□王雅寧，張振興

（寧波市公安局，浙江寧波 315010）

關(guān)于積極應(yīng)對拆遷改造類涉穩(wěn)事件的思考

□王雅寧，張振興

（寧波市公安局，浙江寧波 315010）

當(dāng)前，我國社會經(jīng)濟改革各項事業(yè)已全面進入攻堅期和深水區(qū)，伴隨改革而來的社會矛盾也日益加劇，眾多涉穩(wěn)事件層出不窮。隨著土地、房價的快速升值，其中拆遷改造類涉穩(wěn)事件占相當(dāng)比例。尤其是東部省份的土地等基本生產(chǎn)要素資源遠較內(nèi)地省份稀缺，隨著城鄉(xiāng)一體化的進一步加快，拆遷改造類涉穩(wěn)事件發(fā)生的密集度大大增加。對此，需要未雨綢繆，深入研究此類涉穩(wěn)事件的新變化、新特點以及形成原因，剖析以往剛性維穩(wěn)方式、政策法規(guī)等存在的不足之處，深入貫徹落實黨的十八大精神，樹立法治理念，創(chuàng)新法治方式，在法制框架內(nèi)積極應(yīng)對拆遷改造類涉穩(wěn)事件，全力保障我省“三改一拆”行動，實現(xiàn)城市美好家園建設(shè)目標(biāo)。

涉穩(wěn)事件；拆遷改造；剛性維穩(wěn)；法治維穩(wěn)；“三改一拆”

為加大城市土地開發(fā)利用，促進城鄉(xiāng)形象改善、布局合理、功能提升、一體化發(fā)展，浙江省委、省政府決定從2013年開始到2015年底，在全省實施“三改一拆”三年行動計劃，即全面開展對城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)舊住宅區(qū)、舊廠區(qū)、城中村改造，拆除全省范圍內(nèi)違反城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地管理等法律法規(guī)的違法建筑。在“三改一拆”行動期間，以往常見的拆遷改造類涉穩(wěn)事件發(fā)生的密集度大大增加，影響和阻礙行動的進程。同時，傳統(tǒng)的單一剛性維穩(wěn)方式已問題頗多，難以適應(yīng)黨的十八大報告提出的 “全面推進依法治國”、“加快建設(shè)社會主義法治國家”的依法治國方略的需要。新形勢下，我們需要未雨綢繆，積極探索拆遷改造類涉穩(wěn)事件的應(yīng)對之策，依法全力保障我省“三改一拆”行動。

一、拆遷改造類涉穩(wěn)事件的現(xiàn)狀分析

隨著我國改革開放的不斷深入，各地城市化建設(shè)步伐的進一步加快，土地等基本生產(chǎn)要素資源日益稀缺，土地快速升值不斷加劇土地矛盾糾紛，拆遷改造類涉穩(wěn)事件在數(shù)量和規(guī)模上均呈現(xiàn)跳躍式發(fā)展，一定程度上擾亂了社會治安秩序，影響了社會穩(wěn)定。不過，此類涉穩(wěn)事件總體上應(yīng)歸屬人民內(nèi)部矛盾：事件參與者大多認同既有社會體制，卻試圖使用體制外的手段表達訴求，借以實現(xiàn)自身利益的最大化。近年來，此類涉穩(wěn)事件呈現(xiàn)出不少新變化、新特點，值得相關(guān)職能部門研究。

（一）引發(fā)燃點日益趨低，事件一觸即發(fā)。長期以來，由于不少基層部門為了使個別無理取鬧的人不再鬧事，采取了答應(yīng)其無理要求的做法，從而使不少拆遷戶形成了“不鬧不解決、小鬧小解決，大鬧大解決”的錯誤觀念。部分拆遷戶的對抗手段日趨激烈，從信訪、上網(wǎng)發(fā)帖、拒簽協(xié)議等形式抗拒拆遷逐步發(fā)展到聚眾阻礙拆遷、跳樓、自焚等極端形式。加之，由于城市拆遷改造往往表現(xiàn)為整體拆遷，一般涉及到成百上千戶居民。眾多的拆遷戶利益訴求相近，往往串連在一起與政府討價還價，演變?yōu)槿后w性事件的可能性極大。

（二）組織化程度日益加劇，事件演變迅速。拆遷改造類涉穩(wěn)事件逐漸由松散型向嚴密型轉(zhuǎn)變，事件組織中有核心、骨干、一般成員以及參與者，分工明確。其行動計劃難以事先獲得，往往使相關(guān)職能部門措手不及，只能被動應(yīng)付。在事件發(fā)生過程中，參與者之間通過暗示和模仿，情緒互相感染，非理性因素逐漸增長，動輒阻斷交通、擾亂黨政機關(guān)正常工作秩序等，大大超出了事件初衷。

（三）網(wǎng)絡(luò)媒體聚焦風(fēng)險日益加大，虛假信息充斥其中。拆遷問題是眾多新聞媒體、社會輿論關(guān)注的焦點。隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，群眾參與社會事務(wù)的成本降到了前所未有的新低，越來越多的人運用微博、微信、分享網(wǎng)站等網(wǎng)絡(luò)新媒體參與社會事務(wù)、發(fā)表看法。特別是在手機具備拍照、攝像等功能后，廣大網(wǎng)民很快就可以讓拆遷現(xiàn)場畫面?zhèn)鞯交ヂ?lián)網(wǎng)，讓大家感覺到有圖有真相，從而引起社會各界輿論的廣泛關(guān)注。此外，網(wǎng)絡(luò)中也充斥著個別人員為發(fā)泄不滿和怨恨而借機發(fā)布的誤導(dǎo)網(wǎng)民的虛假信息。

（四）對抗方式日益多樣，另類言行層出不窮。近些年，涉穩(wěn)事件參與者出現(xiàn)了給政府及其相關(guān)部門送反諷錦旗、送鐘、送鴨梨、皮球、烏龍茶、垃圾等情形，從而引起社會輿論的廣泛關(guān)注。如2013年年初大同市民“跪留市長”事件中，市民的顯訴求是要挽留給城市帶來巨變的市長，實際隱藏的擔(dān)憂是已允諾的眾多土地經(jīng)濟利益因市長的離去而變得撲朔迷離。面對此種另類表意，地方政府往往缺乏針對性的應(yīng)對措施。

（五）引發(fā)原因日益復(fù)雜，多種因素相互交織。隨著改革開放各項事業(yè)進入深水區(qū)，社會各界利益深刻調(diào)整，社會結(jié)構(gòu)也發(fā)生了深刻變化，影響社會穩(wěn)定的各種矛盾、隱患也相繼浮出水面。拆遷改造類涉穩(wěn)事件具有一般不穩(wěn)定因素所共有的特點，并與其他相關(guān)不穩(wěn)定因素相互交織、相互作用、相互影響。群眾除對拆遷相關(guān)政策有不同意見外，對村級組織管理、政府部門執(zhí)法、環(huán)境污染、戶口政策、打黑除惡等諸多方面也存有意見。部分事件甚至與村內(nèi)派系斗爭、村民之間的矛盾糾紛有著深刻的聯(lián)系，情況十分復(fù)雜，處理難度很大。

二、導(dǎo)致拆遷改造類涉穩(wěn)事件的各種誘因

（一）經(jīng)濟利益的尖銳沖突是直接誘因。隨著利益格局的大變動、大調(diào)整以及土地快速升值的影響，涉拆區(qū)域內(nèi)利益群體由單純變得復(fù)雜，利益沖突由隱蔽到公開，一些局部的暫時的利益矛盾在一定條件下變得日益突出和尖銳。如果不能及時化解，積聚到一定程度，就往往以比較極端的、有一定對抗性的形式爆發(fā)出來，從而導(dǎo)致群體性事件的發(fā)生。

（二）土地政策法規(guī)不配套，缺乏連續(xù)性、穩(wěn)定性和透明度是主要誘因。每項土地政策和法規(guī)的出臺，都關(guān)系著許多人的切身利益。由于政策有一個不斷完善的過程，也有一個與原有政策銜接的過程，因而在執(zhí)行過程中往往造成時間上前后標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，空間上各區(qū)域之間政策不平衡。加之有關(guān)部門在制定一些事關(guān)群眾切身利益的政策時，沒有經(jīng)過深入的調(diào)查研究和可行性論證，也沒有充分聽取基層組織和直接利害人的意見和建議，便貿(mào)然出臺，致使廣大群眾不理解、不信任，懷疑自己的利益得不到保障，進而引發(fā)涉穩(wěn)事件。

（三）個別處心積慮的人從中慫恿、鼓動是重要誘因。從近年來發(fā)生的規(guī)模較大的拆遷改造類涉穩(wěn)事件看，絕大多數(shù)都是有組織、有目的、有計劃的行動。一部分群眾的利益受到影響，本來就存在不滿和抵觸心理，這時候有個別處心積慮的人為了謀求某種利益，出來挑頭、大肆煽動、蠱惑人心，往往很快就可以在這一特殊群體中產(chǎn)生共鳴，得到他們的支持，最終引發(fā)涉穩(wěn)事件。

（四）誠信不足、工作拖拉、基層組織職能弱化是突出誘因。少數(shù)基層干部素質(zhì)低，民主意識、民主作風(fēng)不強，群眾意見很大。一些基層政權(quán)組織軟弱渙散，缺乏凝聚力和戰(zhàn)斗力，調(diào)處矛盾、化解糾紛的能力明顯下降，難以承擔(dān)起管理和教育職能，對涉穩(wěn)事件的重點、骨干人員情況掌握不足，致使一些可以避免的涉穩(wěn)事件未能被化解在萌芽狀態(tài)，反而逐步擴大化、復(fù)雜化，升級為群體性事件。

（五）群眾法制觀念淡薄是根本誘因。部分群眾受狹隘、落后思想觀念的影響，法律意識淡薄，往往無法正確對待和處理自身利益與集體、國家利益的矛盾沖突。一旦遇到利益爭端時，即使是很小的利益也會不惜一切代價爭個明白。他們以弱勢群體自居，極端地認為只有把事情鬧大，才能引起黨委、政府的高度重視。在這種心理支配下，置法律于不顧，采取堵塞交通要道、沖擊黨政機關(guān)、圍攻單位領(lǐng)導(dǎo)等過激行為。

三、實踐中應(yīng)對拆遷改造類涉穩(wěn)事件面臨的三大困境

（一）過度政治化解讀依然存在。過度政治化解讀，就是夸大群體性事件的政治屬性，將其臆斷為“是與政府、執(zhí)政黨作對”，進而以敵對思維應(yīng)對群體性事件。這種敵對思維治理模式容易激化矛盾，實踐中效果甚微。但是，仍有部分領(lǐng)導(dǎo)習(xí)慣于將提訴求者視為不穩(wěn)定因素，將批評地方政府或持不同意見者視為異己力量，習(xí)慣于將公安部門推到第一線，對集體信訪人員實施強力維穩(wěn)。從這兩年曝光的全國某些地區(qū)發(fā)生的部分拆遷改造類涉穩(wěn)事件看，主因往往不在于村民，而在于問題村官私自違法違規(guī)賤賣、變賣鄉(xiāng)村集體土地，從中牟取巨大利益自肥。這已成為當(dāng)今鄉(xiāng)村矛盾沖突焦點。個別地方政府領(lǐng)導(dǎo)之所以習(xí)慣于對事件做政治化解讀，簡單化處理，往往是為了推卸責(zé)任，為自己采取強制措施尋找合法性借口。過度政治化解讀群體性事件會留下惡劣的社會后果：容易激化既有的矛盾，將小事情整成大事情；容易制造出大量被設(shè)想的敵人，把自己推到群眾的對立面；上綱上線，往往會引發(fā)濫用公權(quán)，授人以柄。

（二）《集會游行示威法》實行中的困惑。我國在1980年代末頒布了集會游行示威法。但是，這些年來地方政府針對類似群體性事件的集會、游行的社會管理效果甚微，在集會、游行過程中頻繁發(fā)生堵塞交通、打砸搶燒等行為。實踐中，集會游行合法與非法界限模糊。一方面，群體性事件中的聚集都未獲得批準(zhǔn)許可，但群眾依然成行，事后一般也未見追責(zé)。這在參與者看來，類似聚集已成為事實上的合法；另一方面，倘若參與者自認合法，上街游行，又有可能被以非法聚集或聚眾擾亂公共秩序追責(zé)。界限模糊同時也造成一線民警難以果斷處置，甚至疏于應(yīng)對。集會游行示威是公民的基本權(quán)利，無論是在實行許可制還是報備制的國家，均要求做到：警方事前一定要知道游行者要干什么，也一定會告知參與者什么不能干，一旦觸犯，必會招致相應(yīng)懲罰。如此，警民雙方便具備起碼的互動，雙方明確邊界和界限。然而，在當(dāng)前國內(nèi)具體執(zhí)法實踐中尚未形成這樣的互動。這也是發(fā)生警民沖突的一個機制性原因，也致使公安部門面臨極大的政治風(fēng)險和法律風(fēng)險。

（三）非警務(wù)活動的現(xiàn)實考量。警務(wù)活動是指公安機關(guān)及其人民警察所從事的、法定職責(zé)范圍以內(nèi)的社會活動，主要指《人民警察法》列舉的公安機關(guān)人民警察應(yīng)當(dāng)履行的14項職責(zé)。與之相對應(yīng)，非警務(wù)活動則是指參與法定職責(zé)范圍外的執(zhí)法活動。公安機關(guān)出于維護穩(wěn)定和管理社會的現(xiàn)實需要，會參與一定的非警務(wù)活動，以履行政治職責(zé)、維護社會秩序、預(yù)防違法犯罪，滿足基層黨委、政府管理社會的現(xiàn)實需求。但是，如果選擇錯誤的路徑參與非警務(wù)活動，可能會遭受社會各界非議，影響警民關(guān)系建設(shè)，甚而破壞公安機關(guān)形象。參與強制拆遷從根本上講屬于非警務(wù)活動，其行政管理權(quán)歸屬城市執(zhí)法部門，群眾對此也反應(yīng)較為激烈。但是，站在社會層面考慮，公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法穩(wěn)妥參與，履行以下法定職責(zé)：一是履行情報分析研判職能，事先做好風(fēng)險評估，為黨委、政府出謀劃策；二是實時掌握事態(tài)發(fā)展情況；三是做好現(xiàn)場取證；四是做好應(yīng)急處突準(zhǔn)備，及時應(yīng)對突發(fā)事件；五是做好后續(xù)處置工作，依法打擊和處理違法犯罪人員。同時，針對村居拆遷地域廣闊，防范力量薄弱，犯罪分子易于流竄作案等特點，應(yīng)加強區(qū)域內(nèi)社會治安動態(tài)防控體系建設(shè)，提高控制和抓獲現(xiàn)行違法犯罪分子的能力和水平，增強震懾力和群眾安全感。

四、在法制框架內(nèi)積極應(yīng)對拆遷改造類涉穩(wěn)事件，依法全力保障我省“三改一拆”行動

黨的十八大報告提出“全面推進依法治國”、“加快建設(shè)社會主義法治國家”，將依法治國方略提到了一個更高的高度，第一次將“法治思維”和“法治方式”寫入行動指南，明確依法化解基層矛盾是加強社會建設(shè)、創(chuàng)新社會管理的基石。新形勢下，為全力保障我省“三改一拆”行動，政府相關(guān)職能部門應(yīng)樹立法治維穩(wěn)理念、創(chuàng)新法治維穩(wěn)方式，在法制框架內(nèi)積極應(yīng)對拆遷改造類涉穩(wěn)事件。

（一）樹立法治維穩(wěn)的理念，將維穩(wěn)工作納入法治化軌道。改革開放以來，部分領(lǐng)導(dǎo)干部在維穩(wěn)實踐中時常忽視法律的作用，政策性維穩(wěn)往往決定了事件的最終處置結(jié)果。這種偏離法治化的維穩(wěn)模式弊端頗多：一是維穩(wěn)成本高。花錢買穩(wěn)定是不少政府處置維穩(wěn)事件的普遍做法，天價維穩(wěn)導(dǎo)致政府財力支出劇增。然而，巨額的支出并沒有換來真正的穩(wěn)定，社會矛盾和社會沖突反而愈演愈烈。二是變相地縱容了部分群眾的機會主義心理。部分群眾認為“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”，與訴訟、仲裁等體制內(nèi)高成本維權(quán)相比，這種體制外維權(quán)成本低廉而收益可觀。結(jié)果使得政府破財消災(zāi)的權(quán)宜之計變相地引誘和縱容了不恰當(dāng)?shù)木S權(quán)方式。三是助長了瀆職、失職行為。個別政府官員濫用職權(quán)、玩忽職守，導(dǎo)致國家、人民利益受損，群眾不滿，引發(fā)涉穩(wěn)事件?；ㄥX擺平就成為這些官員掩蓋自己瀆職、失職行為最便捷的手段。在黨的十八大報告中，法治精神貫通全文，全國政法工作會議也明確提出“要實現(xiàn)政治清明、社會公平、民心穩(wěn)定、長治久安，最根本的還是要靠法治?！逼x法治化軌道，不僅不能從根本上解決問題，反而會引發(fā)新的矛盾。法治建設(shè)已成為當(dāng)下改革、發(fā)展的主旋律，是大勢所趨、人心所向。因此，各地政府領(lǐng)導(dǎo)干部必須牢固樹立法治維穩(wěn)的理念，自覺將維穩(wěn)工作納入法治化軌道，在法制框架內(nèi)有效處置涉穩(wěn)事件。

（二）堅持依法維穩(wěn)，建立健全維穩(wěn)法律體系。一是堅持立法先行。依法維穩(wěn)必須以完整、系統(tǒng)的法律體系為前提，有法律明確規(guī)定的程序指引。當(dāng)前，維穩(wěn)涉及的法律法規(guī)主要有《憲法》、《集會游行示威法》、《突發(fā)事件應(yīng)對法》、《信訪條例》等，這些法律法規(guī)的制定年代、制定主體、適用范圍各不相同，條文規(guī)定分散、內(nèi)容存在沖突，尚未形成統(tǒng)一的、制度化的群體性事件處置規(guī)范。公安機關(guān)處置群體性事件主要依據(jù)《公安機關(guān)處置群體性事件規(guī)定》，但該規(guī)定僅用于指導(dǎo)規(guī)范公安部門的執(zhí)法行為，不能統(tǒng)一協(xié)調(diào)其他部門形成合力開展工作。因此，作為改革開放先行省份和沿海經(jīng)濟發(fā)達省份，浙江省有必要制定預(yù)防和處置群體性事件條例，規(guī)范組織領(lǐng)導(dǎo)、預(yù)案制定、事前化解、現(xiàn)場處置、事后穩(wěn)控等各環(huán)節(jié)的維穩(wěn)行為，細化具體措施，協(xié)調(diào)各部門力量，為處置群體性事件提供統(tǒng)一、明確的法律指引。二是樹立司法權(quán)威。當(dāng)前很多社會矛盾，比如拆遷改造類糾紛均屬于非對抗性的矛盾，完全可以通過法律途徑解決。然而，不少群眾依然選擇上訪、纏訪、聚眾等途徑，這與司法救濟不暢、司法不公、司法腐敗等現(xiàn)象的存在有著一定關(guān)系。因此，要重塑司法權(quán)威，保障司法機關(guān)獨立、公正行使審判權(quán)，解決執(zhí)法不嚴、裁判不公、訴訟難、執(zhí)行難等公平正義問題，完善法律援助和司法救助制度，救濟弱勢群體，實現(xiàn)社會公平。三是嚴格依法行政。公安部門在涉穩(wěn)事件處置中必須以法律為依據(jù)，按照法定程序進行；要教育引導(dǎo)群眾以合法、正當(dāng)?shù)姆绞奖磉_利益訴求，告知群眾不當(dāng)行為的法律后果，使群眾知法守法，自覺按照法律途徑表達訴求；對合法的行為要予以堅決保護，對一般違法行為要說服教育，對涉嫌犯罪的要依法追究、絕不姑息。

（三）暢通民意溝通渠道，健全維穩(wěn)工作機制。一是暢通民意吸納渠道，建立依法決策機制。政府各職能部門要依法規(guī)范自身行為，決策要充分吸納民意，力求從源頭上杜絕矛盾隱患的產(chǎn)生。對涉及到群眾重大利益的房屋拆遷、土地征收等事項，要依法舉行聽證、公示程序，維護群眾合法利益。公安部門作為服務(wù)群眾的執(zhí)法機關(guān)，決策更要堅持以民意為導(dǎo)向，要通過大走訪、網(wǎng)絡(luò)問政等平臺建立與群眾溝通的良好渠道，切實將民意吸納到?jīng)Q策的制定和執(zhí)行之中；通過科學(xué)、民主決策，提高群眾滿意度和支持率，減少涉警糾紛的發(fā)生，提升維穩(wěn)公信力。二是加強信息收集，建立依法預(yù)警機制。公安部門要重視矛盾糾紛的事前預(yù)防，建立完善預(yù)警機制、處置預(yù)案。要充分發(fā)揮派出所貼近群眾的優(yōu)勢，努力做到矛盾糾紛“早排查、早發(fā)現(xiàn)、早調(diào)處”，盡量將矛盾解決在萌芽狀態(tài)。對“三改一拆”行動進程中發(fā)現(xiàn)的可能引發(fā)涉穩(wěn)事件的苗頭，要及時上報黨委、政府，科學(xué)進行風(fēng)險評估，充分做好應(yīng)對準(zhǔn)備，依法開展維穩(wěn)工作。三是加強部門聯(lián)動，建立齊抓共管機制。維穩(wěn)工作涉及面廣，牽一發(fā)而動全局，需要各職能部門相互溝通、密切配合，才能取得成功。公安部門作為維穩(wěn)工作的骨干力量，既要在黨委、政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下發(fā)揮主力軍作用，又要主動加強與綜治、國土、城管、信訪等部門的工作對接，完善聯(lián)席會議制度，建立信息共享、情況互通、監(jiān)督有力、齊抓共管的維穩(wěn)工作長效機制，為涉穩(wěn)事件的依法成功處置提供強有力的組織保障。

當(dāng)下，習(xí)總書記向全世界昭示了中華兒女的中國夢想：實現(xiàn)國家富強、民族振興、人民幸福和社會和諧。實現(xiàn)“中國夢”需要經(jīng)濟發(fā)達、官吏清廉、政治昌明、社會和諧的寬松社會環(huán)境。因此，地方政府在加快城鄉(xiāng)一體化建設(shè)、實現(xiàn)城市美好家園建設(shè)目標(biāo)進程中應(yīng)緊隨社會發(fā)展的變化，依照憲法精神，充分尊重公民表達的權(quán)利，積極探索、尋求社會穩(wěn)定和群眾維權(quán)的平衡路徑，樹立法治維穩(wěn)理念、創(chuàng)新法治維穩(wěn)方式，將處置應(yīng)對涉穩(wěn)事件納入法治化軌道。

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（責(zé)任編輯：王玉葉）

D631

A

1674-3040（2013）05-0051-04

2013-09-05

王雅寧，浙江省寧波市公安局巡特警支隊支隊長；張振興，該支隊民警。