■陳思明 (北京市東城區(qū)司法局)

法律宣傳進(jìn)網(wǎng)格:法制宣傳工作創(chuàng)新路徑與思考

■陳思明 (北京市東城區(qū)司法局)

整合相關(guān)城區(qū)的“網(wǎng)格化城市管理新模式”和“信訪代理制”、“城管綜合執(zhí)法模式”基礎(chǔ)上，運(yùn)用網(wǎng)格理念和現(xiàn)代信息技術(shù)，針對(duì)當(dāng)前社會(huì)安全穩(wěn)定和社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域存在的薄弱環(huán)節(jié)和重點(diǎn)難點(diǎn)問題，進(jìn)行精細(xì)化管理的網(wǎng)格化社會(huì)服務(wù)管理模式，以責(zé)任化、精細(xì)化、綜合化、信息化和實(shí)效化為基本特征。網(wǎng)格作為新型社會(huì)服務(wù)管理的載體，諸多行政服務(wù)管理事項(xiàng)需要納入網(wǎng)格，以真正實(shí)現(xiàn)精細(xì)化、網(wǎng)絡(luò)化管理的目標(biāo)。“法律服務(wù)進(jìn)網(wǎng)絡(luò)”成為深化司法行政服務(wù)理念的重要組成部分。在人民調(diào)解、法律援助等服務(wù)力量向社區(qū)下沉、向網(wǎng)格延伸的同時(shí)，法律宣傳同樣應(yīng)當(dāng)建立各種工作機(jī)制和配套制度，以各種形式呈現(xiàn)出來或滲透入相關(guān)法律活動(dòng)中去，以提升法律服務(wù)的整體社會(huì)效果。

從深層次講，網(wǎng)格是我國(guó)市民社會(huì)的基本組成單位，是培育法治社會(huì)基礎(chǔ)的重要載體，是推進(jìn)法治政府和法治社會(huì)一體化建設(shè)的重要社會(huì)力量。由于我國(guó)市民社會(huì)發(fā)育不健全，并且改革采取自上而下的推進(jìn)模式，所以由政府在法律宣傳工作中發(fā)揮主導(dǎo)作用存在一定的必要。但同時(shí)，服務(wù)行政模式下治理型政府的建設(shè)，需要政府從公共物品或服務(wù)的唯一提供者的定位中解脫出來，轉(zhuǎn)而主要擔(dān)當(dāng)起監(jiān)督者和引導(dǎo)者的職能。司法行政力量協(xié)調(diào)下的律師公證專業(yè)人員、人民調(diào)解員、法制宣傳志愿者等社會(huì)力量廣泛參與的網(wǎng)格法律宣傳工作，成為法治政府強(qiáng)化對(duì)網(wǎng)格自治引導(dǎo)的重要方式、加強(qiáng)對(duì)法治社會(huì)建設(shè)指引的重要體現(xiàn)。所以，法律宣傳進(jìn)網(wǎng)格是具有自身價(jià)值的重要法律實(shí)踐活動(dòng)。

一、法制宣傳進(jìn)網(wǎng)格的實(shí)踐和意義

在實(shí)踐層面，借力社區(qū)網(wǎng)格化的深入推進(jìn)，法制宣傳工作進(jìn)入網(wǎng)格的范圍和深度在逐步深化。從現(xiàn)有做法角度看，法制宣傳進(jìn)入網(wǎng)格的形式，主要是以“一駐兩進(jìn)”、 “法律服務(wù)村居行”、 “司法大講堂”、“公共法律服務(wù)體系”等為依托進(jìn)行形式多樣的法律宣傳。從系統(tǒng)支撐來看，法制宣傳被納入網(wǎng)格化司法綜合服務(wù)管理子系統(tǒng)，力爭(zhēng)做到法制宣傳底數(shù)清楚明確、動(dòng)態(tài)更新及時(shí)、服務(wù)管理精細(xì)化。

在理論層面，為了更好地將法律宣傳融入網(wǎng)格建設(shè)，需要對(duì)法律宣傳進(jìn)網(wǎng)格的法律理論意義進(jìn)行深刻分析。

第一，法律宣傳進(jìn)網(wǎng)格是對(duì)居民自治形式的市民社會(huì)發(fā)展加強(qiáng)行政指導(dǎo)。隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和政治體制改革的深入，企業(yè)剝離的社會(huì)職能和政府轉(zhuǎn)移出來的服務(wù)職能，大部分需要由城市社區(qū)來承接。具體來講，建立獨(dú)立于企業(yè)事業(yè)單位之外的社會(huì)化服務(wù)社區(qū)，需要從社區(qū)網(wǎng)格的精細(xì)化服務(wù)入手。根據(jù)《城市居民委員會(huì)組織法》第2條規(guī)定，居民委員會(huì)是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。其法定義務(wù)中第一項(xiàng)即是“宣傳憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家的政策，維護(hù)居民的合法權(quán)益，教育居民履行依法應(yīng)盡的義務(wù)，愛護(hù)公共財(cái)產(chǎn)，開展多種形式的社會(huì)主義精神文明建設(shè)活動(dòng)”。網(wǎng)格作為社區(qū)居委會(huì)的下屬單位，由于沒有立法定位，故網(wǎng)格應(yīng)當(dāng)被視為社區(qū)居委會(huì)的組成部分，而不是獨(dú)立的行政主體或自治主體。《城市居民委員會(huì)組織法》第2條規(guī)定，“不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)對(duì)居民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助。居民委員會(huì)協(xié)助不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)開展工作。”所以，與居民委員會(huì)的協(xié)助作用相對(duì)，推進(jìn)司法行政法律宣傳進(jìn)入社區(qū)網(wǎng)格成為司法行政機(jī)關(guān)對(duì)社區(qū)居民自治活動(dòng)進(jìn)行行政指導(dǎo)的重要形式。需要說明的是，盡管法律宣傳活動(dòng)對(duì)行政相對(duì)人個(gè)體來講，不是行政指導(dǎo)，僅是行政事實(shí)行為，因?yàn)樾姓鄬?duì)人對(duì)法律規(guī)定遵守與否不具有選擇權(quán)。但是，司法行政力量協(xié)調(diào)的各種力量進(jìn)入社區(qū)網(wǎng)格進(jìn)行法律宣傳活動(dòng)，對(duì)于基層群眾自治活動(dòng)來講是一種行政指導(dǎo)，因?yàn)樽鳛榛鶎泳用褡灾涡问降募?xì)胞，居民對(duì)網(wǎng)格法律宣傳的組織和形式等具有一定的自治權(quán)，司法行政法律宣傳的開展需要對(duì)居民自治權(quán)給予尊重。從深層次講，服務(wù)行政不僅要以公民利益的實(shí)現(xiàn)為宗旨，在服務(wù)的供給和形式等方面公民同樣應(yīng)當(dāng)有必要的話語(yǔ)權(quán)，這是從行政實(shí)體和行政程序兩個(gè)層面對(duì)服務(wù)行政內(nèi)涵的詮釋。相應(yīng)地，法律宣傳進(jìn)網(wǎng)格，作為服務(wù)行政的重要內(nèi)容，采取行政指導(dǎo)方式較為適宜。

第二，法律宣傳進(jìn)網(wǎng)格促使服務(wù)行政的對(duì)象更為寬泛、服務(wù)行政工作服務(wù)覆蓋面更為均衡、距離服務(wù)行政相對(duì)人的距離更近，有利于提高司法服務(wù)行政的合理化水平。與法律宣傳進(jìn)社區(qū)的范圍和深度相比，法律宣傳進(jìn)網(wǎng)格呈現(xiàn)宣傳面更廣、宣傳內(nèi)容覆蓋比例更高的特點(diǎn)，深刻體現(xiàn)了服務(wù)行政深化發(fā)展的時(shí)代要求。在制度層面，行政法在很大程度上是以行政合法性原則為核心，在具有行政裁量權(quán)的具體行政行為中，行政合理性原則的重要性才受到重視。服務(wù)行政深入發(fā)展過程中，行政合法性原則對(duì)服務(wù)行政的制約作用較為微弱，在這種情況下，行政合理性原則的制衡作用更應(yīng)當(dāng)受到重視。法律宣傳是司法行政服務(wù)行為中的行政事實(shí)行為，雖然其不會(huì)直接引起行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的變化，但其與大量行政相對(duì)人直接打交道，對(duì)輿論導(dǎo)向和司法行政機(jī)關(guān)形象有很大的影響。所以，在對(duì)行政事實(shí)行為等服務(wù)行政行為缺乏行政合法衡量的前提下，法律宣傳進(jìn)網(wǎng)格可以促進(jìn)完善行政合理元素的規(guī)制。具體來講，在法律宣傳過程中從以人為本的服務(wù)理念出發(fā)，從行政相對(duì)人的角度對(duì)法律行為等進(jìn)行“情、理、法”的分析，營(yíng)造良好輿論氛圍，樹立司法行政機(jī)關(guān)正面形象，不斷提升司法行政服務(wù)行為的合理化水平。也就是說，法律宣傳進(jìn)網(wǎng)格的深度和廣度促使行政主體更加注重行政行為的合理性，使法律宣傳的行政事實(shí)行為在行政合法的前提下，增強(qiáng)行政合理維度的說服力。在法律宣傳的行政事實(shí)行為中，實(shí)現(xiàn)行政主體和行政相對(duì)人的雙贏，行政相對(duì)人通過法律宣傳進(jìn)網(wǎng)格，增長(zhǎng)了法律知識(shí)、提高了法律意識(shí)，行政主體在推動(dòng)網(wǎng)格法律宣傳中，提升了司法行政行為的合理化水平，深入踐行了依法行政的理念。

第三，法律宣傳進(jìn)網(wǎng)格實(shí)踐了網(wǎng)格管理精細(xì)化，形成對(duì)法律體系整體運(yùn)作的有效補(bǔ)充，成為推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)的重要形式。我國(guó)立法多以宏觀、概括見長(zhǎng)，其中缺乏對(duì)細(xì)節(jié)的關(guān)注;行政執(zhí)法機(jī)關(guān)具有大量的行政裁量權(quán)，盡管對(duì)行政相對(duì)人的具體情況給予了一定的關(guān)注，但是行政主體的優(yōu)越地位以及行政法律的紛繁復(fù)雜使得行政相對(duì)人對(duì)執(zhí)法細(xì)節(jié)等不能切實(shí)了解;司法機(jī)關(guān)具有處理糾紛的專業(yè)性，由于個(gè)案主體范圍特定、糾紛處理方式等問題，其對(duì)于社會(huì)層面的法律宣傳作用有限。法律宣傳進(jìn)網(wǎng)格，以“法律服務(wù)崗”的形式出現(xiàn)，“法律服務(wù)崗”容納了法制宣傳、法律咨詢、法律援助、矛盾化解、社區(qū)矯正、幫教安置等基層司法行政工作的大部分職能。這便于網(wǎng)格內(nèi)的居民在咨詢中明晰具體法律規(guī)定與原理、在矛盾解決中知悉法律對(duì)權(quán)益的具體保護(hù)方式，在普遍宣講和個(gè)案宣傳中不斷增強(qiáng)對(duì)社會(huì)主義法律理念的認(rèn)同，從而實(shí)現(xiàn)法制宣傳法律效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一。也就是說，網(wǎng)格運(yùn)作的精細(xì)化特征使得法律宣傳進(jìn)一步突破寬泛普法的形式，從法律咨詢、法律援助、矛盾化解等全方位法律服務(wù)的角度實(shí)現(xiàn)法律宣傳的精細(xì)化。從深層次講，這是對(duì)宏觀立法、行政裁量執(zhí)法、個(gè)案司法的良性補(bǔ)充，從普法層面提高法律體系運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)社會(huì)效果，成為立法、執(zhí)法、司法、普法互補(bǔ)模式的經(jīng)典嘗試。同時(shí)，司法力量、行政力量、志愿者力量、專業(yè)律師力量等在社區(qū)網(wǎng)格內(nèi)的融合式法律服務(wù)為多層面、多角度推進(jìn)司法行政法律宣傳開啟了新的思路。多種力量參與的網(wǎng)格法律宣傳，成為發(fā)揮法治政府優(yōu)勢(shì)、整合社會(huì)資源、凝聚優(yōu)秀社會(huì)力量，提升法治社會(huì)治理水平的重要嘗試，也是法治國(guó)家、法治政府和法治社會(huì)一體化建設(shè)的重要體現(xiàn)。

二、法律宣傳進(jìn)網(wǎng)格的完善

為了進(jìn)一步推進(jìn)和完善法律宣傳進(jìn)網(wǎng)格活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)將法律宣傳進(jìn)網(wǎng)格放在當(dāng)今時(shí)代背景下進(jìn)行分析。習(xí)近平總書記在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會(huì)上的講話中，提出“堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”?！敖⒎ㄖ螄?guó)家要以法治社會(huì)為基礎(chǔ)，法治社會(huì)的形成，需要法治國(guó)家為主導(dǎo)。而如今所要研討的主要問題是，在建設(shè)法治國(guó)家的過程中，如何重視并同時(shí)促使法治社會(huì)的形成;在逐步削減國(guó)家權(quán)力社會(huì)的過度干預(yù)，給社會(huì)自主自治權(quán)力讓出適度空間的同時(shí)，為積極的社會(huì)組織和社會(huì)權(quán)力創(chuàng)造合適的政治和法治環(huán)境。這實(shí)際上是要求政府必須承擔(dān)起促進(jìn)法治國(guó)家和法治社會(huì)之統(tǒng)一的艱巨責(zé)任。①杜飛進(jìn):《法治政府建構(gòu)論》，浙江人民出版社2011年第1版，第28頁(yè)。”網(wǎng)格作為社區(qū)居民基層自治的重要載體，應(yīng)成為推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)的重要主體?；诖耍尚麄鬟M(jìn)網(wǎng)格是法治政府建設(shè)與法治社會(huì)建設(shè)的對(duì)接點(diǎn)，法律宣傳進(jìn)入網(wǎng)格，尤其是司法行政機(jī)關(guān)推進(jìn)的法律宣傳活動(dòng)進(jìn)入社區(qū)網(wǎng)格，可以視為是司法行政力量推動(dòng)法治社會(huì)建設(shè)的重要體現(xiàn)。所以，法律宣傳進(jìn)網(wǎng)格，既體現(xiàn)了法治國(guó)家和法治政府的先進(jìn)社會(huì)治理方式，也是深入踐行法治國(guó)家、法治政府和法治社會(huì)一體建設(shè)的直接體現(xiàn)。

在推進(jìn)法治政府和法治社會(huì)建設(shè)層面，可以從以下幾方面完善法律宣傳進(jìn)網(wǎng)格活動(dòng)。

第一，在指導(dǎo)市民社會(huì)創(chuàng)建方面，司法行政法律宣傳增強(qiáng)基層自治組織專業(yè)化水平的同時(shí)，應(yīng)著重理順基層司法行政和基層居民自治的關(guān)系。一方面，我國(guó)法治社會(huì)創(chuàng)建離不開行政力量的扶植和指引。在司法行政機(jī)關(guān)主持下，調(diào)動(dòng)各種國(guó)家和社會(huì)力量參與網(wǎng)格法律宣傳活動(dòng)。另一方面，法律宣傳進(jìn)網(wǎng)格，應(yīng)當(dāng)對(duì)網(wǎng)格居民、單位、組織等的自治權(quán)給予應(yīng)有的重視，要注意行政力量參與的“度”，既要發(fā)揮行政指導(dǎo)必要的主導(dǎo)、指引作用，也要尊重網(wǎng)格內(nèi)的社會(huì)自治力量的參與主體地位和核心作用。

第二，在提高司法行政行為合理化水平方面，應(yīng)當(dāng)深化對(duì)規(guī)制行政事實(shí)行為的認(rèn)識(shí)。進(jìn)入網(wǎng)格的法律宣傳活動(dòng)，在與居民更近距離的接觸中，行政行為的任何瑕疵都會(huì)影響法治政府形象。所以，一方面，應(yīng)當(dāng)從行政合法性角度對(duì)行政事實(shí)行為進(jìn)行必要規(guī)制，其中行政程序規(guī)制應(yīng)為必要的選擇。在網(wǎng)格法律宣傳活動(dòng)的需求征集、活動(dòng)啟動(dòng)、信息反饋等程序方面深化參與理念，提高行政行為的社會(huì)參與度，引導(dǎo)多種社會(huì)力量參與法律宣傳，從而擴(kuò)大法律宣傳的覆蓋面、提升法律宣傳的實(shí)際社會(huì)效果。這既是法治政府建設(shè)的應(yīng)然要求，也是培育法治社會(huì)的價(jià)值體現(xiàn)。另一方面，為進(jìn)一步提升法律宣傳行政事實(shí)行為的合理性，應(yīng)以市民社會(huì)更容易接受的形式完善行政事實(shí)行為的合理維度。注重道德、情理等在法律宣傳方面的引導(dǎo)作用，強(qiáng)化法律宣傳與道德宣教相結(jié)合的法律宣傳方式，可以讓居民更容易理解和接受相應(yīng)的法律規(guī)定和理念，更好地實(shí)現(xiàn)法治政府與法治社會(huì)的對(duì)接。且法律宣傳應(yīng)當(dāng)與職業(yè)道德等基本道德宣教進(jìn)行良好融合，以便提高法律宣傳行政事實(shí)行為的社會(huì)認(rèn)可度，既使法治社會(huì)的道德基礎(chǔ)更加夯實(shí)，又可發(fā)揮法治政府對(duì)法治社會(huì)建設(shè)的引領(lǐng)和示范作用。

第三，在立法、執(zhí)法、司法和普法完善整合方面，有針對(duì)性地在網(wǎng)格法律宣傳活動(dòng)中對(duì)立法、執(zhí)法和司法制度等薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)足，重點(diǎn)實(shí)現(xiàn)合法利益保護(hù)方面的基層法律服務(wù)均等化目標(biāo)。從本質(zhì)上講，法律是各種利益的表達(dá)和實(shí)現(xiàn)，如果說法治政府主要側(cè)重于保障國(guó)家利益，那么法治社會(huì)則傾向于公共利益和個(gè)人利益的保護(hù)?；诶硇浴敖?jīng)濟(jì)人”的逐利動(dòng)機(jī)，在法律意識(shí)不斷增強(qiáng)的情況下，個(gè)人利益保護(hù)機(jī)制在動(dòng)力和能力等方面日益完善。相比之下，公共利益保護(hù)可能存在缺位。也就是說，“公民也存在墮落和腐敗的可能，它的集中表現(xiàn)就是公民的公共精神的喪失;而防范公民腐敗不能單依靠公民自身的德行完善，也需要求助于‘城邦的使命’，即通過執(zhí)法去發(fā)展和提高公民的公共性?！?“在建構(gòu)法治社會(huì)的過程中，為了防范公民出現(xiàn)墮落和腐敗，為了增進(jìn)公民所應(yīng)當(dāng)具備的公共精神，政府 (城邦)肩負(fù)著重要的職能。②傅達(dá)林:《馬路上的規(guī)則》，《法制日?qǐng)?bào)》2013年4月13日，第7版?！毕鄳?yīng)地，公共利益保護(hù)應(yīng)當(dāng)成為法制宣傳的重點(diǎn)。盡管公共利益在憲法和法律層面得到確認(rèn)和保護(hù)，特別是新《民事訴訟法》對(duì)公益訴訟的形式進(jìn)行了規(guī)定。但是，由于相關(guān)法律規(guī)定過于原則，公益訴訟等公共利益保護(hù)機(jī)制存在啟動(dòng)及運(yùn)行困難。在這種情況下，針對(duì)公共利益保障存在的問題進(jìn)行相關(guān)法律理念的宣傳，一定程度上可以起到彌補(bǔ)立法、行政、司法體制缺陷的作用。

從深層次講，對(duì)以公共精神為基礎(chǔ)的公共利益進(jìn)行保護(hù)，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮法治政府對(duì)法治社會(huì)創(chuàng)建的推動(dòng)作用，在執(zhí)法的個(gè)案中提升公民公共素養(yǎng)，在法律宣傳的司法行政行為中普及法治社會(huì)必須的公共精神，其中法律宣傳進(jìn)網(wǎng)格成為發(fā)揮法治政府對(duì)法治社會(huì)引導(dǎo)作用的重要途徑。通過法治政府的國(guó)家力量引導(dǎo)法治社會(huì)完善公共利益保護(hù)，既可以促進(jìn)依法行政為核心的法治政府建設(shè)，又可以強(qiáng)化以市民社會(huì)主體公共精神為基礎(chǔ)的法治社會(huì)建設(shè)。也就是說，法律宣傳進(jìn)網(wǎng)格，為實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益、公共利益和個(gè)人利益的全方位保護(hù)開辟了新的方向。網(wǎng)格精細(xì)化運(yùn)作使各種合法利益得到應(yīng)有的重視和保護(hù)，以便更好地實(shí)現(xiàn)基層公共法律服務(wù)在利益保護(hù)方面的均等化。法律宣傳進(jìn)網(wǎng)格帶動(dòng)的法律服務(wù)覆蓋面擴(kuò)大、法律服務(wù)程度深化，是實(shí)現(xiàn)和拓展基層公共法律服務(wù)均等化的有益嘗試，促進(jìn)法治社會(huì)的自治群眾基礎(chǔ)更為廣泛，推動(dòng)法治社會(huì)建設(shè)的步伐不斷加快。

(責(zé)任編輯 趙海鷗)