仵明麗

（鄭州輕工業(yè)學(xué)院 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，河南 鄭州 450002）

近年來，我國居民日常生活和企業(yè)生產(chǎn)日益“金融化”，金融服務(wù)消費(fèi)迅猛發(fā)展，金融消費(fèi)者已經(jīng)成為獨(dú)立、龐大的消費(fèi)主體。保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益，不僅是消費(fèi)者自身的需要，也是金融體系健康發(fā)展的重要一環(huán)。加強(qiáng)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)，建立健全相關(guān)制度體系，對(duì)于維護(hù)廣大人民群眾切身利益，促進(jìn)金融業(yè)健康、協(xié)調(diào)、持續(xù)發(fā)展具有重要而深遠(yuǎn)的意義。自美國次貸危機(jī)引發(fā)全球金融危機(jī)以來，發(fā)達(dá)國家針對(duì)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)出臺(tái)了一系列法律法規(guī)，而我國這方面的工作卻進(jìn)展緩慢。本文擬在解析金融消費(fèi)者概念和權(quán)利的基礎(chǔ)上，分析我國金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)中存在的問題，進(jìn)而探尋這些問題的應(yīng)對(duì)策略。

一、金融消費(fèi)者的概念和權(quán)利

1.金融消費(fèi)者的概念

按照我國《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第2條所規(guī)定的內(nèi)容，我們可以將消費(fèi)者定義為:為生活消費(fèi)需要購買、使用商品或接受服務(wù)的人，但現(xiàn)階段關(guān)于金融消費(fèi)者并無相關(guān)法律法規(guī)予以規(guī)定。準(zhǔn)確界定金融消費(fèi)者的概念是金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)立法的基礎(chǔ)性問題。目前，學(xué)界對(duì)金融消費(fèi)者的概念尚未達(dá)成一致意見，在主體范圍、外延、判斷標(biāo)準(zhǔn)等方面有不同的認(rèn)知。比較典型的有以下幾種觀點(diǎn):一是認(rèn)為金融消費(fèi)者是指為生活需要購買、使用金融產(chǎn)品和服務(wù)的個(gè)體;二是從滿足個(gè)人金融需求的角度，認(rèn)為“辦理存貸款、購買保險(xiǎn)合同、投資股票債券等諸多滿足個(gè)人金融需求的主體都是金融消費(fèi)者”;三是認(rèn)為金融消費(fèi)者是指在金融機(jī)構(gòu)購買金融產(chǎn)品、接受金融服務(wù)的自然人。［1］

筆者認(rèn)為，金融消費(fèi)者作為一般消費(fèi)者在金融領(lǐng)域的延伸，其概念可定義為:為個(gè)人消費(fèi)而購買、使用金融產(chǎn)品或接受金融服務(wù)的自然人，但是以生產(chǎn)、經(jīng)營為直接目的而使用金融產(chǎn)品或接受金融服務(wù)的人除外。

2.金融消費(fèi)者的權(quán)利

與一般消費(fèi)者相比，金融消費(fèi)者具有特殊性，應(yīng)給予金融消費(fèi)者特殊的權(quán)益保護(hù)。金融消費(fèi)者享有的權(quán)利由以下幾項(xiàng)組成:一是金融消費(fèi)安全權(quán)。金融消費(fèi)者在使用金融產(chǎn)品或接受金融服務(wù)時(shí)應(yīng)享有生命財(cái)產(chǎn)不受威脅、侵害的權(quán)利，包括人身安全權(quán)和財(cái)產(chǎn)安全權(quán)兩個(gè)方面。這是金融消費(fèi)者享有的首要權(quán)利。二是金融消費(fèi)知情權(quán)。金融消費(fèi)者享有知悉金融產(chǎn)品或金融服務(wù)真實(shí)情況的權(quán)利，如了解存貸款利率、手續(xù)費(fèi)、保險(xiǎn)費(fèi)、理財(cái)產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)與收益等。三是金融消費(fèi)自由選擇權(quán)。金融消費(fèi)者可根據(jù)自己的偏好自由選擇金融經(jīng)營者作為其交易對(duì)象并決定是否交易，可自由決定交易方式、交易時(shí)間和地點(diǎn)。四是金融消費(fèi)公平交易權(quán)。金融經(jīng)營者與消費(fèi)者結(jié)成法律關(guān)系時(shí)，應(yīng)遵循公開、公平、公正和誠實(shí)守信的原則，不得強(qiáng)行要求消費(fèi)者使用金融產(chǎn)品或接受金融服務(wù)，也不得在合同或法律關(guān)系中制定規(guī)避義務(wù)和違反公平的條款。五是金融消費(fèi)損害賠償權(quán)。金融消費(fèi)者在消費(fèi)過程中非因自己的故意或者過失而遭受人身、財(cái)產(chǎn)損害時(shí)，有向金融機(jī)構(gòu)提出請(qǐng)求賠償?shù)臋?quán)利。六是金融消費(fèi)者結(jié)社權(quán)。這是憲法規(guī)定的結(jié)社權(quán)在金融領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，它實(shí)質(zhì)上是一種政治權(quán)利。七是金融消費(fèi)者受教育權(quán)。八是金融消費(fèi)者受尊重權(quán)。九是金融消費(fèi)者的監(jiān)督權(quán)。

二、我國金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)存在的問題

我國目前保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的最基本法律是現(xiàn)行的《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》，雖然該法在一定程度上對(duì)金融消費(fèi)者權(quán)益有一定保護(hù)作用，對(duì)消費(fèi)者維權(quán)也有一定的指導(dǎo)和規(guī)范作用，但程度還比較低，特別是在專業(yè)性較強(qiáng)的金融領(lǐng)域，至今沒有針對(duì)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的專門法律制度出臺(tái)，缺乏專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)方面的具體事宜，保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益的內(nèi)部機(jī)制與外部環(huán)境均有待改善。

1.金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)立法不健全

我國目前還沒有針對(duì)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的專門法律出臺(tái)，與其相關(guān)的法律主要有兩個(gè)體系:一是《中華人民共和國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》，這是保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益的基本法;二是金融領(lǐng)域的核心法律以及各種規(guī)章制度，前者主要有《中華人民共和國人民銀行法》《中華人民共和國商業(yè)銀行法》《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《中華人民共和國證券法》《中華人民共和國保險(xiǎn)法》等，后者主要有中國人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)等監(jiān)管機(jī)構(gòu)制定的規(guī)章條例。［2］

隨著金融業(yè)的發(fā)展，這兩個(gè)立法體系已經(jīng)不能適應(yīng)金融領(lǐng)域消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的需要。一是《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》是一般性的法律規(guī)定，適用對(duì)象是一般商品或服務(wù)。金融消費(fèi)者有別于一般的消費(fèi)者，具有一定的特殊性?！断M(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》并未明確說明金融消費(fèi)的情況，有關(guān)規(guī)定過于原則，缺乏針對(duì)性，適用面窄，沒有體現(xiàn)其對(duì)金融消費(fèi)者的專門保護(hù)。二是金融領(lǐng)域現(xiàn)有立法欠缺對(duì)金融消費(fèi)者權(quán)益的專門性保護(hù)?！吨袊嗣胥y行法》等法律和規(guī)章制度大多是為了維護(hù)金融行業(yè)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)秩序和提高市場(chǎng)配置效率，基本上是以金融監(jiān)管為中心，雖有部分涉及金融消費(fèi)方面的內(nèi)容也極其簡(jiǎn)單粗略，缺乏對(duì)金融消費(fèi)者保護(hù)的適用性。

2.金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)構(gòu)功能不完善

自2008年金融危機(jī)之后，受國際金融監(jiān)管新趨勢(shì)的影響，2012年以來，“一行三會(huì)”(中國人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì))分別設(shè)立了金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)。央行和銀監(jiān)會(huì)成立了金融消費(fèi)者保護(hù)局，證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)設(shè)立了投資者保護(hù)局，但從其功能來看，其更多承擔(dān)了類似信訪辦的工作，同時(shí)兼有消費(fèi)者教育功能等。以保監(jiān)會(huì)的投資者保護(hù)局為例，其職能主要有研究保護(hù)保險(xiǎn)消費(fèi)者權(quán)益的機(jī)制、受理投訴咨詢、調(diào)查處理消費(fèi)者投訴、消費(fèi)者教育和風(fēng)險(xiǎn)提示等。對(duì)金融消費(fèi)者保護(hù)的力度不大，功能不全。同時(shí)，各自獨(dú)立設(shè)置保護(hù)機(jī)構(gòu)也與我國混業(yè)經(jīng)營的趨勢(shì)有沖突，出現(xiàn)問題時(shí)，容易相互推諉，不能實(shí)質(zhì)性地保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益。

3.金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)內(nèi)部機(jī)制不健全

保護(hù)金融消費(fèi)者的合法權(quán)益，需要金融機(jī)構(gòu)建立相應(yīng)的內(nèi)部機(jī)制，包括充分的信息披露制度、提高金融機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量和規(guī)范收費(fèi)等，而我國現(xiàn)階段在這些方面做得還很不夠。

一是金融機(jī)構(gòu)信息披露不充分。隨著金融市場(chǎng)的發(fā)展，金融結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性、金融產(chǎn)品的多樣性及專業(yè)化趨勢(shì)，都使得金融機(jī)構(gòu)與金融消費(fèi)者之間的信息嚴(yán)重不對(duì)稱，消費(fèi)者無法掌控銀行賬戶劃撥、個(gè)人信息使用等情況。而金融從業(yè)人員向消費(fèi)者推薦商品時(shí)往往片面鼓吹其收益率，對(duì)于商品結(jié)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)收益等重要因素要么不披露要么模糊披露，致使消費(fèi)者盲目購買金融商品。

二是金融機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量欠缺，收費(fèi)名目繁多。這是消費(fèi)者對(duì)金融機(jī)構(gòu)投訴的主要內(nèi)容。在金融交易前金融機(jī)構(gòu)內(nèi)未設(shè)置服務(wù)設(shè)施、在交易過程中工作人員態(tài)度差、在交易結(jié)束后出現(xiàn)問題時(shí)推脫責(zé)任等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，更有依據(jù)其優(yōu)勢(shì)地位擅自提高服務(wù)費(fèi)、制定“霸王條款”等，這些都顯現(xiàn)了我國金融機(jī)構(gòu)目前在產(chǎn)品、設(shè)施服務(wù)方面存在的問題。［3］

4.金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的外部環(huán)境較差

我國金融消費(fèi)外部環(huán)境建設(shè)在金融消費(fèi)者教育、行業(yè)自律和投訴機(jī)制方面也存在亟需解決的問題。

一是金融消費(fèi)者專業(yè)知識(shí)匱乏。金融消費(fèi)者缺乏經(jīng)濟(jì)和金融專業(yè)相關(guān)知識(shí)，且易于聽取處于壟斷地位的金融機(jī)構(gòu)對(duì)金融產(chǎn)品和金融服務(wù)的廣告宣傳，往往對(duì)自己所購買的金融產(chǎn)品和金融服務(wù)的內(nèi)容知之甚少，而金融機(jī)構(gòu)為出售金融產(chǎn)品和金融服務(wù)，完成銷售任務(wù)和目標(biāo)，對(duì)金融消費(fèi)者有關(guān)金融消費(fèi)的詢問也是諱莫如深。

二是行業(yè)自律能力有待加強(qiáng)。金融行業(yè)協(xié)會(huì)主要代表金融行業(yè)全體企業(yè)的共同利益，這限制了其維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的動(dòng)機(jī)，缺乏對(duì)與金融業(yè)息息相關(guān)的金融消費(fèi)者利益的關(guān)注。行業(yè)協(xié)會(huì)組織在調(diào)解糾紛方面，更多的是要維護(hù)會(huì)員單位利益，在無外部壓力的情況下，保護(hù)金融消費(fèi)者的權(quán)益很難成為其自覺行動(dòng)。行業(yè)協(xié)會(huì)資金很大程度上來源于會(huì)員，在此背景下，行業(yè)協(xié)會(huì)維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的權(quán)威性和社會(huì)公信度存在疑問。

三是投訴受理機(jī)制不健全?，F(xiàn)有的金融監(jiān)管制度沒有建立相對(duì)完善的糾紛解決機(jī)制，沒有從自律或者強(qiáng)制性法律角度進(jìn)行規(guī)范。當(dāng)金融消費(fèi)者與金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)生糾紛時(shí)，往往直接訴諸司法途徑或者一般由行業(yè)協(xié)會(huì)來解決。而訴諸司法途徑成本高、耗時(shí)長(zhǎng)、程序復(fù)雜，并且容易激化金融機(jī)構(gòu)與金融消費(fèi)者之間的矛盾，對(duì)金融機(jī)構(gòu)的聲譽(yù)也會(huì)造成嚴(yán)重?fù)p害。［4］

四、完善我國金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法律制度建議

金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)是實(shí)現(xiàn)金融市場(chǎng)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，需要社會(huì)各個(gè)階層的全面參與。其中，法律和組織機(jī)構(gòu)是制度要求，金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部業(yè)務(wù)規(guī)則是細(xì)節(jié)要求，爭(zhēng)端解決機(jī)制是程序要求，更新理念并加強(qiáng)教育是思想要求。在我國金融消費(fèi)立法剛剛起步的情況下，應(yīng)當(dāng)充分利用法律、監(jiān)管、行業(yè)自律等多種途徑，為消費(fèi)者構(gòu)建一個(gè)安全、誠信、公平的交易環(huán)境，促進(jìn)金融服務(wù)業(yè)的發(fā)展。

1.完善金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)立法，拓寬法律保護(hù)范圍

(1)修改《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》，增強(qiáng)對(duì)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的針對(duì)性。第一，將金融消費(fèi)者概念明確納入該法的管轄范圍，設(shè)立專章規(guī)定金融消費(fèi)者的內(nèi)涵與外延、保護(hù)范圍、權(quán)利與義務(wù)、保護(hù)機(jī)構(gòu)的職責(zé)和爭(zhēng)端解決途徑等，體現(xiàn)對(duì)金融消費(fèi)者的專門性保護(hù)，使金融消費(fèi)者保護(hù)適用該法有明確的法律依據(jù)。第二，在法律責(zé)任方面，在遵循公平公正的基礎(chǔ)上，側(cè)重對(duì)金融消費(fèi)者的保護(hù)，對(duì)于權(quán)益雙方的舉證原則和舉證責(zé)任予以明確規(guī)定;在處罰規(guī)定中改變過去重罰輕賠的思想，在保證行政處罰和刑罰力度的同時(shí)，加大民事賠償?shù)谋戎?，并適當(dāng)增加賠償金額。第三，在糾紛解決途徑中，出臺(tái)充分利用協(xié)商、和解來調(diào)節(jié)金融糾紛的細(xì)則規(guī)定;要求各金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部建立處理糾紛的部門，專門處理金融消費(fèi)糾紛，減少訴訟成本;賦予各行業(yè)協(xié)會(huì)糾紛處理職能。

(2)制定專門的金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法，體現(xiàn)對(duì)金融消費(fèi)者權(quán)益的專門性保護(hù)。第一，明確規(guī)定該法的宗旨是為了保護(hù)金融消費(fèi)者合法權(quán)益，進(jìn)一步提高金融服務(wù)水平，構(gòu)建和諧穩(wěn)定的金融消費(fèi)關(guān)系，促進(jìn)金融協(xié)調(diào)發(fā)展，維護(hù)金融安全與穩(wěn)定。第二，設(shè)專章規(guī)定金融消費(fèi)者的特殊權(quán)利和金融機(jī)構(gòu)的義務(wù)，明確金融消費(fèi)者在進(jìn)行金融交易時(shí)所享有的各項(xiàng)權(quán)利，對(duì)金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)規(guī)則予以細(xì)化。第三，對(duì)金融消費(fèi)爭(zhēng)議處理提出具體而明確的要求，從方式、途徑、受理機(jī)構(gòu)等方面予以明確規(guī)定，加強(qiáng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)。同時(shí)，基于金融消費(fèi)者的弱勢(shì)地位，在立法中可以做一些傾向于保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的強(qiáng)制性規(guī)定。［5］

2.健全金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)構(gòu)的功能

“一行三會(huì)”可設(shè)計(jì)一個(gè)統(tǒng)一的金融消費(fèi)者保護(hù)原則，在此宏觀原則之下，各部委各有分工協(xié)調(diào)運(yùn)作，完善金融保護(hù)局的功能，集中行使金融消費(fèi)者保護(hù)職權(quán)，擬定金融投資者保護(hù)政策法規(guī)，投資者教育等，從而幫助消費(fèi)者避開金融機(jī)構(gòu)隱性收費(fèi)和欺騙性借貸等金融欺詐行為。可分為以下幾個(gè)步驟進(jìn)行。

一是強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)為本的監(jiān)管。應(yīng)把流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)、信息科技風(fēng)險(xiǎn)、國別風(fēng)險(xiǎn)、聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)等放到更為重要的位置，同時(shí)關(guān)注金融機(jī)構(gòu)與非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的合作，建立防火墻。

二是完善資本為主的監(jiān)管。以實(shí)施《商業(yè)銀行資本管理辦法(試行)》為契機(jī)，督促商業(yè)銀行強(qiáng)化資本管理。

三是不斷完善監(jiān)管工具箱。應(yīng)不斷豐富監(jiān)管指標(biāo)，加強(qiáng)分析監(jiān)測(cè)，提高監(jiān)測(cè)的預(yù)警和量化風(fēng)險(xiǎn)的能力。

四是進(jìn)一步加強(qiáng)金融消費(fèi)者的保護(hù)。積極開展公眾金融教育，形成金融消費(fèi)者保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制。

3.健全金融消費(fèi)者權(quán)益內(nèi)部保護(hù)機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的義務(wù)規(guī)定

一是強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)的信息披露制度。建立健全金融機(jī)構(gòu)的信息披露制度，統(tǒng)一信息披露的規(guī)范和要求，拓寬信息披露的相關(guān)渠道，維護(hù)金融消費(fèi)者在購買金融產(chǎn)品和金融服務(wù)時(shí)必要的知情權(quán)，為金融消費(fèi)者提供更多可以比較的選擇。［6］

二是強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)的公平義務(wù)規(guī)定。應(yīng)通過強(qiáng)有力的法律約束，防止金融機(jī)構(gòu)利用壟斷地位侵害消費(fèi)者的權(quán)益。

三是強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)的保密義務(wù)。保護(hù)金融消費(fèi)者的隱私權(quán)，這不僅關(guān)系到消費(fèi)者個(gè)人信息安全，也關(guān)系到消費(fèi)者財(cái)產(chǎn)安全。［7］

4.改善金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的外部環(huán)境

一是完善金融消費(fèi)者教育制度。在加強(qiáng)對(duì)金融消費(fèi)者的有關(guān)經(jīng)濟(jì)學(xué)和金融學(xué)等相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)教育以外，提供必要的維權(quán)法律知識(shí)也是非常重要的。在加強(qiáng)對(duì)金融消費(fèi)者教育的問題上，可以采取靈活措施，編訂具有通俗易懂內(nèi)容的相關(guān)教材，不拘泥于各種教育和教材形式，增加金融消費(fèi)者接受教育的渠道。

二是健全金融消費(fèi)者爭(zhēng)端糾紛解決機(jī)制。首先，設(shè)立專門的消費(fèi)者投訴部門。良好的爭(zhēng)端糾紛解決機(jī)制是迅速解決金融消費(fèi)糾紛、維護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益的重要制度保障。建立高效便捷的糾紛解決機(jī)制，既可以在現(xiàn)存的各級(jí)消費(fèi)者協(xié)會(huì)下增設(shè)相關(guān)金融消費(fèi)者糾紛解決部門，也可以仿照消費(fèi)者協(xié)會(huì)機(jī)制另設(shè)金融消費(fèi)者協(xié)會(huì)，來加強(qiáng)和完善對(duì)金融消費(fèi)者合法權(quán)益的保護(hù)。其次，投訴渠道上加大非訴形式的運(yùn)用。非訴形式主要有協(xié)商、調(diào)解、仲裁等。非訴形式具有耗時(shí)短、見效快、方便快捷的特點(diǎn)，可降低訴訟成本，節(jié)約訴訟資源，避免金融機(jī)構(gòu)與消費(fèi)者之間的矛盾激化，促進(jìn)社會(huì)和諧。

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