歐盟碳排放交易體系第三期改革研究

周茂榮 譚秀杰

一、EU ETS第三期改革的歷程

2003年10月，歐盟通過(guò)了《建立歐盟溫室氣體排放配額交易機(jī)制的指令》（簡(jiǎn)稱《2003碳交易指令》），這是EU ETS最根本的法律依據(jù)。該指令勾勒出EU ETS的基本制度框架，內(nèi)容主要著眼于第一期和第二期。按照該指令的設(shè)想，第一期（2005－2007年）為摸索期，重在積累經(jīng)驗(yàn)，未與《京都議定書》減排承諾掛鉤；第二期（2008－2012年）與議定書承諾期保持一致，并要求履行議定書減排承諾。由于《2003碳交易指令》的準(zhǔn)備時(shí)間很短，許多具體事項(xiàng)并未達(dá)成一致，而且建立EU ETS是全新的探索，因而該指令第30條特意規(guī)定了“評(píng)估和進(jìn)一步發(fā)展”（Review and Further Development）的內(nèi)容，以期能夠通過(guò)評(píng)估來(lái)修改和完善該交易體系。在第三期改革之前，歐盟已經(jīng)依據(jù)該條款對(duì)EU ETS進(jìn)行了兩次重要修改。第一次修改是應(yīng)第30條第3款的要求，將EU ETS與《京都議定書》的項(xiàng)目機(jī)制相鏈接，允許企業(yè)使用項(xiàng)目信用抵消其減排義務(wù)①即2004年10月通過(guò)的《指令2004/101/EC》。。第二次則依據(jù)該條第1款關(guān)于擴(kuò)大覆蓋范圍的規(guī)定，將航空業(yè)納入EU ETS②即2008年11月通過(guò)的《指令2008/101/EC》。。

針對(duì)第三期的改革，則是依據(jù)《2003碳交易指令》第30條第2款。按照該款的規(guī)定，歐委會(huì)應(yīng)在2006年6月30日前，向歐洲議會(huì)和歐盟理事會(huì)提交一份關(guān)于EU ETS運(yùn)行情況的評(píng)估報(bào)告，并酌情提出相應(yīng)的修改議案。報(bào)告應(yīng)該以EU ETS運(yùn)行的經(jīng)驗(yàn)、監(jiān)測(cè)技術(shù)的進(jìn)步以及國(guó)際氣候談判的發(fā)展為基礎(chǔ)，考慮以下十一個(gè)事項(xiàng)：（1）覆蓋范圍是否需要修改以及如何修改；（2）EU ETS與國(guó)際碳排放貿(mào)易的關(guān)系；（3）進(jìn)一步統(tǒng)一分配模式和國(guó)家分配計(jì)劃的標(biāo)準(zhǔn)；（4）項(xiàng)目信用的使用；（5）EU ETS與歐盟及成員國(guó)其他減排措施的關(guān)系；（6）是否需要建立單一的歐盟注冊(cè)處；（7）超額排放的處罰力度；（8）配額市場(chǎng)運(yùn)行情況；（9）如何適應(yīng)一個(gè)擴(kuò)大的歐盟；（10）聯(lián)營(yíng)規(guī)則；（11）制定歐盟分配基準(zhǔn)線的可行性。上述這些事項(xiàng)構(gòu)成了第三期改革的主要內(nèi)容。

自2005年正式運(yùn)行以來(lái)，EU ETS在取得巨大成功的同時(shí)，也確實(shí)暴露出許多問(wèn)題。但是，由于對(duì)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)在短時(shí)間內(nèi)難以達(dá)成一致，歐委會(huì)未能按規(guī)定如期提交評(píng)估報(bào)告。不過(guò)，歐委會(huì)于2006年11月提交了名為《建立全球碳市場(chǎng)》（Building A Global Carbon Market）的通訊。該通訊認(rèn)為，雖然在第30條第2款所列事項(xiàng)上已經(jīng)形成越來(lái)越多的共識(shí)，但解決這些問(wèn)題需要更多的經(jīng)驗(yàn)和評(píng)估，因此，在當(dāng)時(shí)情況下提出修改議案將是不成熟的。而且，為了給EU ETS第二期提供一個(gè)穩(wěn)定的制度保障，也為相關(guān)修改提供充分的時(shí)間，預(yù)定的修改將在第二期結(jié)束后實(shí)施，即僅適用于第三期及以后。最后，通訊決定繼續(xù)對(duì)EU ETS進(jìn)行評(píng)估，并提出了評(píng)估的四個(gè)主題：指令的覆蓋范圍；加強(qiáng)統(tǒng)一性和提高可預(yù)見性；強(qiáng)化遵守和執(zhí)行；與其他碳交易機(jī)制的鏈接以及納入發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)型國(guó)家的適當(dāng)方法。

為加強(qiáng)后續(xù)評(píng)估的力度，歐委會(huì)還決定利用已有的歐洲氣候變化項(xiàng)目（ECCP）①ECCP是歐盟為應(yīng)對(duì)氣候變化而發(fā)起的研究計(jì)劃，該計(jì)劃為各利益相關(guān)方討論氣候政策提供了交流平臺(tái)，有效推動(dòng)了歐盟相關(guān)氣候政策、措施的研究和制定。。2007年3－6月，ECCP組織召開了四次會(huì)議，分別討論了通訊定下的四個(gè)主題，會(huì)議的成果為后來(lái)的修改奠定了基礎(chǔ)。與此同時(shí)，歐盟提出了雄心勃勃的減排目標(biāo)，這也加快了EU ETS第三期修改的步伐。2007年3月，歐洲理事會(huì)確定了歐盟2020年的減排目標(biāo)，即2020年的碳排放相比1990年下降20%，在達(dá)成國(guó)際氣候協(xié)議的情況下，該比例可提高至30%。為充分發(fā)揮EU ETS的減排潛力以完成這一目標(biāo)，并幫助歐盟實(shí)現(xiàn)向低碳的轉(zhuǎn)型，歐委會(huì)在充分吸收第一、二期經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，于2008年1月提出了修改議案。2009年4月，歐盟順利通過(guò)了《改進(jìn)和擴(kuò)大歐盟溫室氣體排放配額交易機(jī)制的指令》（簡(jiǎn)稱《2009修改指令》）。

《2009修改指令》主要針對(duì)EU ETS第三期（2013年－2020年），對(duì)規(guī)則進(jìn)行了全面的修改和完善。此次修改的幅度是迄今為止最大的一次，修改內(nèi)容可以歸納為四個(gè)方面：統(tǒng)一總量和分配模式；擴(kuò)大和優(yōu)化覆蓋范圍；調(diào)整抵消機(jī)制；加強(qiáng)歐盟層面相關(guān)職能。其中，總量和分配模式的修改非常徹底，其余方面重在完善，本文隨后內(nèi)容將依次分析這些修改內(nèi)容。

二、EU ETS第三期總量和分配模式的改革

總量和分配模式的修改，是第三期改革最核心的內(nèi)容。在第一、二期，總量設(shè)定和配額分配的權(quán)利主要被賦予給了成員國(guó)，即各國(guó)自行制定“國(guó)家分配方案”（NAPs），確定本國(guó)的配額總量和分配模式，然后將NAPs提交歐委會(huì)審批。歐委會(huì)通過(guò)審批來(lái)確保配額總量不超過(guò)正常生產(chǎn)的排放量，且不妨礙成員國(guó)履行《京都議定書》或《歐盟責(zé)任分擔(dān)協(xié)議》的義務(wù)。若NAPs沒(méi)有通過(guò)歐委會(huì)的審批，成員國(guó)需要進(jìn)行修改直到通過(guò)為止。這種制度結(jié)構(gòu)與歐盟的政治結(jié)構(gòu)相適應(yīng)，成員國(guó)擁有較大的自由裁量權(quán)，容易獲得成員國(guó)對(duì)EU ETS的支持。但是，從實(shí)際運(yùn)作效果來(lái)看，這種結(jié)構(gòu)具有明顯缺陷，第三期不得不進(jìn)行調(diào)整。

（一）NAPs模式存在的問(wèn)題

在第一、二期的運(yùn)行中，EU ETS遠(yuǎn)沒(méi)有發(fā)揮其應(yīng)有的減排效果，最主要的原因就在于NAPs模式存在著明顯缺陷。

第一，配額總量容易過(guò)量。EU ETS第一期出現(xiàn)了配額總量過(guò)度的情況，2005－2007年歐盟的配額總量分別為2096百萬(wàn)噸二氧化碳當(dāng)量（MT）、2072MT和2153MT，而經(jīng)核證的排放量?jī)H為2014MT、2036MT和2165MT，總共超額分配111MT。一些研究將此問(wèn)題歸因于數(shù)據(jù)的缺失和對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的過(guò)高預(yù)期（Elleman and Buchner，2007：66－87）。然而，在提交第二期NAPs時(shí)，在已經(jīng)具備經(jīng)核證數(shù)據(jù)的情況下，各國(guó)初次遞交的配額總量仍然非?？犊?，據(jù)估計(jì)將比2005年經(jīng)核證排放量還多5%（Carbon Trust，2007）。歐委會(huì)逐漸認(rèn)識(shí)到更重要的原因在于NAPs模式的制度缺陷，成員國(guó)易陷入“囚徒困境”。雖然成員國(guó)都意識(shí)到EU ETS的成功在于嚴(yán)格的總量控制，但從自身利益出發(fā)各國(guó)總會(huì)努力將本國(guó)配額總量最大化，從而造成整體配額的過(guò)量。總量寬松直接的后果就是配額價(jià)格低迷，進(jìn)而減少低碳技術(shù)的投資意愿，削弱了EU ETS的動(dòng)態(tài)效率和減排作用。

第二，NAPs審批程序過(guò)于笨拙。歐委會(huì)的審批權(quán)構(gòu)成對(duì)成員國(guó)的約束，可以起到糾錯(cuò)的作用。第二期的配額總量就被歐委會(huì)成功砍掉10%，這在一定程度上保證了配額的稀缺性，2008年配額總量和核證排放量分別為2003MT和2120MT。然而，這種方式過(guò)于笨拙，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：首先，審批容易引發(fā)成員國(guó)和歐委會(huì)的沖突。為控制第二期的配額總量，歐委會(huì)拒絕了部分成員國(guó)初次提交的NAPs，導(dǎo)致一些成員國(guó)的強(qiáng)烈反彈。波蘭和愛沙尼亞甚至將歐委會(huì)告上法庭，歐盟法院最終判決歐委會(huì)為波蘭和愛沙尼亞設(shè)定配額總量的做法超出了權(quán)限。其次，審批增加了市場(chǎng)的不可預(yù)見性。審批過(guò)程復(fù)雜而漫長(zhǎng)，第二期多數(shù)NAPs的審批遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于預(yù)定時(shí)間，波蘭和愛沙尼亞在2010年和2011年才最終通過(guò)。審批的滯后大大降低了市場(chǎng)的可預(yù)見性，尤其是對(duì)長(zhǎng)期的低碳投資而言。最后，審批已經(jīng)成為成員國(guó)和歐委會(huì)的沉重負(fù)擔(dān)。

第三，分配模式缺乏效率和公平。對(duì)于既有設(shè)施，成員國(guó)出于保護(hù)本國(guó)企業(yè)的目的，大多按“祖父法則”免費(fèi)分配配額，拍賣的配額在2005－2010年總計(jì)僅為220MT。大量免費(fèi)分配已經(jīng)降低了企業(yè)的減排意愿，而“祖父法則”更意味著現(xiàn)階段減排越多未來(lái)配額反而更少，從而造成了對(duì)企業(yè)的不恰當(dāng)激勵(lì)。而且，免費(fèi)分配在行業(yè)和企業(yè)間產(chǎn)生了收入分配效應(yīng)，使一些行業(yè)獲得“意外收益”，尤其是電力行業(yè)。而對(duì)于新建設(shè)施，大多數(shù)成員國(guó)建立了“新入者儲(chǔ)備”，以向新進(jìn)入者免費(fèi)發(fā)放配額，減少了新入者采用低碳技術(shù)的動(dòng)力。同時(shí)，由于各成員國(guó)在實(shí)踐中適用不同的新入者規(guī)則，造成了國(guó)家間的不公平，例如，新建聯(lián)合循環(huán)發(fā)電廠在瑞典不能獲得配額，而在德國(guó)將獲得1500萬(wàn)歐元的配額（Ahman and Holmgren，2006：423－440）。在既有設(shè)施分配多采用“祖父法則”的情況下，退出規(guī)則面臨兩難，若直接收回退出者的配額，可能激勵(lì)企業(yè)繼續(xù)運(yùn)營(yíng)低效率的設(shè)施以便保留配額；而繼續(xù)免費(fèi)發(fā)放至該階段結(jié)束則顯失公平。一種辦法是所謂的“轉(zhuǎn)讓規(guī)則”，即允許老設(shè)施關(guān)閉時(shí)將配額轉(zhuǎn)讓給新設(shè)施，但這將增加系統(tǒng)的復(fù)雜性和管理成本。

（二）統(tǒng)一總量和分配模式

在認(rèn)識(shí)到NAPs模式存在的缺陷后，《2009修改指令》果斷拋棄了這一模式，而建立了歐盟層面統(tǒng)一的總量和分配模式。

ECCP為第三期總量模式設(shè)計(jì)了三種選項(xiàng)：成員國(guó)仍自行設(shè)定配額總量，同時(shí)提高審批標(biāo)準(zhǔn)和加強(qiáng)歐委會(huì)控制力度；統(tǒng)一歐盟范圍內(nèi)的配額總量，指令規(guī)定設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)和程序；直接由指令規(guī)定歐盟范圍內(nèi)的配額總量。為增加可預(yù)見性和透明度，并從制度上根除成員國(guó)間的“囚徒困境”，《2009修改指令》決定采用了第三種選項(xiàng)。按照指令第9條規(guī)定，2013年初始總量將基于2008－2012年間簽發(fā)配額總量的年均水平。經(jīng)測(cè)算初始總量為1926MT，后又根據(jù)第三期覆蓋范圍的變化而調(diào)整為2039MT。隨后每年的配額總量呈線性遞減，以便完成歐盟的減排目標(biāo)。根據(jù)歐盟承諾的整體減排目標(biāo)，2020年碳排放比1990年下降20%，也就是相比2005年排放水平下降14%。整體減排目標(biāo)還需在EU ETS覆蓋行業(yè)和非覆蓋行業(yè)之間劃分，然后才能確定EU ETS配額總量的遞減幅度。成員國(guó)在自行制定NAPs時(shí)，為照顧本國(guó)行業(yè)利益，往往劃分給覆蓋行業(yè)的減排義務(wù)反而比非覆蓋行業(yè)還要低。這種劃分在經(jīng)濟(jì)上缺乏效率，因?yàn)橐话愣苑歉采w行業(yè)減排成本相比覆蓋行業(yè)要高。為了使減排成本最低，第三期將歐盟整體減排責(zé)任按照效率原則在兩者之間劃分，即兩者承擔(dān)的減排責(zé)任剛好使兩者的邊際減排成本相等。按此原則，非覆蓋行業(yè)只承擔(dān)10%的減排責(zé)任，而覆蓋行業(yè)相比2005年需減排21%，以此計(jì)算2013年以后EU ETS配額總量每年遞減1.74%。

就分配模式而言，第三期將以拍賣作為配額分配的基本方法。歐委會(huì)認(rèn)為，拍賣能最大限度的保證EU ETS的經(jīng)濟(jì)效率，維持體系的簡(jiǎn)單和透明，以及避免不恰當(dāng)?shù)姆峙湫?yīng)。而且，拍賣體現(xiàn)了“污染成本內(nèi)部化”理論，最符合“污染者付費(fèi)原則”，并能真正獎(jiǎng)勵(lì)早期減排行動(dòng)。但是，馬上實(shí)現(xiàn)完全拍賣可能導(dǎo)致兩大問(wèn)題：一是面臨激烈國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的碳密集型行業(yè)可能產(chǎn)生“碳泄露”（Carbon Leakage）問(wèn)題①碳泄露是指在只有部分國(guó)家參與的國(guó)際氣候協(xié)議下，承擔(dān)減排義務(wù)的國(guó)家采取的減排行動(dòng)導(dǎo)致無(wú)減排義務(wù)國(guó)家排放增加的現(xiàn)象。；二是可能給企業(yè)造成過(guò)高的“沉淀成本”（Sunk Cost）②沉淀成本指EU ETS建立前的投資和建立后碳價(jià)格導(dǎo)致的利潤(rùn)下降所引起的成本。。為此，《2009修改指令》建立了針對(duì)既有設(shè)施的過(guò)渡性措施，繼續(xù)免費(fèi)分配一部分配額，以應(yīng)對(duì)碳泄露和補(bǔ)償沉淀成本。具體而言，第三期分配模式包括以下三個(gè)部分：

第一，針對(duì)既有設(shè)施的過(guò)渡性措施。過(guò)渡性措施將向覆蓋設(shè)施繼續(xù)免費(fèi)發(fā)放部分配額，分配的方法將采用基準(zhǔn)法（Benchmark）?；鶞?zhǔn)法以行業(yè)內(nèi)領(lǐng)先的排放水平為基準(zhǔn)來(lái)計(jì)算和分配配額，被視為解決分配公平問(wèn)題和刺激低碳投資的一種有效手段，可以避免“祖父法則”的負(fù)面影響。行業(yè)基準(zhǔn)值是歐盟內(nèi)行業(yè)碳效率最高10%設(shè)施的排放值，基準(zhǔn)值與設(shè)施產(chǎn)出量的乘積就是該設(shè)施能獲得的全額配額。但是，免費(fèi)配額并非全額發(fā)放，按照發(fā)放比例不同，可以將既有設(shè)施分為三類：第一類包括電力設(shè)施和碳捕捉與封存（CCS）設(shè)施兩種，這些設(shè)施免費(fèi)發(fā)放的比例為零，即全部配額都需通過(guò)拍賣獲得。電力設(shè)施之所以不能獲得免費(fèi)配額是因?yàn)殡娏ζ髽I(yè)能夠?qū)p排成本轉(zhuǎn)移到下游產(chǎn)業(yè)；而排除CCS設(shè)施則是因?yàn)橥ㄟ^(guò)CCS永久存儲(chǔ)的碳排放不用上繳配額。第二類是面臨碳泄露行業(yè)的設(shè)施，所謂面臨碳泄露的行業(yè)包括以下三種：EU ETS引起生產(chǎn)成本提高5%以上，且貿(mào)易強(qiáng)度超過(guò)10%的行業(yè)；EU ETS引起生產(chǎn)成本提高30%以上的行業(yè)；貿(mào)易強(qiáng)度超過(guò)30%的行業(yè)。為避免碳泄露的發(fā)生，滿足上述條件行業(yè)的設(shè)施在第三期將獲得全額100%的免費(fèi)配額。第三類為上述兩類以外的其他設(shè)施，為了補(bǔ)償這些設(shè)施的沉淀成本，2013年將免費(fèi)發(fā)放全額配額的80%，隨后每年等量減少，到2020年只有全額配額的30%免費(fèi)發(fā)放，并計(jì)劃在2027年取消全部免費(fèi)配額。

第二，對(duì)新入和退出者的分配規(guī)則。考慮到新入和退出規(guī)則對(duì)公平和效率的巨大影響，《2009修改指令》專門制定了歐盟層面的規(guī)則，填補(bǔ)了立法上的空白，結(jié)束了成員國(guó)適用不同規(guī)則的局面。新入規(guī)則規(guī)定，2013－2020年歐盟內(nèi)配額總量的5%將被單獨(dú)劃出，作為“新入者儲(chǔ)備”，這是向新入者預(yù)留配額的最高上限。分配的方法將與同類既有設(shè)施過(guò)渡措施保持一致，如新入電力設(shè)施將不能獲得免費(fèi)配額。此外，“新入者儲(chǔ)備”將單獨(dú)留出300MT配額，特別用于鼓勵(lì)CCS示范項(xiàng)目和可再生能源示范項(xiàng)目。就退出規(guī)則而言，基準(zhǔn)法能有效避免企業(yè)為獲得免費(fèi)配額而繼續(xù)運(yùn)行無(wú)效率設(shè)施的做法，這為退出規(guī)則的制定提供了便利。歐盟統(tǒng)一的退出規(guī)則規(guī)定，停止運(yùn)行的設(shè)施將不能獲得免費(fèi)配額，除非能證明該設(shè)施將在確定和合理的時(shí)間內(nèi)恢復(fù)運(yùn)行。

第三，配額拍賣的相關(guān)安排。除上述免費(fèi)分配的配額以外，其他配額將分配給各成員國(guó)拍賣。分配的方案如下：拍賣總配額的88%將分配給所有成員國(guó)，各國(guó)分配的比例與各國(guó)第一期排放量占比相等；10%以促進(jìn)內(nèi)部團(tuán)結(jié)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目的，分配給特定的成員國(guó)，這些國(guó)家多為收入相對(duì)較低的東歐國(guó)家；剩余2%用以獎(jiǎng)勵(lì)早期減排的國(guó)家，即在2005年排放量比議定書基準(zhǔn)年排放量低20%以上的成員國(guó)。此外，作為對(duì)新加入成員國(guó)電力行業(yè)的照顧，《2009修改指令》授予10個(gè)國(guó)家①這10個(gè)國(guó)家為保加利亞、塞浦路斯、捷克、愛沙尼亞、匈牙利、拉脫維亞、立陶宛、馬耳他、波蘭和羅馬尼亞。以特權(quán)，允許其背離電力行業(yè)無(wú)免費(fèi)配額的規(guī)定，將本國(guó)分配到的拍賣配額免費(fèi)發(fā)放給電力行業(yè)，以此作為幫助其實(shí)現(xiàn)電力現(xiàn)代化的過(guò)渡措施。2013年，該過(guò)渡措施發(fā)放的配額不得超過(guò)設(shè)施2005－2007年平均排放量的70%，隨后逐步遞減至2020年再無(wú)免費(fèi)配額。

三、EU ETS第三期其他方面的改革

結(jié)合EU ETS第一、二期的經(jīng)驗(yàn)，《2009年修改指令》還對(duì)第三期其他方面進(jìn)行了改革，包括三個(gè)方面：擴(kuò)大和優(yōu)化覆蓋范圍；調(diào)整抵消機(jī)制；加強(qiáng)歐盟層面相關(guān)職能。

（一）擴(kuò)大和優(yōu)化覆蓋范圍

為增加減排機(jī)會(huì)和降低管理成本，第三期對(duì)覆蓋范圍進(jìn)行了擴(kuò)大和優(yōu)化。覆蓋范圍的擴(kuò)大不僅體現(xiàn)在納入了新的行業(yè)，還體現(xiàn)在對(duì)“燃燒設(shè)施”的廣義解釋。而優(yōu)化覆蓋范圍主要體現(xiàn)為排除小型設(shè)施和技術(shù)單位。

歐委會(huì)認(rèn)為第三期應(yīng)納入新的行業(yè)，以增加減排機(jī)會(huì)和降低減排成本。ECCP提出納入行業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)：首要標(biāo)準(zhǔn)是能否對(duì)溫室氣體排放進(jìn)行準(zhǔn)確的測(cè)量；其次是排放量占?xì)W盟總排放量的比例以及未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)；第三，參與碳交易體系所產(chǎn)生的管理成本；第四，是否受到現(xiàn)有政策措施的有效管制；第五，與其有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的行業(yè)是否被納入；第六，行業(yè)的減排潛力。綜合考慮上述標(biāo)準(zhǔn)，《2009修改指令》納入新的行業(yè)。新納入的行業(yè)分為兩類：一類是納入之前未覆蓋的行業(yè)活動(dòng)，包括石油化工制品及其他化學(xué)品、氨、鋁等；另一類是通過(guò)取消原有部分覆蓋行業(yè)的限值而納入的行業(yè)活動(dòng)，包括石膏、有色金屬、白云石煅燒等。新納入的行業(yè)使覆蓋的溫室氣體種類從二氧化碳擴(kuò)大到氧化亞氮和全氟化碳，覆蓋的溫室氣體增加100MT，約為第二期配額的4.6%，預(yù)計(jì)將降低減排成本約30－40%。另外，鑒于CCS巨大的減排潛力，CCS活動(dòng)也被納入覆蓋范圍。

燃燒設(shè)施（Combustion Installation）約占到EU ETS覆蓋設(shè)施的2/3，但是，成員國(guó)在第一期對(duì)“燃燒設(shè)施”的理解有三種，狹義的理解僅僅包括向第三方提供電力、熱或蒸汽的燃燒設(shè)施；中間的理解包括所有以能源生產(chǎn)為目的而生產(chǎn)電力、熱或蒸汽的燃燒設(shè)施；廣義的理解包括所有生產(chǎn)電力、熱或蒸汽的燃燒設(shè)施。雖然歐委會(huì)在第二期指導(dǎo)文件中明確“燃燒設(shè)施”應(yīng)做廣義理解，但部分成員國(guó)的理解仍不一致。為避免對(duì)“燃燒裝置”理解的偏差，《2009修改指令》給“燃燒”下了明確的定義，即“任何燃料的氧化，不論氧化過(guò)程中的熱、電或機(jī)械能如何使用，以及其他直接相關(guān)的活動(dòng)，包括廢氣洗滌”。這意味著“燃燒設(shè)施”必須廣義理解，由此覆蓋的溫室氣體增加約40－50MT。

歐委會(huì)認(rèn)識(shí)到，第一、二期納入過(guò)多的小型設(shè)施導(dǎo)致了高額的管理成本。從覆蓋的排放量看，最大7%的設(shè)施排放的溫室氣體占總量的60%，而最小14%設(shè)施的排放僅占總排放的0.14%。但是，就設(shè)施經(jīng)營(yíng)者的管理成本而言，大型設(shè)施的管理成本僅為0.01歐元/噸二氧化碳當(dāng)量，而小型設(shè)施的成本高達(dá)0.5－3歐元/噸二氧化碳當(dāng)量。此外，成員國(guó)對(duì)不同設(shè)施的管理成本差別不大，每個(gè)設(shè)施約為3000－10000歐元，這就意味著數(shù)目眾多的小型設(shè)施將耗費(fèi)成員國(guó)大量的管理成本（Ecofys，2007）。為了節(jié)約管理成本，第三期允許成員國(guó)將年排放量少于2.5萬(wàn)噸的設(shè)施排除在覆蓋范圍之外。此舉將排除小型設(shè)施約6300個(gè)，覆蓋溫室氣體由此減少50MT，每年將為設(shè)施經(jīng)營(yíng)者節(jié)約0.13－0.95億歐元，為成員國(guó)節(jié)約0.126－0.4億歐元。同時(shí)，在計(jì)算設(shè)施有關(guān)熱輸入值時(shí)，將額定熱輸入值在3MW以下的技術(shù)單位排除，這又將排除約800個(gè)設(shè)施，覆蓋范圍將減少1MT。

（二）調(diào)整抵消機(jī)制

通過(guò)第一次修改，EU ETS建立了抵消機(jī)制，即允許企業(yè)使用《京都議定書》下清潔發(fā)展機(jī)制（CDM）和聯(lián)合履行（JI）產(chǎn)生的項(xiàng)目信用，以抵消其排放責(zé)任。然而，《京都議定書》于2012年到期，后京都?xì)夂騾f(xié)議前景又尚不明朗，CDM和JI項(xiàng)目如何處理就成為棘手問(wèn)題?？紤]到抵消機(jī)制有利于激勵(lì)其他國(guó)家加入國(guó)際氣候協(xié)議，同時(shí)可以降低企業(yè)的減排成本，歐盟主動(dòng)對(duì)第三期的抵消機(jī)制做出調(diào)整，并重新規(guī)定了項(xiàng)目信用的使用上限。

在沒(méi)有達(dá)成國(guó)際氣候協(xié)議的情況下，《2009修改指令》做了如下安排：第一，對(duì)于依據(jù)《京都議定書》產(chǎn)生的信用，歐盟將允許其轉(zhuǎn)換為第三期的配額，這包括兩類：截至2012年已產(chǎn)生的信用和2013年前完成項(xiàng)目注冊(cè)而在2013年后產(chǎn)生的信用。第二，對(duì)于2013年后的項(xiàng)目，第三期只認(rèn)可最不發(fā)達(dá)國(guó)家的CDM項(xiàng)目和與歐盟簽訂了雙邊協(xié)議國(guó)家的項(xiàng)目。第三，建立了歐盟內(nèi)部的JI機(jī)制，允許成員國(guó)向其境內(nèi)未被EU ETS覆蓋的減排項(xiàng)目簽發(fā)配額或信用，這些項(xiàng)目不能導(dǎo)致重復(fù)計(jì)算，不能影響EU ETS的覆蓋范圍，不能阻礙實(shí)施其他針對(duì)非EU ETS活動(dòng)的減排措施。而一旦國(guó)際氣候協(xié)議達(dá)成，EU ETS將只接受簽署該協(xié)議國(guó)家的項(xiàng)目信用。

對(duì)于項(xiàng)目信用允許使用的上限，歐委會(huì)認(rèn)為第二期過(guò)于寬松。據(jù)Sepibus（2008）統(tǒng)計(jì)，第二階段減排目標(biāo)是相比2005年減少6%，但是抵償信用允許使用的最大值已經(jīng)達(dá)到配額總量的13%，因而抵償信用不僅代替了歐盟內(nèi)的減排，理論上還允許企業(yè)排放增加7%。鑒于此，第三期力圖嚴(yán)格控制抵消機(jī)制的使用上限。對(duì)于既有設(shè)施，允許使用的上限為該設(shè)施在第二期允許使用額度中尚未使用的部分。但是，考慮到部分國(guó)家第二期上限較低，這些國(guó)家的設(shè)施第三期允許使用不低于其第二期配額數(shù)量11%的項(xiàng)目信用；而第三期新入的設(shè)施并未在第二期設(shè)定上限，第三期專門規(guī)定新入者允許使用的信用應(yīng)不低于排放量的4.5%，同時(shí)為了控制這兩者的上限，《2009修改指令》在歐盟整體層面將允許使用的信用總量限定在第三期全部減排量的50%。

（三）加強(qiáng)歐盟層面職能

根據(jù)實(shí)際情況的需要，第三期加強(qiáng)了歐盟層面的職能，包括制定統(tǒng)一的監(jiān)測(cè)、報(bào)告與核查（MRV）條例，建立單一的注冊(cè)處和設(shè)立應(yīng)對(duì)碳價(jià)波動(dòng)的機(jī)制。

在EU ETS第一、二期，監(jiān)測(cè)、報(bào)告與核查制度的依據(jù)是歐委會(huì)制定《監(jiān)測(cè)與報(bào)告指南》（Monitoring and Reporting Guidelines）。由于指南只能為成員國(guó)提供指導(dǎo)，不具有法律約束力，各成員國(guó)在實(shí)際操作中存在較大不一致，尤其是一些關(guān)鍵術(shù)語(yǔ)、數(shù)據(jù)選取、報(bào)告要求存在明顯差異。這不僅使制度更加復(fù)雜，也導(dǎo)致成員國(guó)間數(shù)據(jù)準(zhǔn)確程度的不統(tǒng)一。為了消除各成員國(guó)在監(jiān)測(cè)和報(bào)告制度的不一致，同時(shí)提高數(shù)據(jù)質(zhì)量和可比性，《2009修改指令》授權(quán)歐委會(huì)制定統(tǒng)一的監(jiān)測(cè)與報(bào)告條例（Regulation）。由于條例具有整體約束力并直接適用于所有成員國(guó)，因而所有設(shè)施經(jīng)營(yíng)者都將按該規(guī)則監(jiān)測(cè)和報(bào)告溫室氣體排放。而且，為了規(guī)范核查活動(dòng)和管理核查者，《2009修改指令》還授權(quán)歐委會(huì)制定核查和核查者認(rèn)證的條例，使得成員國(guó)之間的核查具有一致性和可比性，同時(shí)有助于核查、認(rèn)證服務(wù)統(tǒng)一市場(chǎng)的形成。

EU ETS第一、二期的注冊(cè)登記系統(tǒng)由各成員國(guó)注冊(cè)處和共同體獨(dú)立交易日志（CITL）組成。成員國(guó)注冊(cè)處負(fù)責(zé)對(duì)國(guó)內(nèi)配額的發(fā)行、持有、轉(zhuǎn)移和注銷進(jìn)行記錄和追蹤，并直接與CITL對(duì)接，成員國(guó)間的交易也通過(guò)CITL完成。CITL還負(fù)責(zé)記錄歐盟內(nèi)配額的發(fā)行、轉(zhuǎn)移和注銷，并對(duì)每筆交易進(jìn)行檢查。但是，這套分散的注冊(cè)登記系統(tǒng)發(fā)生過(guò)盜竊和安全事件，而且未來(lái)可能受制于其他《京都議定書》締約方。為了避免這些技術(shù)、管理和政治上的風(fēng)險(xiǎn)，《2009修改指令》決定將2012年后的配額全部歸入單一的歐盟注冊(cè)處，由該注冊(cè)處統(tǒng)一負(fù)責(zé)賬戶管理和配額的分配、上繳和注銷。

第一、二期的碳價(jià)格都出現(xiàn)了劇烈的波動(dòng)，不僅嚴(yán)重?cái)_亂了碳市場(chǎng)，而且增加了低碳投資的風(fēng)險(xiǎn)，降低了EU ETS的動(dòng)態(tài)效率。為應(yīng)對(duì)碳價(jià)過(guò)度波動(dòng)，《2009修改指令》賦予了歐委會(huì)三大新職能。第一，監(jiān)測(cè)歐盟碳市場(chǎng)的表現(xiàn)，并向歐洲議會(huì)和歐盟理事會(huì)提交年度報(bào)告，內(nèi)容包括拍賣、流動(dòng)性和交易量等。第二，在歐委會(huì)有證據(jù)認(rèn)為碳市場(chǎng)表現(xiàn)不好時(shí)，可以提出旨在提高碳市場(chǎng)透明度和改善市場(chǎng)表現(xiàn)的建議。第三，在配額價(jià)格連續(xù)6個(gè)月超過(guò)前兩年歐盟碳市場(chǎng)平均價(jià)格3倍的情況下，若歐委會(huì)認(rèn)為價(jià)格變動(dòng)與市場(chǎng)基本面不相符，則可采取以下措施：a.批準(zhǔn)成員國(guó)拍賣未來(lái)的配額；b.批準(zhǔn)成員國(guó)拍賣新進(jìn)入者儲(chǔ)備中剩余的配額，但不能超過(guò)25%。

四、EU ETS第三期改革對(duì)中國(guó)的啟示

我國(guó)在“十二五”規(guī)劃中明確提出要“積極應(yīng)對(duì)全球氣候變化，逐步建立碳排放交易市場(chǎng)”。隨后國(guó)家發(fā)改委決定在七省市開展碳排放交易試點(diǎn)，并逐步建立國(guó)內(nèi)碳排放交易市場(chǎng)。通過(guò)對(duì)EU ETS第三期改革的研究，可以從中得出一些對(duì)我國(guó)開展碳排放交易試點(diǎn)有益的啟示：

第一，在碳交易試點(diǎn)階段，制度設(shè)計(jì)應(yīng)盡可能簡(jiǎn)單，但注重基本能力建設(shè)。碳排放交易體系是一個(gè)復(fù)雜的政策工具，EU ETS在第一、二期也是問(wèn)題不斷。因此，試點(diǎn)工作不必要求一步到位，制度設(shè)計(jì)應(yīng)盡可能簡(jiǎn)單。具體而言，覆蓋范圍可集中于大型排放源，總量設(shè)定應(yīng)明確但不必苛求精確，配額分配的參考因素不宜過(guò)多。同時(shí)，在這一階段應(yīng)該側(cè)重基本能力建設(shè)，首先是完備的監(jiān)測(cè)、報(bào)告與核查制度，只有準(zhǔn)確的排放數(shù)據(jù)才能確保碳交易的公平；其次是可靠的注冊(cè)登記系統(tǒng)，這是碳交易體系正常運(yùn)行的基礎(chǔ)；最后是便捷的交易系統(tǒng)，以此保證配額的流動(dòng)性和碳市場(chǎng)的繁榮。

第二，在試點(diǎn)向全國(guó)過(guò)渡的階段，應(yīng)提前布局以協(xié)調(diào)好國(guó)家和地方的關(guān)系。在七省市同時(shí)開展試點(diǎn)有利于積累更多經(jīng)驗(yàn)，摸索出適合我國(guó)的碳交易體系。但是，七省市試點(diǎn)極可能形成七個(gè)不同的體系，在總量、分配、MRV、抵償機(jī)制等方面存在差異，進(jìn)而成為相互分割的市場(chǎng)。根據(jù)EU ETS經(jīng)驗(yàn)，成員國(guó)較大的自由裁量權(quán)存在明顯缺陷。因此，在試點(diǎn)向全國(guó)過(guò)渡的階段，就應(yīng)該提前布局以協(xié)調(diào)好國(guó)家和地方的關(guān)系。具體辦法是，首先根據(jù)試點(diǎn)情況，制定國(guó)家層面的制度框架或指南，引導(dǎo)試點(diǎn)趨向統(tǒng)一，在條件成熟后，再制定統(tǒng)一的規(guī)范。

第三，在碳排放交易整個(gè)建設(shè)過(guò)程中，應(yīng)定期進(jìn)行評(píng)估以圖不斷完善。碳交易體系的建設(shè)并非一蹴而就，需要根據(jù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不斷的改進(jìn)完善。雖然有歐盟等國(guó)外經(jīng)驗(yàn)可供借鑒，但國(guó)內(nèi)外畢竟存在著巨大的差異，因此定期評(píng)估非常重要。首次，通過(guò)定期評(píng)估能夠發(fā)現(xiàn)碳交易存在的問(wèn)題，并有利于及時(shí)形成解決方法。其次，可以利用定期評(píng)估來(lái)逐步完善試點(diǎn)制度建設(shè)，包括優(yōu)化覆蓋范圍、改進(jìn)分配模式、加強(qiáng)監(jiān)督管理等。最后，定期評(píng)估為隨后的階段指明了方向，為碳市場(chǎng)發(fā)出明確的信號(hào)。

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