施從美

（作者系蘇州大學(xué)中國(guó)特色城鎮(zhèn)化中心副教授）

2005年以來(lái)，江蘇在“雙帶工程”的指導(dǎo)下，積極發(fā)揮農(nóng)村各級(jí)黨組織和黨員在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的先鋒模范作用，農(nóng)村均出現(xiàn)了先富能人擔(dān)任村書記、村主任等主要職務(wù)的“富人治村”現(xiàn)象。本文選擇蘇南A鎮(zhèn)和蘇北B鎮(zhèn)的“富人治村”現(xiàn)象進(jìn)行分析，探索“富人治村”過(guò)程中暴露出的各種問(wèn)題，以期對(duì)其他農(nóng)村地區(qū)提供借鑒。

一、“富人治村”的基本特征

所謂“富人治村”，是指土生土長(zhǎng)在農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)能人或先富能人，他們基本脫離了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)方式，在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和村民自治不斷完善的背景下，憑借其在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、鄉(xiāng)村治理和公共服務(wù)中的引領(lǐng)性作用，獲得村民認(rèn)可的社會(huì)性權(quán)威，他們采取自薦或村民舉薦等方式，在村民選舉中獲勝，成為村治體系中的主導(dǎo)力量。

出于方便研究的目的，筆者隨機(jī)選擇了兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行實(shí)地調(diào)研。

A鎮(zhèn)位于蘇州城區(qū)的最東端，區(qū)域面積近18平方公里，下轄8個(gè)社區(qū)，目前戶籍人口近3萬(wàn)人，外來(lái)人口約6萬(wàn)人。2012年，全鎮(zhèn)完成地區(qū)生產(chǎn)總值93.86億元，固定資產(chǎn)投資17.2億元，是一個(gè)典型的“規(guī)劃科學(xué)、建設(shè)精致、環(huán)境優(yōu)雅、配套完善”的生態(tài)型、幸福型、宜居型城市副中心。B鎮(zhèn)地處響水縣東南邊陲，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷完善，水陸交通便捷，商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)密集，服務(wù)功能齊全。全鎮(zhèn)總面積68平方公里，人口3.1萬(wàn)人。2012年，全鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值6.6億元；財(cái)政總收入9374萬(wàn)元。兩鎮(zhèn)的“富人村官”均年富力強(qiáng)。其中A鎮(zhèn)平均年齡46周歲，B鎮(zhèn)平均年齡48周歲，大體呈現(xiàn)出學(xué)歷“南高北低”、經(jīng)濟(jì)特征“南商北農(nóng)”的基本格局。如果以蘇南富人標(biāo)準(zhǔn)，蘇南A鎮(zhèn)企業(yè)家身份的“富人村官”2人，約85%學(xué)歷為大專以上，經(jīng)營(yíng)企業(yè)為主；蘇北B鎮(zhèn)，如果以當(dāng)?shù)馗蝗藰?biāo)準(zhǔn)，“富人村官”35%左右，學(xué)歷為高中以下，以圍繞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)開展的經(jīng)營(yíng)為主。

在所調(diào)查的兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，我們發(fā)現(xiàn)江蘇的“富人治村”如下一些特征：符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的時(shí)代要求；作為農(nóng)村先進(jìn)生產(chǎn)力的代表，都有帶領(lǐng)村民致富的能力；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府任用村官標(biāo)準(zhǔn)改變，從老實(shí)聽話轉(zhuǎn)向能帶領(lǐng)群眾致富；贏得村民的信任，獲得村民認(rèn)可的社會(huì)性權(quán)威等?？傮w而言，蘇南的“富人”村官各種特征更為明顯一些。

二、“富人治村”的實(shí)施成效及基本經(jīng)驗(yàn)

“富人治村”既能發(fā)揮農(nóng)村黨員的“雙帶”作用，加快農(nóng)村脫貧致富步伐，又能優(yōu)化村級(jí)班子結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)村干部隊(duì)伍做好各項(xiàng)工作的能力，具有積極意義。

推動(dòng)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。與“能人治村”盛行的浙江相似，江蘇的“富人”村官在推動(dòng)本村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)村民致富方面起到了積極作用。這些先富能人帶領(lǐng)農(nóng)民闖市場(chǎng)，拓寬致富門路，集體經(jīng)營(yíng)，共同抵御市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的各種風(fēng)險(xiǎn)。其中最為典型的是，蘇南A鎮(zhèn)一些“富人”擔(dān)任村書記后，在區(qū)政府的支持下，成立農(nóng)民“集團(tuán)”，農(nóng)民按股分紅，形成了增收長(zhǎng)效機(jī)制；蘇北B鎮(zhèn)的“富人”村書記在發(fā)展村經(jīng)濟(jì)方面起到了積極作用。面對(duì)“空殼村”的困境，一位“富人”村書記上任后甚至用自己私人資產(chǎn)來(lái)彌補(bǔ)村級(jí)債務(wù)。蘇北“富人”村官的目光大多數(shù)集中在糧食、生豬、蔬菜等經(jīng)濟(jì)作物生產(chǎn)方面，帶領(lǐng)村民致富。

加強(qiáng)了農(nóng)村民主政治建設(shè)。代表鄉(xiāng)村新富階層的先富能人們通過(guò)競(jìng)選方式走上政治前臺(tái)。他們的當(dāng)選既反映了先富群體積極參政的內(nèi)在沖動(dòng)，也反映了選民的主體地位突顯。蘇南A鎮(zhèn)個(gè)別村莊甚至出現(xiàn)幾個(gè)“老板”聯(lián)袂參選并“組閣”的現(xiàn)象；蘇北B鎮(zhèn)的很多村莊雖然村官老面孔居多，但也出現(xiàn)了競(jìng)選現(xiàn)象，說(shuō)明了農(nóng)民整體民主政治意識(shí)在提高。這是一種積極的社會(huì)信號(hào)，體現(xiàn)了農(nóng)民與時(shí)俱進(jìn)的新思想觀念，對(duì)建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村、推進(jìn)農(nóng)村民主政治進(jìn)程和構(gòu)建和諧農(nóng)村無(wú)疑有著積極的意義。

提供了公共服務(wù)，推動(dòng)了農(nóng)村文化建設(shè)?！案蝗恕贝骞賯?cè)谔嵘r(nóng)村公共服務(wù)水平方面起到了積極作用。諸如村莊道路、橋梁、水利、電力、衛(wèi)生、治安等公共產(chǎn)品等需要較多的資金投入，“富人”村官們往往具有較強(qiáng)的活動(dòng)能力和較多的社會(huì)關(guān)系，能爭(zhēng)取到上級(jí)有關(guān)部門的項(xiàng)目支持和資金資助，還能爭(zhēng)取到社會(huì)捐贈(zèng)。蘇南A鎮(zhèn)的很多“富人”村官為村莊提供公共服務(wù)，甚至個(gè)人出資來(lái)為村民提供福利。例如開展數(shù)字農(nóng)家書屋、圖書交流交換等活動(dòng)，豐富村民的精神文化生活。蘇北B鎮(zhèn)的農(nóng)村在一些過(guò)渡型社區(qū)出現(xiàn)了老年活動(dòng)中心、棋牌室等娛樂(lè)場(chǎng)所。這也有利于塑造新時(shí)期的農(nóng)村文化價(jià)值，凝聚人心。

江蘇“富人治村”主要有以下一些經(jīng)驗(yàn)：

依靠較新的治村理念?！案蝗恕贝骞賯儗⑵髽I(yè)經(jīng)營(yíng)中的一整套管理理念與辦法引入村務(wù)管理，逐漸形成了一系列經(jīng)營(yíng)性治理的村治理念，實(shí)現(xiàn)了村莊治理理念的創(chuàng)新，大大提高了村務(wù)管理的效能。比如，蘇南A鎮(zhèn)的一些村莊創(chuàng)造的農(nóng)民集團(tuán)“抱團(tuán)”經(jīng)營(yíng)、抗衡市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的新蘇南模式；蘇北B鎮(zhèn)農(nóng)村出現(xiàn)的在傳統(tǒng)生產(chǎn)方式基礎(chǔ)上，創(chuàng)建種植（養(yǎng)殖）基地的經(jīng)營(yíng)理念。他們制定、完善了村級(jí)組織各項(xiàng)規(guī)章制度，規(guī)范了村級(jí)組織的工作，實(shí)現(xiàn)了村治模式由過(guò)去單一的上下級(jí)行政關(guān)系模式向行政事務(wù)的上下級(jí)關(guān)系、公共服務(wù)的指導(dǎo)關(guān)系和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的合作關(guān)系有機(jī)統(tǒng)一的混合模式轉(zhuǎn)型。

實(shí)施因地制宜的治村策略。“富人”治村策略都有著地方特性，因地制宜，才能最大程度地利于農(nóng)村的發(fā)展。蘇南A鎮(zhèn)地區(qū)的“富人”村官們善于集中農(nóng)村分散的生產(chǎn)力，利用自身資源以及村莊集體資源，將分散的家庭單位集合成一個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈整體有機(jī)地運(yùn)行，集中資源搞好發(fā)展。農(nóng)民集團(tuán)便是典型。他們根據(jù)本村實(shí)際情況，下設(shè)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)、房地產(chǎn)開發(fā)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、物業(yè)管理、觀光旅游等全資子公司，集中整合鄰近數(shù)個(gè)村集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司和社區(qū)股份合作社的資產(chǎn)，共同發(fā)展。而蘇北B鎮(zhèn)的一些“富人”村官們利用蘇北商品糧（棉）生產(chǎn)基地，重點(diǎn)搞好農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)，加大農(nóng)作物生產(chǎn)投入，保證農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入，帶領(lǐng)群眾共同致富。

完善村級(jí)治理機(jī)制。在村級(jí)治理機(jī)制上，A鎮(zhèn)與和B鎮(zhèn)一些村莊在人員的配置和職責(zé)上作了調(diào)整，除了原本的村委會(huì)和黨支部，精簡(jiǎn)了冗余人員，增加了村民監(jiān)督員或村情巡視員，同時(shí)鎮(zhèn)（區(qū)）政府也滲透作用于村級(jí)治理的管理活動(dòng)中，并采取村干部創(chuàng)業(yè)積分制，重點(diǎn)考評(píng)“富人”村官們，積分設(shè)計(jì)主要圍繞鎮(zhèn)（區(qū)）黨委、政府中心工作的落實(shí)和農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行，這就極大地調(diào)動(dòng)了富人村官們的工作積極性。

三、“富人治村”可能存在的負(fù)面影響

部分“富人”村官?gòu)恼?dòng)機(jī)不純易導(dǎo)致權(quán)力異化?！案蝗酥未濉蹦壳暗姆?、法規(guī)和制度尚不完善，某些方面還是空白，以致有些動(dòng)機(jī)不良者就可能鉆法律和制度的空子。在對(duì)A鎮(zhèn)、B鎮(zhèn)干部和村民的調(diào)查中，認(rèn)為“先富能人”擔(dān)任村書記的主要?jiǎng)訖C(jī)是謀求經(jīng)濟(jì)利益、謀求社會(huì)和政治地位的比例比較高，其中A鎮(zhèn)各項(xiàng)指標(biāo)都接近或超過(guò)50%，B鎮(zhèn)竟高達(dá)70%。事實(shí)上，部分地區(qū)的“富人治村”模式已經(jīng)顯現(xiàn)出“權(quán)力膨脹和權(quán)力異化”的趨勢(shì)，甚至變成“富人”謀取私利的工具，這就激化了農(nóng)村貧富之間的矛盾。這一點(diǎn)蘇北地區(qū)較為嚴(yán)重。

部分“富人”擔(dān)任村書記削弱了基層政府的社會(huì)管理能力。基層政府社會(huì)管理能力是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)處理鄉(xiāng)村問(wèn)題，促進(jìn)黨和政府同廣大農(nóng)民之間良性互動(dòng)，達(dá)成彼此和諧的行政管理能力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對(duì)村級(jí)組織的掌控程度在很大程度上影響著鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村莊的社會(huì)管理能力。部分“富人”擔(dān)任村書記后，出現(xiàn)了一些新情況，比如，A鎮(zhèn)有些企業(yè)家村官財(cái)大氣粗，經(jīng)濟(jì)上相對(duì)獨(dú)立，反對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村里工作的指導(dǎo)；政治上獨(dú)斷專行，權(quán)力過(guò)于膨脹，根本不把鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)放在眼里。結(jié)果普通村民認(rèn)為現(xiàn)在黨員標(biāo)準(zhǔn)是為富人而定，村黨組織在村民中的威信下降，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)他們的調(diào)控力、約束力減弱，最終是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委組織意圖難以實(shí)現(xiàn)，這在蘇南一些村莊表現(xiàn)尤為明顯。

部分“富人”村官經(jīng)濟(jì)能力強(qiáng)、政治能力弱導(dǎo)致黨組織的凝聚力退化。經(jīng)濟(jì)能力強(qiáng)、政治能力弱是“富人”村官們的共同特點(diǎn)。在兩鎮(zhèn)的調(diào)查中，約30%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、29%的村干部、36%的村民認(rèn)為“先富能人”村書記、村主任政治素質(zhì)不過(guò)硬，很難體現(xiàn)黨的宗旨，會(huì)拉開黨組織與普通村民的距離，降低黨的凝聚力；約21%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、26%的村干部、45%村民認(rèn)為，相當(dāng)多的“富人”村官缺乏從政經(jīng)驗(yàn)，尤其缺乏農(nóng)村實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)，不懂得黨組織工作和村民自治的程序和方法，不知道怎樣處理村民矛盾和糾紛，以至于出現(xiàn)了村務(wù)工作簡(jiǎn)單化的傾向，最終導(dǎo)致村黨組織凝聚力的退化。由于A鎮(zhèn)的“富人”村官們普遍學(xué)歷高于蘇北，又處于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，見多識(shí)廣，其政治文化素質(zhì)還是高于蘇北“富人”村官們的。

四、“富人治村”現(xiàn)象的思考

建立差別激勵(lì)機(jī)制，發(fā)揮“富人”村官在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的帶動(dòng)作用?！案蝗恕贝骞俚膹恼?dòng)機(jī)不同、需要層次各異，宜區(qū)別對(duì)待，應(yīng)建立差別激勵(lì)機(jī)制。對(duì)蘇南富裕程度高的“富人”村官們，主要進(jìn)行精神激勵(lì)，如給予其表?yè)P(yáng)、榮譽(yù)稱號(hào)、獎(jiǎng)?wù)碌?，為他們?dāng)選人大、政協(xié)以及黨的代表等創(chuàng)造條件，從而激發(fā)他們帶領(lǐng)群眾致富的熱情。對(duì)蘇北經(jīng)濟(jì)富裕程度一般的“富人”村官們，則重點(diǎn)是物質(zhì)激勵(lì)，把他們的工作業(yè)績(jī)與薪酬待遇和生活待遇的改善結(jié)合起來(lái)，如對(duì)業(yè)績(jī)突出者，給予政府津貼或吸收成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員。

完善“兩推一選”選舉制度，對(duì)“富人”村官進(jìn)行有效制約。蘇南、蘇北農(nóng)村均應(yīng)規(guī)范選舉行為，積極創(chuàng)造公開、公正、公平的選舉環(huán)境，堅(jiān)決查處賄選等不法行為，讓選舉者能表達(dá)自己的真實(shí)意愿。村兩委主要人選要采取“定標(biāo)選人競(jìng)爭(zhēng)上崗”辦法產(chǎn)生，不僅可以通過(guò)內(nèi)選產(chǎn)生，也可以采用外返、下派、返聘等多種形式產(chǎn)生。要逐步構(gòu)建富有彈性的吸納機(jī)制和公平的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，放手讓“富人”通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)入村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)崗位，以期實(shí)現(xiàn)先富帶后富。

縣（市、區(qū)）黨政有關(guān)部門和領(lǐng)導(dǎo)要積極配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委做好對(duì)“富人”村官的管理工作。蘇南“富人”村官經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)、社會(huì)關(guān)系廣、腦子靈活、個(gè)性突出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對(duì)他們的管理有一定難度，因而需要縣（市、區(qū)）領(lǐng)導(dǎo)和各部門的積極配合。縣（市、區(qū)）在建立農(nóng)村基層黨組織建設(shè)的目標(biāo)責(zé)任制時(shí)，不僅要把目標(biāo)要求細(xì)化分解到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村，而且要細(xì)化分解到縣（市、區(qū)）各個(gè)部門，并把他們配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村黨組織工作作為其年度考核的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

建立健全對(duì)“富人”村官的管理監(jiān)督機(jī)制，對(duì)“富人”村官實(shí)行權(quán)力制衡。蘇南很多“富人”村官來(lái)自企業(yè)，很容易用管理企業(yè)的方式來(lái)做村里的工作，導(dǎo)致治村方式專橫粗暴。因此，在農(nóng)村黨組織內(nèi)部搞好民主監(jiān)督就顯得極其重要。為此，必須完善村民自治的各項(xiàng)制度、規(guī)則，對(duì)違反黨的方針、政策和國(guó)家的法律，以及影響到當(dāng)?shù)乜沙掷m(xù)發(fā)展的當(dāng)政“富人”依法按照一定的程序進(jìn)行懲戒，并嘗試建立“富人村官”任前財(cái)產(chǎn)公示機(jī)制、村民預(yù)算審議機(jī)制、村治體系內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，以規(guī)范“富人村官”的履職，實(shí)施對(duì)“富人”村官的權(quán)力制衡。

對(duì)“富人”村官要加強(qiáng)教育和培訓(xùn)，提高他們的政治素質(zhì)。蘇南大部分地區(qū)紛紛開展由市區(qū)組織部門牽頭，黨校承擔(dān)對(duì)“富人”村官們的教育與培訓(xùn)工作。一是要進(jìn)行政策、民主、法治方面的教育培訓(xùn)，幫助其樹立牢固的宗旨意識(shí)、正確的權(quán)力觀和利益觀。二是要加強(qiáng)村務(wù)管理知識(shí)和黨務(wù)知識(shí)的培訓(xùn)，并由村官中涌現(xiàn)出來(lái)的先進(jìn)人物與他們交流工作經(jīng)驗(yàn)，不斷提高村官們依法管理村務(wù)的能力。