魯敏

無論是從理論還是實踐來看，作為公共權(quán)力具體執(zhí)行者，政府并不是天然公正無私的?！叭绻硕际翘焓?，就不需要任何政府了。如果是天使統(tǒng)治人，就不需要對政府有任何外來的或內(nèi)在的控制了”①(美)漢密爾頓等:《聯(lián)邦黨人文集》，商務(wù)印書館2004年版，第264頁。。政府自身存在的自利性傾向決定了對其予以監(jiān)控的必要性，以防止它演變成為反動力量。地方政府掌握社會資源，擁有一定程度的自主性，極易成為地方關(guān)鍵行動者謀取私利的工具。健全對地方政府的監(jiān)控機制，保證地方政府在制度規(guī)定的范圍內(nèi)運行，是保證中央權(quán)威，確保政治秩序和國家整體戰(zhàn)略的基礎(chǔ)和前提。

一、“考核替代型監(jiān)控”的成因剖析

新中國成立以后，我國在宏觀的意識形態(tài)控制、國民經(jīng)濟管理、財政體制和干部管理等方面，都高度模仿了蘇聯(lián)的計劃經(jīng)濟管理體制。中國共產(chǎn)黨成為國家唯一執(zhí)政黨，通過網(wǎng)絡(luò)化的組織體系將其執(zhí)政理念和管理方式滲透到社會生活的最底層。由于財政上實行“統(tǒng)收統(tǒng)支”，干部管理上“下管兩級”，地方政府幾乎難以生成獨立的利益結(jié)構(gòu)。在動員式的工作方式和剛性色彩濃厚的權(quán)力運行模式下，地方政府只需按照中央政府的意圖執(zhí)行。它們幾乎沒有獨立利益和自主精神，只是依附者和執(zhí)行者角色，縱向政府的監(jiān)控機制沒有獨立地呈現(xiàn)出來，而是隱含在政府工作的縱向貫徹和執(zhí)行當(dāng)中。

改革開放以后，中國走出了一條獨特的發(fā)展路徑。為了在較短的時間內(nèi)扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟落后和管理僵化局面，中央政府通過一系列分權(quán)放權(quán)釋放微觀層面的活力，重點是向地方政府進(jìn)行行政性放權(quán)，包括財政體制、干部管理和地方經(jīng)濟社會管理等多方面的權(quán)限，地方政府掌握了大量的資源，獨立的利益結(jié)構(gòu)形成。在以GDP為中心的考核機制激勵下，地方政府不再是中央政府的依附者和執(zhí)行者角色。地方政府的關(guān)鍵行動者會充分運用手中掌控的資源謀求最大政治利益和經(jīng)濟收益。轉(zhuǎn)型期以來，雖然各級政府在整體利益上是一致的，但“政治承包制”催生了各級地方政府獨立的、甚至具有沖突性和矛盾性的局部利益。除此以外，意識形態(tài)的動員能力迅速弱化下來，利益刺激在激勵機制中所占的比例越來越大。中央政府難以通過意識形態(tài)灌輸和政治說教的方式實現(xiàn)對地方政府的有效監(jiān)控。各級政府對獨立利益的強烈追求同不斷弱化的傳統(tǒng)監(jiān)控方式之間形成了強烈反差，地方政府的“離心力”呈上升之勢。建立一套適應(yīng)市場經(jīng)濟，并且能夠有效節(jié)制地方政府行為的監(jiān)控系統(tǒng)成為轉(zhuǎn)型期理論和實踐面對的難題。

適應(yīng)以經(jīng)濟建設(shè)為中心的戰(zhàn)略需要，中央政府建立了一套以主要經(jīng)濟指標(biāo)為中心，兼顧意識形態(tài)忠誠度和其他社會發(fā)展指標(biāo)(社會穩(wěn)定，計劃生育等)的考評體系，并以這種考評體系作為地方官員的晉升依據(jù)，形成了一套對地方政府的考核系統(tǒng)。顯然，這套業(yè)績考核系統(tǒng)是一種任務(wù)導(dǎo)向型的考核方式，它將考核的結(jié)果作為評判地方政府行為效果的重要依據(jù)，以相對簡單和直觀的階段性考核結(jié)果代替對地方政府復(fù)雜的日常性考核。從實踐效果來看，這套機制既是對地方政府政績的考核機制，也是一套對地方政府行為的監(jiān)控機制。雖然設(shè)計者可能并未將監(jiān)控功能作為這套機制的主要目的，但客觀上它確實起到了這種作用。而且，這種融監(jiān)控于考核的“考核替代型監(jiān)控”在特定的歷史時期具有特殊意義。

首先它符合“發(fā)展才是硬道理”的導(dǎo)向。新中國成立以后，多次大規(guī)模的政治運動顯示了階級斗爭的意識形態(tài)占據(jù)建國初期的主流。同時，優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的戰(zhàn)略壓制了改善民眾生活水平的空間。市場化轉(zhuǎn)型以來，發(fā)展經(jīng)濟和改善民眾的物質(zhì)條件成為執(zhí)政黨迫切需要解決的問題。為了強化政權(quán)機關(guān)在經(jīng)濟發(fā)展方面的意識，將各級政府凝聚在這樣的戰(zhàn)略軸心上，主政者需要改變原有的動員和考評機制，發(fā)展出一套在保持中央政府權(quán)威和社會整體穩(wěn)定的前提下能有效促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展和物質(zhì)條件改善的監(jiān)控體系。適應(yīng)當(dāng)時的環(huán)境，縱向政府間的監(jiān)控不再單一強調(diào)意識形態(tài)的忠誠度，經(jīng)濟發(fā)展成為占據(jù)主導(dǎo)地位的關(guān)鍵因素。以主要經(jīng)濟指標(biāo)的考核結(jié)果作為調(diào)節(jié)地方政府行為的重要依據(jù)，以階段性的經(jīng)濟績效代替日常性的行為監(jiān)控，能將地方政府的注意力吸引到經(jīng)濟建設(shè)領(lǐng)域。對于地方政府而言，只要能夠在一定時期內(nèi)，完成上級政府下達(dá)的經(jīng)濟發(fā)展指標(biāo)和任務(wù)，其日常行為基本上是不受監(jiān)督和相對自由的。這種監(jiān)控體系無疑加大了經(jīng)濟發(fā)展在考核中的權(quán)重，使得經(jīng)濟發(fā)展成為對地方政府的強激勵。

其次，“考核替代型監(jiān)控”機制簡化了上級政府對于下級政府的監(jiān)督程序和監(jiān)控內(nèi)容，節(jié)約了監(jiān)控成本。一般情況下，地方政府因其特殊的地位和廣泛的事權(quán)而應(yīng)受到來自民眾、上級政府和市場主體等多主體、多角度和多重內(nèi)容的監(jiān)督和控制。在地方官員是來自于上級政府委任的背景下，上級政府無疑是監(jiān)控下級政府最主要的力量。下級政府的事權(quán)越廣泛，上級政府對下級政府的監(jiān)控任務(wù)越重，監(jiān)控方式越復(fù)雜。轉(zhuǎn)型期在各項監(jiān)控制度相對滯后的背景下，“考核替代型監(jiān)控”機制簡化了監(jiān)控的程序和內(nèi)容，適應(yīng)了特定時代的需要。一方面，這種機制將對地方政府的日常行為監(jiān)控通過階段性考核簡化成為一次性監(jiān)控，大大降低了監(jiān)控的頻率，節(jié)約了監(jiān)控的成本;另一方面，“考核替代型監(jiān)控”將多重監(jiān)控內(nèi)容簡化為以經(jīng)濟建設(shè)指標(biāo)為中心的相對單一的內(nèi)容，大大降低了監(jiān)控內(nèi)容的繁雜性。

再者，“考核替代型監(jiān)控”符合市場化改革初期地方政府行為“摸著石頭過河”的行為方式。毫無疑問，市場化改革是在對市場經(jīng)濟基本知識較為缺乏的基礎(chǔ)上展開的，主政者雖然可以確定大致的走向，但并沒有清晰完整的發(fā)展藍(lán)圖。“摸著石頭過河”是當(dāng)時情境下執(zhí)政者對具體路徑的不確定性所采取的基本策略。信息和知識更為缺乏的地方政府更加迷茫，他們甚至連未來的大致走向也難以看清，只能在中央政府設(shè)定的約束函數(shù)中作出最合理的選擇。在發(fā)展戰(zhàn)略不夠明晰，具體路徑缺位的情景下，地方政府的具體行為方式缺乏基本規(guī)則的指導(dǎo)和明確界限的約束，在市場化改革初期，地方政府的行為是雜亂無章的。當(dāng)然，也正是在這種雜亂無章的行為中，他們反復(fù)“試錯”，尋找著前進(jìn)的方向，為改革的大規(guī)模突破積累經(jīng)驗。“考核替代型監(jiān)控”賦予了地方政府在市場中學(xué)習(xí)治理市場的基本方法。粗線條的監(jiān)控只規(guī)定了地方政府行為的目的和結(jié)果，沒有確定權(quán)力運行的具體方式和界限。相對寬松的監(jiān)控環(huán)境有利于地方政府放手大膽，敢為人先，實現(xiàn)在局部范圍內(nèi)的創(chuàng)新和突破。

雖然“考核替代型監(jiān)控”可能帶來單一性和片面性，不能實現(xiàn)對地方政府全方位多層次的適時監(jiān)控和調(diào)節(jié)，但從轉(zhuǎn)型期的實踐來看，這種監(jiān)控總體上是有效的。在“晉升錦標(biāo)賽”的地方官員競爭體系中，“不進(jìn)則退”的競爭壓力迫使地方官員不得不將有限的資源用于最能打動上級政府并且獲取政治晉升的政績上，從而圍繞中央政府調(diào)動地方積極性，推進(jìn)經(jīng)濟快速發(fā)展的戰(zhàn)略軸心運轉(zhuǎn)。正如研究者所言，“采用以GDP增長為基礎(chǔ)的強激勵的晉升錦標(biāo)賽是對地方官員手中不受監(jiān)督和制約的自由處置權(quán)的一種強制引導(dǎo)。雖然帶來努力扭曲、政績工程等等問題，但至少換來了相當(dāng)水平的經(jīng)濟增長，這比弱激勵下政府的不作為甚至偷懶、腐敗要好”①周黎安:《中國地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究》，《經(jīng)濟研究》，2007年第7期。。

二、“考核替代型監(jiān)控”的局限性

“考核替代型監(jiān)控”是行政性放權(quán)的副產(chǎn)品，是特定歷史時期的產(chǎn)物。經(jīng)濟和社會轉(zhuǎn)型初期，社會主要矛盾集中在經(jīng)濟建設(shè)領(lǐng)域，物質(zhì)資料的短缺成為民眾最關(guān)鍵的約束條件。執(zhí)政黨如果能夠較快的滿足民眾對物質(zhì)資料的渴求，就能獲得良好的執(zhí)政基礎(chǔ)。而且，這一時期意識形態(tài)動員能力雖然逐步弱化但還并未完全萎縮，經(jīng)濟和社會管理總體上處于低度復(fù)雜階段，粗放型的社會管理方式尚能為大眾所接受，這種監(jiān)控方式尚能奏效。但是，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，考核替代型監(jiān)控的弊端不斷暴露出來。

一是“諸侯經(jīng)濟”和中央權(quán)威的流失?！翱己颂娲捅O(jiān)控”對經(jīng)濟發(fā)展的高度關(guān)注和對具體行為的監(jiān)管漏洞形成了較強的反差，這種狀況的持續(xù)帶來了一些較為嚴(yán)重的問題。地方保護(hù)主義有增無減，“諸侯經(jīng)濟”不斷形成，地方政府間合作機制缺乏等現(xiàn)象嚴(yán)重存在，嚴(yán)重侵蝕了中央權(quán)威。2004年10月美國《財富》雙周刊上刊文，中國在改革開放中取得了經(jīng)濟快速崛起的驕人業(yè)績，但中央政府的權(quán)威受到侵蝕，“盡管具有集權(quán)經(jīng)濟的外表，中國經(jīng)濟卻缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)的中央規(guī)劃。中國的政治體制賦予省市領(lǐng)導(dǎo)很大權(quán)力。這些主管人員把資源調(diào)撥給無法創(chuàng)造價值的企業(yè)。”地方政府為了強化各自在經(jīng)濟競爭中的優(yōu)勢地位，常常采用地方保護(hù)主義的策略。他們對市場造成人為分割，為追求局部利益而進(jìn)行相互“非合作”競爭。相關(guān)研究表明，隨著形勢的變化，地方保護(hù)主義并未減少，反而呈現(xiàn)出新特點，一是從過去的商品市場封鎖到服務(wù)市場和要素市場的封鎖，二是從短缺時代限制資源流出，演化為相對過剩時期的限制商品流入，三是在方式上，由過去較多通過設(shè)置行政壁壘演化為設(shè)置技術(shù)壁壘等更加隱蔽的方式②辛向陽:《法治框架內(nèi)的中央與地方關(guān)系》，《中國改革》，2006年第7期。。中央政府粗線條的監(jiān)控方式無法阻止這些行為，“諸侯經(jīng)濟”凸顯了部分宏觀政策在地方政府的選擇執(zhí)行中被過濾和扭曲，這種現(xiàn)狀最終帶來政治領(lǐng)域內(nèi)中央權(quán)威的流失。

二是地方政府行為的不規(guī)范?！翱己颂娲捅O(jiān)控”注重的是結(jié)果，而不注重具體的行政過程。這就意味著地方政府只要能完成了規(guī)定的經(jīng)濟任務(wù)、社會穩(wěn)定等剛性指標(biāo)，它在轄區(qū)內(nèi)是“自由的”，其非規(guī)范性行為由于得不到其他權(quán)力的及時制約和相對人的有效訴訟而習(xí)以為常。在“授權(quán)體制”③薛立強:《授權(quán)體制——當(dāng)代中國中央地方關(guān)系的一種闡釋》，《云南社會科學(xué)》，2007年第5期。的背景下，上級政府是下級政府最為關(guān)鍵的監(jiān)控者。但是，金字塔式的政府結(jié)構(gòu)中每一個上級政府都將面對眾多的下級政府，它勢必難以騰挪出更多的時間和精力來審查和糾正下級政府的具體行政行為。而且，政治承包機制既將地方政府的工作重點清晰地勾勒出來，也將考核者的監(jiān)控重點集中在若干領(lǐng)域。這種監(jiān)控驅(qū)使上級政府只關(guān)注地方政府與考核結(jié)果相關(guān)的少數(shù)行為，而難以全面監(jiān)控地方政府日常行為。

地方政府行為的不規(guī)范表現(xiàn)在對市場界限的隨意超越。在快速推動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的焦慮中，一些地方政府對市場力量自發(fā)成長缺乏必要的耐性。同時，轉(zhuǎn)型期政府市場界限相對模糊，地方政府容易忽視市場經(jīng)濟發(fā)展的基本規(guī)律，常常動用公共權(quán)力干涉市場運行，甚至隨意超越市場的界限。相關(guān)研究表明，市場化早期，地方政府通過各種方式介入本轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)經(jīng)營運作，地方官員則成為市場取向的代理人和行動者，地方黨、政、企三者結(jié)成了具有共同利益的地方法團組織①丘海雄，徐建牛:《市場轉(zhuǎn)型過程中地方政府角色研究述評》，《社會學(xué)研究》，2004年第4期。。而近年來興起的城投公司就是政府直接參與地方投資的重要方式。城投公司在實質(zhì)上與其他國有企業(yè)無異，甚至關(guān)系更為密切。絕大多數(shù)城投公司由地方政府出資成立，其管理者是由地方政府直接任命，并且享有一定的行政級別。地方政府在利用城投公司承擔(dān)了部分職能和義務(wù)后，也對其債務(wù)負(fù)有連帶責(zé)任②鳳凰網(wǎng):應(yīng)警惕地方政府及城投公司的債務(wù)風(fēng)險(http://finance.ifeng.com/roll/20100925/2654605.shtml).。相互之間難分難舍的關(guān)系讓城投公司實際上變成了地方政府直接經(jīng)營的投資公司。在地方政府的推動下，一些城投公司早已跨越了只投資建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施的界限，直接進(jìn)入某些競爭性行業(yè)，如金融房產(chǎn)、礦產(chǎn)采掘、文化產(chǎn)業(yè)等眾多領(lǐng)域，成為地方政府直接參與市場投資的重要力量。

三是經(jīng)濟發(fā)展、社會管理和民生建設(shè)的不均衡。在眾多的考核指標(biāo)中，GDP增長率成為衡量地方政府政績的最主要指標(biāo)。然而，“過分強調(diào)經(jīng)濟領(lǐng)域而忽視社會發(fā)展領(lǐng)域是現(xiàn)行考核的普遍缺陷”③轉(zhuǎn)引自趙暉:《我國地方政府績效考核指標(biāo)要素分析》，《南京師大學(xué)報》(社會科學(xué)版)，2010年第6期。，結(jié)果必然導(dǎo)致地方政府在高度關(guān)注經(jīng)濟發(fā)展的同時，忽視了社會管理和民生建設(shè)等相關(guān)指標(biāo)，帶來社會不均衡發(fā)展。如同研究者所言，多數(shù)地方政府在社會管理和民生建設(shè)中奉行“不出事”邏輯④鐘偉軍:《地方政府在社會管理中的“不出事”邏輯:一個分析框架》，《浙江社會科學(xué)》，2011年第9期。。地方政府將更多的資源和精力投入到經(jīng)濟建設(shè)的主戰(zhàn)場，這就意味著它不可能在社會管理和民生建設(shè)領(lǐng)域中投入更多的資源和精力。對它們而言，與其花費更大的代價在社會管理和民生建設(shè)領(lǐng)域中創(chuàng)新，不如守住“不出現(xiàn)較大群體性事件”的基本底線，轉(zhuǎn)而在經(jīng)濟建設(shè)的主陣地上有所突破。而且，對于絕大多數(shù)地方政府而言，它們所擁有的社會管理的知識存量遠(yuǎn)不及經(jīng)濟建設(shè)領(lǐng)域的知識存量那樣豐富，它們在社會管理領(lǐng)域的創(chuàng)新遠(yuǎn)不及在經(jīng)濟領(lǐng)域中那樣駕輕就熟。

四是誘發(fā)地方政府違紀(jì)和腐敗?！翱己颂娲捅O(jiān)控”在強化部分指標(biāo)的同時，給地方政府行為留下了過多的監(jiān)控盲區(qū)，以至于他們似乎不太在意規(guī)章、制度和法律。因為相對于超強的考核指標(biāo)而言，那些規(guī)章和制度的分量太輕。部分地方政府在不能完成上級下達(dá)的各種經(jīng)濟指標(biāo)的情況下，不得不玩起了“數(shù)字游戲”。虛報浮夸，欺上瞞下成為他們不得不選擇的路子。在他們看來，雖然這種違紀(jì)行為可能帶來政治風(fēng)險，但總比“坐以待斃”要強。也有少數(shù)地方為了實現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略，不惜與民爭利，違法中央政府的相關(guān)政策，逆風(fēng)而上，上演著“違規(guī)強拆”、“違法用地”、“違規(guī)上項目”等鬧劇。更有甚者，地方政府關(guān)鍵行動者投機于粗線條的監(jiān)控留下的空白地帶，利用手中權(quán)力大搞腐敗，中飽私囊，給地方經(jīng)濟社會發(fā)展帶來不好的影響。

三、“考核替代型監(jiān)控”的歷史定位

“考核替代型監(jiān)控”是行政性放權(quán)的產(chǎn)物。一般而言，根據(jù)縱向放權(quán)依賴的制度基礎(chǔ)，研究者將其分為行政性放權(quán)和制度性放權(quán)。與制度性放權(quán)相比，行政性放權(quán)依據(jù)的是政策文件而不是憲法法律，依靠的是政府自身而不是獨立的第三方(如立法機關(guān))等主體，具有臨時性和局部性而不是整體性和系統(tǒng)性的特征。行政性放權(quán)是轉(zhuǎn)型初期權(quán)力中心面對過度集權(quán)造成活力喪失的局面而作出的試探性調(diào)整。當(dāng)權(quán)力中心認(rèn)為這種權(quán)宜之計可以帶來良好的經(jīng)濟社會收益，且能夠承受產(chǎn)生的風(fēng)險時，這種放權(quán)可能會持續(xù);而一旦他們意識到較大的風(fēng)險，這種放權(quán)可能被中止。轉(zhuǎn)型初期“一收就死，一放就亂”就是這種邏輯的真實體現(xiàn)?？梢?，行政性放權(quán)具有的權(quán)宜性和不穩(wěn)定性，這種特征很容易造成相對人在理性精神支配下的投機心態(tài)和短期行為，并對經(jīng)濟社會的持續(xù)和均衡發(fā)展埋下隱患。

“考核替代型監(jiān)控”是嵌入行政性放權(quán)中的監(jiān)控方式。雖然它能適應(yīng)轉(zhuǎn)型初期特定歷史條件，但是，當(dāng)政治經(jīng)濟的現(xiàn)實基礎(chǔ)出現(xiàn)變化的情境下，這種社會存在形式的弊端就會自動顯示出來，進(jìn)入自我否定的歷史軌道中。當(dāng)其內(nèi)在矛盾轉(zhuǎn)化為一定社會時期的主要矛盾時，它就必然成為經(jīng)濟社會向更高層次發(fā)展的阻力。一旦它所具有的歷史局限性完全表現(xiàn)出來的時候，它就會被更高的社會形式所代替。如果說轉(zhuǎn)型初期它能夠釋放地方政府主動進(jìn)取，勇于創(chuàng)新的活力，從而為經(jīng)濟的快速發(fā)展提供寬松制度環(huán)境的話，那么，隨著經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的深入，它粗線條監(jiān)控誘發(fā)地方政府權(quán)力的異化就會成為社會不和諧的音符。從實踐來看，這種監(jiān)控模式所帶來的各種社會問題是明顯的，它也已成為地方政府權(quán)力異化和角色消極的重要原因，成為公共權(quán)力響應(yīng)市場化潮流的阻礙，日益受到民眾的詬病和指責(zé)，已成為深化政治體制改革的重要環(huán)節(jié)。

四、從“制度性放權(quán)”到“責(zé)任政府”:縱向監(jiān)控機制的改革路徑和實現(xiàn)策略

80年代以來，中國選擇了一條漸進(jìn)展開，先易后難，由“邊際切入”到“內(nèi)核聚變”的改革策略①魯敏:《“多中心小回路”的地方政府體制探討》，《中共中央黨校學(xué)報》，2012年第4期。。在改革實施步驟中注重平衡價值因素和技術(shù)因素。“先改的內(nèi)容，必然是屬于技術(shù)性因素較多的方面，價值因素較多的，特別是政治性較強的方面，在改革方案的設(shè)計中，總是安排在稍后的位置上”②張康之:《論中國體制改革的邏輯》，《新視野》，2002年第3期。。30多年改革取得的成就證實了這些改革策略是有效的，而且，在未來的政治體制改革上，中央政府應(yīng)當(dāng)會秉持這一點。因而，在面對改革這一宏大系統(tǒng)的工程時，如何平衡難和易、技術(shù)因素和價值因素、邊際切入和內(nèi)核聚變等變量是改革成敗的關(guān)鍵所在。

思考“考核替代型監(jiān)控”的發(fā)展趨勢，人們不應(yīng)當(dāng)忽略行政性放權(quán)的歷史軌跡。在西方成熟市場經(jīng)濟國家縱向政府關(guān)系調(diào)整的過程中，也曾經(jīng)歷過行政性放權(quán)的歷史階段，然而這種具有較強隨意性的分權(quán)方式最終在政治文明的進(jìn)程中煙消云散。綜觀西方縱向關(guān)系的改革路線，不難發(fā)現(xiàn)其中存在的兩條基本線索，一條是中央政府向地方政府制度性分權(quán)，另一條是促使地方政府成為對民眾直接負(fù)責(zé)的責(zé)任政府，兩條路線基本并行不悖。③鄭永年:《中國模式、經(jīng)驗與困局》，浙江人民出版社2010年版，第114—120頁。嘗試將這種思路引進(jìn)縱向政府關(guān)系的調(diào)整中，同樣需要考量兩者之間難易程度和輕重緩急。

總體而言，制度性放權(quán)更側(cè)重于技術(shù)層面，是對原先行政性放權(quán)所取得的經(jīng)驗和成果予以總結(jié)，并且用制度和規(guī)范來實現(xiàn)縱向政府之間的權(quán)責(zé)劃分。制度性放權(quán)仍然是“自上之下”進(jìn)行的。制度設(shè)計者需要用相對高層次的法律甚至是憲法來規(guī)定縱向政府之間的權(quán)力責(zé)任，并且需要引入政府之外的第三方來對這種權(quán)責(zé)關(guān)系實施監(jiān)督。雖然制度性放權(quán)同樣需要引入一定程度的價值更張，但是相對于建立直接對民眾負(fù)責(zé)的責(zé)任政府而言，其價值轉(zhuǎn)換的幅度小得多，而更注重縱向關(guān)系的技術(shù)性調(diào)整。從這個意義上講，制度性放權(quán)顯然應(yīng)當(dāng)走在“責(zé)任政府”的前面。當(dāng)然，這并不意味著后者需要完全等到前者完成以后才能展開，相反，后者應(yīng)當(dāng)在前者實施并且取得一定效果的情況下開始啟動。畢竟，兩者是相輔相成的。

與制度性放權(quán)相對應(yīng)的縱向監(jiān)控方式應(yīng)當(dāng)是制度化監(jiān)控。中國共產(chǎn)黨十八大報告提出“要把制度建設(shè)擺在突出位置，充分發(fā)揮我國社會主義政治制度優(yōu)越性，積極借鑒人類政治文明有益成果，絕不照搬西方政治制度模式”。制度建設(shè)成為今后一段時期政治和行政體制改革的重要支撐點。制度化監(jiān)控是用相對完善的制度實現(xiàn)對地方政府行為的監(jiān)控。制度設(shè)計者需要將監(jiān)控制度作為一項獨立的制度集合明示出來，而不是模糊地融合在縱向考核機制當(dāng)中?？傮w來看，與考核替代型監(jiān)控相比，制度化監(jiān)控具有以下基本特征:

一是對地方政府監(jiān)控的制度更加明確和完整，規(guī)格更高，監(jiān)控機制更加復(fù)雜。制度化監(jiān)控中的制度應(yīng)當(dāng)是完整的制度合集，系統(tǒng)、明確且便于執(zhí)行，包含憲法的相關(guān)條款、基本法律和具體政策中的監(jiān)控內(nèi)容。從性質(zhì)上來劃分，監(jiān)控制度可以分為專項監(jiān)控制度和具體工作制度中相關(guān)條款。專項監(jiān)控制度如各種聽證制度、問責(zé)制度、地方政府考核評價制度等，具體工作制度如財政制度、宏觀調(diào)控制度中的相關(guān)條款。制度化監(jiān)控中的監(jiān)控制度總體上具有較高的法律規(guī)格，部分制度以基本法律制度的形式出現(xiàn)，成為確定中央地方基本關(guān)系和約束地方政府行為的依據(jù);也有部分制度是具體政策中的附件條款，成為地方政府未有效執(zhí)行相關(guān)政策的反制措施。與此同時，對地方政府的監(jiān)控機制更為復(fù)雜而全方位。監(jiān)控地方政府將成為一項專門的工作任務(wù)，而不是督促其完成相關(guān)經(jīng)濟指標(biāo)的“備用手段”。地方政府的“一言一行”都將被納入嚴(yán)格的審查當(dāng)中。無論其經(jīng)濟任務(wù)和社會管理重大指標(biāo)完成得何等優(yōu)秀，都不能成為他們不遵守監(jiān)控制度的擋箭牌。部分重要的監(jiān)控指標(biāo)將直接成為影響地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)者晉升的“一票否決”。為了達(dá)到上述目標(biāo)，中央政府需要建立較為完善的監(jiān)控組織體系，直接觀測、評價地方政府的日常行為，為實現(xiàn)對地方政府的全面監(jiān)控提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

二是建立縱向關(guān)系調(diào)處的專門機構(gòu)和運行機制。制度化監(jiān)控更加注重用制度規(guī)范上下級之間的矛盾和沖突?？茖庸倭沤M織體系中，上級所具有的權(quán)力和信息優(yōu)勢決定他可能做出不利于下級政府的抉擇。在中央地方關(guān)系調(diào)處中，引入價值中立的第三方，授予其裁判的權(quán)力，并通過科學(xué)的運行機制保障權(quán)力的公正運行，不僅必要，而且可行。這一點人們可以在成熟市場經(jīng)濟國家的縱向政府關(guān)系中讀到。

三是更加注重將民眾的訴求納入對地方政府的監(jiān)控中。從干部的管理和晉升機制來看，地方政府的官員主要來自于上級政府的任命，雖然其最終責(zé)任主體都指向了公眾，但毫無疑問其直接責(zé)任主體仍是上級政府。制度化監(jiān)控更側(cè)重于技術(shù)層面的改進(jìn)而非價值層面更張，在政治體制具有較強剛性約束的條件下，逐漸增加民眾訴求對地方政府監(jiān)控的權(quán)重，應(yīng)當(dāng)符合制度變遷的基本規(guī)律和漸進(jìn)改革的基本策略。

四是縱向政府和公共政策中權(quán)責(zé)配置趨于合理，相互配套?？己颂娲捅O(jiān)控是行政性放權(quán)的衍生品。在特定時期，縱向政府的權(quán)力收放具有較大的權(quán)宜性和隨機性，相伴而行的是，縱向政府和公共政策中的權(quán)責(zé)配置常常出現(xiàn)不配套的現(xiàn)象。有權(quán)無責(zé)、有責(zé)無權(quán)、權(quán)責(zé)不穩(wěn)定、權(quán)責(zé)主體不明確等現(xiàn)象時常出現(xiàn)，甚至公共政策之間出現(xiàn)彼此沖突的極端現(xiàn)象。制度化監(jiān)控必須克服這種弊端。制度自身的穩(wěn)定和制度之間的配套將是關(guān)注的重點。權(quán)力的下放和責(zé)任的界定必須同步進(jìn)行。既要防止縱向權(quán)責(zé)配置的失衡，也要防止公共政策變動帶來的權(quán)責(zé)關(guān)系紊亂①魯敏:《變遷與失衡:轉(zhuǎn)型期地方政府的權(quán)責(zé)配置研究》，《云南社會科學(xué)》，2012年第1期。。

更進(jìn)一步，當(dāng)制度化監(jiān)控逐步成型并趨于完善時，“以責(zé)控權(quán)”的監(jiān)控方式呼之欲出。與制度化監(jiān)控相比較，“以責(zé)控權(quán)”是一種自下而上的監(jiān)控方式。地方政府在獲得了公眾權(quán)力的讓渡以后，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起對他們的公共責(zé)任。“多中心小回路”的權(quán)責(zé)配置模式是實現(xiàn)責(zé)任政府和以責(zé)控權(quán)的前提和基礎(chǔ)②魯敏:《“多中心小回路”的地方政府體制探討》，《中共中央黨校學(xué)報》，2012年第4期。。以責(zé)控權(quán)意味著公眾是地方政府行為最主要的監(jiān)控者。地方公眾通過一定的方式能夠?qū)⒆约旱囊庖姳磉_(dá)出來，決定地方政府關(guān)鍵行動者的進(jìn)退去留，從而影響地方政府的行為選擇。相比較而言，最接近地方政府的公眾更能清楚看出地方政府行為的合理性，也更能評判特定地方政府存在的意義和價值。需要說明的是，以責(zé)控權(quán)并不是不需要自上而下的制度化監(jiān)控。兩者在目的上是相同的，在手段上是相互補充和互相促進(jìn)的，只不過民眾所具有的獨特地位和知識決定了未來他們將會承擔(dān)更多的監(jiān)控責(zé)任。