文/李煒光

經(jīng)濟(jì)學(xué)大師、公共選擇學(xué)派創(chuàng)始人布坎南曾引用荷馬史詩《奧德賽》里的一則故事——“尤利西斯的自縛”，來說明對權(quán)力的限制從來都是外力才起關(guān)鍵作用，而不是指執(zhí)政者的自我約束這個道理。

傳說西西里島附近海域有一座塞壬島，長著翅膀的女妖日日夜夜唱著動人的歌引誘過往的船只。尤利西斯囑咐同伴用臘封住耳朵，免得被女妖的歌聲所誘惑，而他自己卻沒有塞住耳朵，他想聽聽女妖的聲音到底有多美。為防止意以外，他讓同伴把自己綁在桅桿上，并告訴他們途中無論發(fā)生什么都千萬不要給他松綁。然后他們起程了，在經(jīng)過塞壬島的時候，果然有異常美麗的女妖向他們飛來，嘴里還唱著美妙的歌。尤利西斯為其所誘惑，急切地想掙開繩索奔向女妖，而他的伙伴們的耳朵被堵住，不知道眼前發(fā)生了什么事情。一位叫歐律羅科斯的同伴偶然抬頭看到了他的痛苦掙扎，知道他此刻正在遭受著巨大的煎熬，于是走上前，把他綁得更緊了。就這樣，他們終于安全順利通過了塞壬島，女妖們也退去了。

布坎南以這個故事作比喻，將其視為“對未來選擇做出先期限制”，是一種為防患于未然而做出的決定：若想返回家園，必須給自己的欲望預(yù)先設(shè)防。尤利西斯系自身于船桅之上的舉動，準(zhǔn)確地表達(dá)了一種外部政治約束的思想。避免悲劇發(fā)生的辦法，關(guān)鍵是那根縛住尤利西斯的繩子——馴服統(tǒng)治者的法律之索?！白钥`”實際上自愿被他人所縛。歷史事實證明了這個道理，當(dāng)人們從統(tǒng)治者的苛政中逐漸意識到限制權(quán)力的必要性，當(dāng)他們在決定自己應(yīng)當(dāng)做出何種政治選擇時，最先考慮的就是對政府對于財政支配權(quán)的約束和對私人財產(chǎn)權(quán)利的清晰界定。

面對市場失靈問題，許多主流經(jīng)濟(jì)學(xué)家都極力要求政府加強(qiáng)對市場和社會的干預(yù)和介入，他們總是把政府假定為自覺地以增加公共利益和社會福利為目標(biāo)的權(quán)力機(jī)構(gòu)。問題在于，政府就一定會比市場中的個人對市場有更準(zhǔn)確的判斷能力嗎？政府官員就不會以自身利益為最大化目標(biāo)嗎？無數(shù)事例證明，這種假設(shè)并不成立。政府并不全知全能，也是由單個人組成的。既然是普通人，他們就會有普通人一樣的主觀任性，容易出錯。

布坎南認(rèn)為，政府也是經(jīng)濟(jì)人，政府官員也會追求個人利益最大化，但公務(wù)人員的利益與企業(yè)家又有所不同。企業(yè)家追求的是利潤，而官員不是。政府向社會提供公共服務(wù)的過程難以實現(xiàn)贏利，就是贏利了也裝不進(jìn)自家腰包，所以他們真正關(guān)心的是自己的威信和權(quán)力如何維系。他們會利用其特有的身份地位和掌管的權(quán)力，擴(kuò)張預(yù)算，掌控資源，將其用于追逐自己的政治地位和影響力上，從而導(dǎo)致資源利用效率的低下，財政支出規(guī)模的不斷擴(kuò)大，以致不可避免地走向無限政府的道路。

這樣看來，保護(hù)私有產(chǎn)權(quán)的關(guān)鍵問題就不是代議制民主，而是“為財政立憲”。稅收意味著資源由私人部門流向公共部門，這就要在政府征稅行為之上確立一個憲法的規(guī)則。這個規(guī)則對于政治家和政府官員來說是“高高在上”的，它能夠在稅收水平下降的情況下，遏制對已經(jīng)增長起來的公共支出的持續(xù)需求，使政府的財政行為由不受監(jiān)控轉(zhuǎn)化為受“納稅人監(jiān)控”，為經(jīng)濟(jì)活動提供較為穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)和法律環(huán)境，使納稅人能夠通過對預(yù)先確定的稅收法律的了解，而獲得對于稅收負(fù)擔(dān)的可預(yù)測性，從而激勵個人創(chuàng)業(yè)和創(chuàng)新的熱情。憲法規(guī)則還可以消除政策制定者出于利己動機(jī)或集團(tuán)利益的影響，遏制不斷增長的公共支出需求，提高政策制定過程的透明度，遏制政府權(quán)力膨脹與失控，以及公共財政運(yùn)行效率低下的問題。

布坎南主張盡可能縮小政府活動的范圍，但他不是一概反對政府的施政行為，反對的只是過多的和不恰當(dāng)?shù)恼深A(yù)，是超出憲法允許范圍或拒絕接受憲法約束的政府干預(yù)，是把納稅人置于無權(quán)地位的政治格局。所以，國家財政的憲法約束，應(yīng)當(dāng)主要包括憲法和法律制約、權(quán)力和權(quán)利的憲政制約、國家稅權(quán)的憲政分權(quán)制約，以及政府和納稅人之間、政府和政府之間稅權(quán)的橫向和縱向配置的法律制約等。在這個體制下，納稅人權(quán)利的憲政保障、政府和議會所有稅收、預(yù)算行為的公開透明，隨時通過各種形式接受全體納稅人的監(jiān)督機(jī)制等，是無比重要的規(guī)則設(shè)置，是一種制度化了的“尤利西斯的自縛”。