(nóng)村專業(yè)戶的發(fā)展已經(jīng)全面進(jìn)駐到每一個(gè)鄉(xiāng)（村、鎮(zhèn)）、縣（市），特別是牲畜集約化、規(guī)?；a(chǎn)模式，已經(jīng)成為推動(dòng)新疆地區(qū)畜牧業(yè)發(fā)展的強(qiáng)勢(shì)勁頭。許多新興涌現(xiàn)出來的畜禽飼養(yǎng)專業(yè)戶，都將畜禽飼養(yǎng)從最初的家庭式副業(yè)轉(zhuǎn)為專業(yè)養(yǎng)殖，畜禽飼養(yǎng)專業(yè)戶的出現(xiàn)和數(shù)量的增加，已經(jīng)成為新疆地區(qū)畜牧業(yè)發(fā)展的一個(gè)閃光點(diǎn)。農(nóng)區(qū)建設(shè)養(yǎng)殖小區(qū)、實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)已經(jīng)成為各個(gè)地區(qū)畜牧業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)，標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)?；B(yǎng)殖方式，已經(jīng)成為推動(dòng)本區(qū)域內(nèi)畜牧業(yè)生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變、實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代畜牧業(yè)的必然趨勢(shì)。但是，由于政策性保險(xiǎn)事業(yè)依然處于實(shí)驗(yàn)性的推廣階段，很多畜牧業(yè)常見性災(zāi)難和牲畜品種都沒有被納入到政策性保險(xiǎn)范圍，致使很多畜牧養(yǎng)殖大戶在畜禽養(yǎng)殖中遇到風(fēng)險(xiǎn)卻得不到補(bǔ)償，農(nóng)牧民因?yàn)闉?zāi)害、疫病等不可預(yù)見性災(zāi)難造成生活水平急劇下降。

1.2 農(nóng)村風(fēng)險(xiǎn)保障供給狀況不健全，不適應(yīng)規(guī)?；B(yǎng)殖發(fā)展

傳統(tǒng)的農(nóng)村養(yǎng)殖業(yè)多為小規(guī)模、分散性飼養(yǎng)模式，在發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)時(shí)損失范圍也相對(duì)較小，農(nóng)牧民基本上可以承受這種小風(fēng)險(xiǎn)，這就形成了傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的養(yǎng)殖模式對(duì)風(fēng)險(xiǎn)防范制度的需求不是很強(qiáng)烈。而規(guī)模化養(yǎng)殖生產(chǎn)投入大、飼養(yǎng)的牲畜數(shù)量大、集中，勢(shì)必導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)的增加，如果風(fēng)險(xiǎn)一旦存在，損失慘重，甚至是傾家蕩產(chǎn)。

規(guī)模養(yǎng)殖必須要有風(fēng)險(xiǎn)防范制度的保障才能抵御風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。調(diào)查表明，一些常規(guī)化的風(fēng)險(xiǎn)種類又被保險(xiǎn)公司拒之保險(xiǎn)范疇之外，如：飼養(yǎng)、運(yùn)輸、經(jīng)營(yíng)、管理、市場(chǎng)運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)、疫病防疫過程中的很多不可預(yù)見性的因素都會(huì)造成牲畜的死亡或損失等都不被列入風(fēng)險(xiǎn)保護(hù)范疇，尤其是新疆地區(qū)在畜牧業(yè)政策性保險(xiǎn)范圍內(nèi)履行的保險(xiǎn)險(xiǎn)種又屈指可數(shù)，根本起不到對(duì)畜牧業(yè)扶持與推動(dòng)的作用，也制約了政策性保險(xiǎn)事業(yè)的良性循環(huán)。

1.3 保險(xiǎn)公司在實(shí)施政策性保險(xiǎn)過程中過度強(qiáng)調(diào)商業(yè)性運(yùn)營(yíng)模式

畜牧業(yè)生產(chǎn)是一個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)業(yè)。在其生產(chǎn)過中，飼養(yǎng)者除了要面臨自然災(zāi)害帶來的風(fēng)險(xiǎn)，還要面臨畜禽自身的疾病風(fēng)險(xiǎn)，由供給和需求決定畜產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)等市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，還有政府政策性變化所帶給養(yǎng)殖業(yè)的政策性風(fēng)險(xiǎn)和眾多不可預(yù)見性的風(fēng)險(xiǎn)等等。因此，政策性保險(xiǎn)工作的開展必須是以政府政策性補(bǔ)貼方式才能得以完成。而保險(xiǎn)工作在運(yùn)行過程中，由于對(duì)畜牧業(yè)生產(chǎn)過程的陌生，在制定相關(guān)的保險(xiǎn)險(xiǎn)種時(shí)過于教條和片面。雖然廣大養(yǎng)殖戶和畜牧技術(shù)部門以及組織部門一直呼吁建立一套完整的、切實(shí)可行的畜禽養(yǎng)殖業(yè)商業(yè)保險(xiǎn)措施和制度化管理模式，但保險(xiǎn)公司的商業(yè)化運(yùn)行機(jī)制對(duì)畜牧業(yè)高風(fēng)險(xiǎn)的投入沒有準(zhǔn)確的賠付信心，加之保險(xiǎn)行業(yè)對(duì)新疆牧業(yè)生產(chǎn)流程不熟悉，缺乏必要的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)宣傳，就導(dǎo)致了新疆地區(qū)在畜牧業(yè)政策性保險(xiǎn)工作中一直處于一種被動(dòng)局面。

1.4 農(nóng)業(yè)政策型保險(xiǎn)的宣傳力度不健全

畜牧業(yè)要做大做強(qiáng)，就必須要有一支高素質(zhì)的、能夠適應(yīng)市場(chǎng)產(chǎn)業(yè)化需要的產(chǎn)業(yè)化隊(duì)伍。就目前的整體情況來看，新疆地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)殖業(yè)的主體能力環(huán)境還不能完全適應(yīng)規(guī)?；B(yǎng)殖主體能力發(fā)展的需要。多數(shù)養(yǎng)殖專業(yè)戶的文化水平不高，沒有經(jīng)過專業(yè)化的培訓(xùn)，現(xiàn)代化畜牧技術(shù)水平較差，家庭化的傳統(tǒng)養(yǎng)殖經(jīng)營(yíng)模式依舊固守在養(yǎng)殖戶的心中，特別是一些年紀(jì)較大的養(yǎng)殖戶，對(duì)于新的政策、新的技術(shù)傳播與應(yīng)用所表現(xiàn)出的遲鈍或保守，以及對(duì)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)事物持一種懷疑和排斥的態(tài)度，認(rèn)為農(nóng)村政策型保險(xiǎn)是保險(xiǎn)公司單純性的獵財(cái)方式，對(duì)政策性保險(xiǎn)工作還不能積極相應(yīng)和投入。而保險(xiǎn)公司在運(yùn)行中由于對(duì)畜牧業(yè)政策性保險(xiǎn)也處于一種基本摸索階段，公司內(nèi)部又缺少專業(yè)的組織技術(shù)培訓(xùn)和咨詢，對(duì)政府興辦的政策性保險(xiǎn)在理念和理解上也有一定偏差，在理賠過程中不能及時(shí)有效的對(duì)農(nóng)牧民的損失進(jìn)行合理賠付，導(dǎo)致了畜牧業(yè)在政策性保險(xiǎn)工作中阻力重重。

1.5 沒有很好地運(yùn)用基層組織力量開展政策性保險(xiǎn)事業(yè)

當(dāng)前，新疆地區(qū)畜牧組織包括有養(yǎng)殖組織、技術(shù)組織、投入品供給組織、畜產(chǎn)品營(yíng)銷組織、畜產(chǎn)品加工組織、各類型的業(yè)主聯(lián)合互助組織，這些組織都是以一個(gè)村、一個(gè)鎮(zhèn)或一個(gè)專業(yè)養(yǎng)殖場(chǎng)（戶）、一個(gè)專業(yè)養(yǎng)殖片區(qū)為主體形成的合作社、托牛（羊）所、標(biāo)準(zhǔn)化養(yǎng)殖區(qū)（場(chǎng)）來實(shí)現(xiàn)對(duì)傳統(tǒng)畜牧業(yè)生產(chǎn)的挑戰(zhàn)，也為我們今后在政策性保險(xiǎn)工作中奠定了可行的基礎(chǔ)。

就目前的調(diào)查情況來看，我們還沒有真正發(fā)揮集約化養(yǎng)殖場(chǎng)、標(biāo)準(zhǔn)化養(yǎng)殖區(qū)的聯(lián)動(dòng)優(yōu)勢(shì)，政策性保險(xiǎn)還沒有落實(shí)到實(shí)處。

2 建議

2.1 準(zhǔn)確把握新疆地區(qū)政策性保險(xiǎn)的新舉措、新措施，把政策性補(bǔ)貼和商業(yè)性保險(xiǎn)有機(jī)的結(jié)合起來

通過政府引導(dǎo)，市場(chǎng)運(yùn)作模式，結(jié)合地方配套資金的投入，準(zhǔn)確的把握好現(xiàn)有政策性保險(xiǎn)的各項(xiàng)規(guī)定，各部門之間以共同商議、共同扶持的方式拓展農(nóng)村政策性保險(xiǎn)工作。以農(nóng)村合作社、標(biāo)準(zhǔn)化養(yǎng)殖場(chǎng)、種畜養(yǎng)殖場(chǎng)、牲畜托兒所等形式開展農(nóng)村政策型保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，使政商聯(lián)保的運(yùn)行機(jī)制得到充分發(fā)揮。

2.2 擴(kuò)大牲畜保險(xiǎn)種類，增加畜禽不可預(yù)見性災(zāi)害造成的經(jīng)濟(jì)損失險(xiǎn)

把自然災(zāi)害、疫病綜合防治與防疫、母牛難產(chǎn)、出生幼畜死亡、牲畜腸梗阻、飼養(yǎng)加工設(shè)備以及運(yùn)輸過程中的意外損失等等，都納入到保險(xiǎn)險(xiǎn)種范圍為綜合保險(xiǎn)類型，減少畜牧保險(xiǎn)中的附件險(xiǎn)種。

2.3 政策性保險(xiǎn)推廣實(shí)施

畜牧業(yè)政策性保險(xiǎn)是通過國(guó)家、自治區(qū)良種項(xiàng)目補(bǔ)貼形式來完成的，因此建議政策措施中能夠準(zhǔn)入將地方配套資金的一部分用于農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)范圍，使農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)與國(guó)家提倡的惠農(nóng)政策相結(jié)合，并修改、修訂和消化當(dāng)前保險(xiǎn)條列中的一些霸王條約。

2.4 保險(xiǎn)知識(shí)培訓(xùn)

運(yùn)用新疆地區(qū)先進(jìn)遠(yuǎn)程教育機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)，以多種形式、多種語(yǔ)言開展農(nóng)村政策性保險(xiǎn)工作的宣傳和培訓(xùn)。采用光盤、視頻講座、圖譜畫冊(cè)等形式進(jìn)行多方位的宣傳和教育，貫穿一種宣傳越大，財(cái)政補(bǔ)助、資金投入的賠付也就越大的新思路、新理念，擴(kuò)大保險(xiǎn)數(shù)量和種類，讓農(nóng)牧民增強(qiáng)主動(dòng)避險(xiǎn)意識(shí)，在提高參保額度的基礎(chǔ)上，提高賠付標(biāo)準(zhǔn)。

2.5 理賠服務(wù)

政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是解決“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵。它是規(guī)避農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)農(nóng)牧民防災(zāi)、抗災(zāi)能力的一項(xiàng)惠民新舉措。因此，在今后的宣傳工作中，政策性保險(xiǎn)事業(yè)不應(yīng)成為保險(xiǎn)公司的一個(gè)盈利項(xiàng)目，保險(xiǎn)公司在進(jìn)行良種補(bǔ)貼與農(nóng)村政策性保險(xiǎn)業(yè)務(wù)工作中要以公立心態(tài)對(duì)待參保戶，理賠中提高服務(wù)質(zhì)量，快快理賠速度、準(zhǔn)確核定理賠項(xiàng)目、以專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化的工作方式，簡(jiǎn)化理賠程序。

我們相信，政府與保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在運(yùn)行政策性保險(xiǎn)業(yè)務(wù)工作中通過政府資金的補(bǔ)貼和政策性支持，保險(xiǎn)險(xiǎn)種的經(jīng)營(yíng)的范圍一定會(huì)越來越廣闊，廣大農(nóng)牧民自發(fā)產(chǎn)生的投保意識(shí)和抵御風(fēng)險(xiǎn)的防范意識(shí)也將逐步提高，我們期待農(nóng)業(yè)政策型保險(xiǎn)的新舉措盡快出臺(tái)。