文◎張 鑫* 王德光**

論我國刑事立案程序的缺陷及其改進

文◎張 鑫* 王德光**

筆者認為，我國刑事訴訟法關(guān)于立案程序的規(guī)定在理論上缺乏充足的根據(jù)，客觀上不符合偵查規(guī)律，實踐中難以操作，既無助于推動偵查，也不利于保障人權(quán)，還導(dǎo)致一些不良后果，必須進行改進。

一、我國刑事立案程序的缺陷

從立法的原意看，中國選擇立案程序主觀目的是為了控制偵查權(quán)的濫用和偵查懈怠，嚴格控制偵查權(quán)，保護公民的人身權(quán)利，促使偵查人員一定要履行職責積極偵查，不能不偵查。應(yīng)該說主觀愿望是好的，但實際效果并非如此。由于立案程序的設(shè)計缺乏理論上的支撐，與實踐脫節(jié)，嚴重影響和阻礙偵查功能的發(fā)揮，導(dǎo)致了一系列不良后果。

（一）立案程序被虛置

立案程序被虛置，是指實際辦案中辦案人員根本不按照立案程序的要求辦理立案手續(xù)，不理會法律關(guān)于立案的規(guī)定。由于法律規(guī)定的立案條件不具有可操作性，為了及時發(fā)現(xiàn)犯罪、打擊犯罪，偵查機關(guān)在實踐中必然脫離法律的規(guī)定而自行其是，不辦立案手續(xù)就展開偵查，等偵查結(jié)束了再補辦手續(xù)。司法機關(guān)在司法實踐需要和不科學的程序設(shè)計之間無所適從，最后往往選擇了不辦立案手續(xù)，違法辦案，這就導(dǎo)致立案程序事實上被虛置。

（二）檢察機關(guān)無法按照法律規(guī)定辦案，自己設(shè)計初查制度，初查異化為偵查

根據(jù)刑事訴訟法的規(guī)定，立案必須具備兩個條件：一是認為有犯罪事實，二是需要追究刑事責任。由于檢察機關(guān)管轄案件的特殊性，在偵查之初往往只有一封舉報信，或者其他的犯罪信息，面對這樣的條件，檢察機關(guān)根本無法做出立案或者不立案的決定。而不立案又不合法，不能進行偵查，檢察機關(guān)只好另謀出路，通過制定司法解釋的方式自行降低偵查程序啟動的標準，設(shè)置了“初查”制度。1999年最高人民檢察院發(fā)布的《關(guān)于檢察機關(guān)反貪污賄賂工作若干問題的決定》規(guī)定，“初查是檢察機關(guān)對案件線索在立案前依法進行的審查，包括必要的調(diào)查?！薄度嗣駲z察院刑事訴訟規(guī)則》第173條規(guī)定，在初查過程中，可以采取詢問、查詢、勘驗、鑒定、調(diào)取證據(jù)材料等不限制被查對象人身、財產(chǎn)權(quán)利的措施。不得對初查對象采取強制措施，不得查封、扣押、凍結(jié)初查對象的財產(chǎn)。由于初查可以僅根據(jù)舉報線索而發(fā)動，具有較強的隨機性特征，這就使檢察偵查機關(guān)可以繞過立案程序，隨機性地啟動偵查程序，而立法所規(guī)定的正式程序即立案程序被虛置不用了。然而，偵查人員進行“初查”時，不采用偵查手段是無法獲取證據(jù)的。為了獲取證據(jù)，偵查人員必需采用相應(yīng)的偵查手段（如詢問證人、檢查帳目、訊問犯罪嫌疑人等）進行調(diào)查，這必然導(dǎo)致偵查手段的非法使用。也就是說，依法應(yīng)在立案后實施的偵查權(quán)，在“立案前審查”或“初查”階段就被使用了，出現(xiàn)“偵查行為前置”、“初查制度異化為偵查制度”的現(xiàn)象。實踐中大量的偵查行為、偵查措施在初查中被使用，初查措施超過了《刑事訴訟法》第110條規(guī)定的“審查”的內(nèi)涵和外延，有時也超越了《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第173條對初查的種種限制規(guī)定，初查行為已變成事實上的偵查行為，初查異化為偵查，初查階段濫用偵查手段。與此相應(yīng)的是偵查權(quán)的虛置。由于靠初查破案，立案以后，案件事實已基本清楚，案件的主要框架在立案前已基本確定。法律規(guī)定的偵查權(quán)實際上對案件的定性、定量已無更進一步的積極作用，立案后的偵查已經(jīng)沒有太大的意義，立案后偵查權(quán)的作用被虛化了。

不僅如此，由于立案條件設(shè)置過高，為了化解風險，減小壓力，繞開立案程序，越來越多的檢察機關(guān)主動尋求紀檢監(jiān)察部門的支持，依賴紀檢監(jiān)察部門的“雙規(guī)”來進行案件的初期調(diào)查。

（三）立案條件過高，立案難，致使偵查不作為，有漏案，案件得不到及時偵查，放縱罪犯

立案程序?qū)α笚l件設(shè)置了較高的門坎，再加上錯案追究，撤案嚴格控制等刑事政策的影響，使偵查機關(guān)在立案時持謹慎態(tài)度，立案把握上從嚴，即出現(xiàn)人為地將立案的條件升格，提出“立得了，捕得下，訴得出，判得了”的要求。這一要求使偵查人員在立案時就要考慮到案件的最后處理，立案條件上升為判決要求，結(jié)果導(dǎo)致一部分案件出于謹慎考慮而不立案。從公安機關(guān)的偵查看，容易使偵查機關(guān)對本應(yīng)該按刑事案件查處的案件被當成是一般治安案件來辦理，也直接導(dǎo)致了在司法機關(guān)之間互相推諉、群眾控告、舉報無門的問題，最終給群眾帶來告狀難、立案難的問題，使一部分犯罪分子逃脫了法律嚴懲，受害人的生命財產(chǎn)得不到有效的保護。根據(jù)最高人民檢察院的工作報告，各級檢察機關(guān)進行立案監(jiān)督，應(yīng)當立而沒有立，檢察機關(guān)通知立案的情況居高不下，1998年是5027件，2000年是 20809件，2001年是 18447件，2005年16662件，2006年是17940件。“從立案程序啟動刑事訴訟不符合訴訟的邏輯和規(guī)律，減損了刑事訴訟懲罰、打擊犯罪的機能”。在檢察機關(guān)偵查中，由于初查偵查化，偵查虛置，導(dǎo)致案件查不透，放縱犯罪的情況可能更為嚴重。司法實踐中，由于初查缺乏法定的調(diào)查手段，但許多案件又必須采取相應(yīng)的偵查措施才能查明犯罪事實，再加上檢察機關(guān)的偵查手段本來就落后，檢察機關(guān)在初查中遇有反偵查活動時，更加束手無策，因此，往往會出現(xiàn)案件事實查不清的情況，而犯罪事實查不清又不能“立案”，致使被迫放棄一些犯罪案件的偵查，造成犯罪分子逃脫刑事責任的追究。由于靠初查破案致使一些案件因查不透而出現(xiàn)“夾生”，待立案后已無法糾正，這是一些案件查不明、訴不出的原因之一。

（四）立案的意義異化成考核標準，導(dǎo)致“不破不立”、“邊破邊立”或“有案不立”現(xiàn)象較為嚴重

“不破不立”、“邊破邊立”等現(xiàn)象是當前司法實踐中普遍存在的問題。由于情況嚴重，公安機關(guān)在1997年前后進行過專門的調(diào)研和治理?！皩幭墓矎d通過對七個公安局的刑事案件立案進行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)已經(jīng)立案數(shù)只占應(yīng)立的50－70%。立案不實的表現(xiàn)為，一是自行提高立案的標準，二是發(fā)案地點不清，沒有現(xiàn)場的一般不立，三是不破不立，四是以備查為名不立案?！?000年，四川省對全省立案中不破不立、漏報瞞報、弄虛作假等進行調(diào)查發(fā)現(xiàn)，1994－1999年6月，全省刑事案件立案數(shù)只占可核實應(yīng)立案件數(shù)的65.8%，重大案件立案數(shù)占可核實數(shù)的70.6%，據(jù)此，年平均漏立案5萬起，年漏立重大案件1萬余起。

調(diào)研人員將上述情況原因，歸結(jié)為，一是公安機關(guān)對如實立案重要性認識不足；二是統(tǒng)計基層基礎(chǔ)工作薄弱；三是地方黨政干部干預(yù)，進行“一票否決”；四是公安機關(guān)的考核指標體系不科學完善。實際上筆者認為根本的原因是兩條，一是考核辦法不科學。過去追求破案率，即已經(jīng)破案件與已經(jīng)立案的比例，不破不立自然就有最好的成績；二是立案程序的設(shè)置不科學。沒有立案程序，就不可能有“不破不立”、“邊破邊立”現(xiàn)象?，F(xiàn)在各級公安機關(guān)只考核破案的絕對數(shù)，不再考核立案數(shù)，情況有所好轉(zhuǎn)，但立案程序沒有改革，很多問題依然存在。

（五）立案前的審查行為失控，隨意立案，缺乏監(jiān)督

由于初查是將偵查工作置于了立案之前，因此，致使這一訴訟過程失去了程序上的監(jiān)督。立案前的手段立法不明確，如何審查，應(yīng)遵循的原則和程序等都沒有規(guī)定，因此隨意性很大，現(xiàn)行法律對立案前的調(diào)查手段、線索等沒有有效的監(jiān)督方式，初查不成案成為一個權(quán)錢交易很好的借口，不立案成為辦案人員或個別領(lǐng)導(dǎo)干部處理非常案件的工具，初查成為腐敗的一個平臺，成為一個失去監(jiān)督的死角。按照有關(guān)規(guī)定和實踐操作要求，立案后由于有統(tǒng)計、備案、要結(jié)果等等措施，對偵查形成了一定監(jiān)督。立案了才能納入監(jiān)督范圍，一方面統(tǒng)計了數(shù)據(jù)，另一方面，還要上報備案。而不立案就無法進入監(jiān)督的視野，對不初查，瞞案不報，瞞案不查，隨便初查等情況監(jiān)督失效。現(xiàn)在有的地方采取招標初查，交換初查等方式解決監(jiān)督問題，但也不是根本之舉。

實踐中，有的地方隨意立案的問題也比較突出，“刑訴法修改后，檢察機關(guān)展開了立案監(jiān)督，有的的地方由于監(jiān)督力度大，公安機關(guān)考核力度大，有些地方的公安機關(guān)采取有案就立，不行就撤。部分地方的公安機關(guān)怕被監(jiān)督而盲目立案，或者插手經(jīng)濟糾紛，違法立案。據(jù)統(tǒng)計，2001年山東淄博市某區(qū)公安機關(guān)偵破刑事案件2757件，當年報捕279件，移送起訴和直訴416件，移送起訴只占當年偵破案件的15%；近三年來，公安機關(guān)立案數(shù)平均以每年25%的數(shù)量增長，而報捕案件數(shù)平均增長不到10%。大量的刑事案件如何處理的不得而知?！?/p>

二、我國刑事立案程序的改進建議

（一）取消立案程序，還偵查以本來面目

從根本上講，立案程序阻礙了偵查功能的發(fā)揮，使偵查無法展開，也無法保障無罪的人免受追究，因此，解決問題的根本辦法是取消立案程序，同時，將偵查措施分為任意調(diào)查行為和強制偵查行為，對強制偵查行為嚴格控制，分權(quán)把關(guān)，讓偵查發(fā)揮其應(yīng)有的作用，防止偵查的異化和虛置。由于沒有立案程序，就沒有案件外的壓力，檢察機關(guān)初查中的尷尬和困惑迎刃而解。取消了立案程序和立案的標準，“立案”不再作為一個單獨的訴訟階段，相應(yīng)的以獲取犯罪嫌疑信息作為偵查啟動條件，立案程序改造成為犯罪信息登記程序，即線索經(jīng)過登記，如果認為有可查性，可能涉嫌犯罪，就開始偵查，但每一個偵查措施的采取必須嚴格控制。具體程序和制度作如下設(shè)計：

一是建立犯罪線索登記與回執(zhí)制度。具體來講就是要求偵查機關(guān)在接到的公民或單位的報案、檢舉、自首或自己發(fā)現(xiàn)犯罪線索，在專門的介質(zhì)上進行登記，登記的目的是讓人能夠看到，作到有據(jù)可查。為了加強監(jiān)督，偵查部門對相關(guān)犯罪信息登記的同時，要對報案人、控告人、舉報人出具回執(zhí)，證明他們的報案、控告、舉報行為已經(jīng)被偵查機關(guān)收到并且登記。在回執(zhí)上注明是否立案，承辦人是誰，報案人、控告人、舉報人依據(jù)回執(zhí)來查詢是否開始偵查，偵查人員是誰，以保障他們對偵查是否啟動的監(jiān)督權(quán)。如果未立案，有權(quán)要求公安機關(guān)解釋，群眾認為該立不立的，可以向上級申請復(fù)議。犯罪線索登記制度是啟動偵查的法律手續(xù)，對報案的客觀記錄。線索是偵查合法性的基礎(chǔ)，這一制度有利于偵查的及時啟動，有利于案件的司法統(tǒng)計，回執(zhí)程序也有利于對偵查機關(guān)的監(jiān)督。二是對犯罪消息的簡單審查和處理。根據(jù)不同情況，報經(jīng)有關(guān)機構(gòu)或者領(lǐng)導(dǎo)批準進行偵查，或者轉(zhuǎn)處。無論是啟動偵查或者轉(zhuǎn)其他部門都要向當事人反饋。這樣設(shè)置有利于案件的分流，不至于浪費人力物力。三是偵查的發(fā)動。初步確認是應(yīng)該偵查的信息后，偵查機關(guān)就應(yīng)該立即展開偵查活動，根據(jù)線索情況，采取相應(yīng)的偵查措施。四是保證對偵查行為的動態(tài)監(jiān)督。每項偵查措施、尤其是強制性偵查行為都要經(jīng)過審批，特別是限制人身、財產(chǎn)的偵查行為更是如此。要設(shè)置第三者對偵查措施進行審查。五是賦予被偵查對象申訴權(quán)和控告權(quán)，進行有效的權(quán)利救濟。

（二）采取緩沖辦法，降低立案標準，初查合法化，允許撤案，改進初查辦法

在取消立案程序不太可能的情況下，可采取緩沖的辦法，即保持刑事訴訟法規(guī)定的“立案程序”的基本框架不變，規(guī)定職務(wù)犯罪偵查在立案之前需要進行“初查”，以法律形式詳細規(guī)范初查的法律地位、任務(wù)、目的、條件、初查程序、時限、初查行為的步驟、內(nèi)容、方式、權(quán)限、行使初查職權(quán)的主體、初查材料的證據(jù)效力等內(nèi)容，以確立職務(wù)犯罪偵查的啟動程序；同時，規(guī)定正式偵查的條件、目的、任務(wù)和偵查措施，進一步明確初查和正式偵查的界定，建立起完善的職務(wù)犯罪偵查程序。初查從偵查機關(guān)通過各種途徑獲取犯罪嫌疑信息時啟動，初查時可以采用除拘留、逮捕、搜查、扣押、凍結(jié)之外的強制措施和調(diào)查措施。降低立案標準，強調(diào)立案條件的主觀性，不以立案數(shù)作為考核標準。要轉(zhuǎn)變理念，放開立案，對立案條件準確把握，立案要求放低。要允許撤案，因為立案是內(nèi)部程序，撤案是法律規(guī)定的措施，不應(yīng)該過分考核。要特別強調(diào)的是，如果保留立案程序，那么科學確定考核指標至關(guān)重要。取消所有以立案為考核和統(tǒng)計指標的規(guī)定，考核和統(tǒng)計以結(jié)案人數(shù)為準，不以立案案件數(shù)為準。對撤案的考核要科學，撤案不能當做錯案對待。對不起訴的考核也要科學界定，沒有必要人為設(shè)置不起訴指標。

*北京市公安局治安管理總隊［100005］

**最高人民檢察院反貪總局［100726］