趙理富

“法治”一詞在中共十八大報(bào)告中成為一個(gè)十分強(qiáng)勁的音符。報(bào)告把 “依法治國(guó)方略全面落實(shí)，法治政府基本建成，司法公信力不斷提高，人權(quán)得到切實(shí)尊重和保障”作為全面建成小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)之一。報(bào)告對(duì)法治的闡述不再是停留在一般的政治性宣示和理念的闡揚(yáng)，而是將其落實(shí)到行為層面進(jìn)行要求。如報(bào)告要求“更加注重發(fā)揮法治在國(guó)家治理和社會(huì)管理中的重要作用，維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威，保證人民依法享有廣泛權(quán)利和自由”；“提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力”。這表明，執(zhí)政黨已經(jīng)開(kāi)始強(qiáng)力推進(jìn)執(zhí)政行為的法治化。依法治國(guó)正在從價(jià)值認(rèn)同走向?qū)嵺`行為。

一、法治理念在執(zhí)政黨政黨文化中的嵌入

政黨文化是一個(gè)政黨在一定時(shí)期內(nèi)奉行的一套價(jià)值、信仰和態(tài)度。它是由政黨意識(shí)形態(tài)所宣揚(yáng)的價(jià)值觀(guān)念以及政黨成員圍繞這些價(jià)值觀(guān)念所形成的政治態(tài)度、情感以及由此決定的政黨精神形象。它是一套協(xié)調(diào)政黨行動(dòng)的價(jià)值、準(zhǔn)則和信仰（趙理富，2008：44）。法治作為一個(gè)重要的政治價(jià)值理念，在中國(guó)共產(chǎn)黨政黨文化中的生長(zhǎng)有一個(gè)歷史過(guò)程。早期，它是黨內(nèi)先進(jìn)人物思想中或明或暗的星星之火。法治理念是在探討黨的執(zhí)政方式中逐步清晰和建立起來(lái)的。早在土地革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期毛澤東就曾指出：“國(guó)民黨直接向政府下命令的做法，是要避免的。”“黨要執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)政府的任務(wù)；黨的主張辦法，除宣傳外，執(zhí)行的時(shí)候必須通過(guò)政府組織?！保珴蓶|，1991：73）這一時(shí)期黨內(nèi)部分領(lǐng)導(dǎo)人已意識(shí)到黨應(yīng)在法律的范圍內(nèi)活動(dòng)。如董必武對(duì)此有詳細(xì)的論述：“政府在黨領(lǐng)導(dǎo)下所頒行的法令，所公布的布告，所提出的號(hào)召，我們黨組織和黨員首先應(yīng)當(dāng)服從那些法令，遵照那些布告，響應(yīng)那些號(hào)召，成為群眾中愛(ài)護(hù)政府的模范?！保ǘ匚?，1985：54－55）可見(jiàn)，那時(shí)法治理念在黨內(nèi)已經(jīng)有了靈光乍現(xiàn)。

但并不能就此認(rèn)為，中國(guó)共產(chǎn)黨在革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代里的局部執(zhí)政實(shí)踐中已經(jīng)真正建立起了法治思想和觀(guān)念。相反，法治觀(guān)念在黨內(nèi)思想中的確定還有很長(zhǎng)的路要走。這首先是由戰(zhàn)爭(zhēng)年代的特殊環(huán)境決定的。為了生存必然采用集中的非常手段，同時(shí)也受到蘇聯(lián)共產(chǎn)黨執(zhí)政經(jīng)驗(yàn)的影響，在執(zhí)政理念上，還是傾向于秉持著利用自己的政策，直接向政府和社會(huì)發(fā)布命令。

1949年中華人民共和國(guó)成立時(shí)，法治理念雖然在政黨文化結(jié)構(gòu)中還不突出，但也見(jiàn)諸于一些重要領(lǐng)導(dǎo)人物的論述。但法治理念真正融入中國(guó)共產(chǎn)黨政黨文化的結(jié)構(gòu)中，卻是始于黨的“八大”。然而，法治理念雖然在黨代會(huì)這個(gè)層面觸及到，并上升為全黨的主張，但卻很快又遭到挫折，陷入迷茫。在黨內(nèi)的觀(guān)念和意識(shí)上，憲法和法律的尊嚴(yán)意識(shí)逐步淡薄，體現(xiàn)為“法治設(shè)想與人治終結(jié)”（楊德山，2005：224）。在突出強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)的口號(hào)下，黨政不分，以黨代政，黨內(nèi)也走向權(quán)力過(guò)分集中的體制，中華人民共和國(guó)成立之初黨內(nèi)法治理念的積累逐漸式微，憲法的權(quán)威失落，國(guó)家的權(quán)力機(jī)關(guān)不能發(fā)揮應(yīng)有的作用，黨的主要領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)力溢出組織和法律的邊界，不受約束地膨脹，最終放棄了法治理念，代之以人治。

對(duì)法治理念的拋棄，導(dǎo)致了執(zhí)政行為的非理性化和隨意性。在實(shí)踐中最突出的結(jié)果就是“文化大革命”的悲劇。十一屆三中全會(huì)后，黨開(kāi)始反思執(zhí)政行為隨意性的惡果。黨內(nèi)高層更加清晰地認(rèn)識(shí)到，憲法和法律的權(quán)威關(guān)系到政治安定和國(guó)家命運(yùn)。1981年黨的十一屆六中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于建國(guó)以來(lái)黨的若干歷史問(wèn)題的決議》強(qiáng)調(diào)：“黨的各級(jí)組織同其他社會(huì)組織一樣，都必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)?！边@一原則在十二大黨章中得到明確規(guī)定。這就從黨內(nèi)根本大法的層面規(guī)定黨執(zhí)政要做到有法可依、有法必依，標(biāo)志著法治理念開(kāi)始鍥入到政黨文化之中。此后，法治成為黨內(nèi)逐步強(qiáng)化的話(huà)語(yǔ)。

1992年黨的十四大確立了建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)，因應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深化的需要，法治觀(guān)念在黨內(nèi)得到進(jìn)一步升華和強(qiáng)化。江澤民于1996年2月首次對(duì)“依法治國(guó)”進(jìn)行了論述。他指出：“實(shí)行和堅(jiān)持依法治國(guó)，就是使國(guó)家各項(xiàng)工作逐步走上法制化軌道，實(shí)現(xiàn)國(guó)家政治生活、經(jīng)濟(jì)生活、社會(huì)生活的法制化、規(guī)范化；就是廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式參與管理國(guó)家、管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)、管理社會(huì)事務(wù)；就是逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主的制度化、法律化?！保ń瓭擅?，2002：326）“使國(guó)家各項(xiàng)工作逐步走上法制化軌道”，無(wú)疑包括執(zhí)政黨的執(zhí)政行為走上法制化的軌道。在黨的十五大上，江澤民更加豐富和強(qiáng)化了依法治國(guó)的這一論述。

進(jìn)入21世紀(jì)之后，中國(guó)共產(chǎn)黨依法執(zhí)政無(wú)論是在政治理論層面還是在政治心理層面都在深化。在世紀(jì)之初的2002年的十六大上，首次在黨代會(huì)的報(bào)告中提出了依法執(zhí)政方略。在十六屆四中全會(huì)上，法治理念進(jìn)一步系統(tǒng)化和理論化。全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》在依法執(zhí)政理論方面提出了一系列觀(guān)點(diǎn)。一是將依法執(zhí)政和科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政并列，指出依法執(zhí)政和科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政相互聯(lián)系，不可分割，并且把這“三執(zhí)政”作為黨執(zhí)政數(shù)十年的一條重要經(jīng)驗(yàn)加以強(qiáng)調(diào)。二是提出“依法執(zhí)政是新的歷史條件下黨執(zhí)政的一個(gè)基本方式”。三是明確依法執(zhí)政的主要內(nèi)容是“要堅(jiān)持依法治國(guó)，領(lǐng)導(dǎo)立法，帶頭守法，保證執(zhí)法，不斷推進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)生活的法制化、規(guī)范化”。四是強(qiáng)調(diào)全黨同志特別是領(lǐng)導(dǎo)干部要牢固樹(shù)立法制觀(guān)念，堅(jiān)持在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)，帶頭維護(hù)憲法和法律的權(quán)威。督促、支持和保證國(guó)家機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，在法治軌道上推動(dòng)各項(xiàng)工作的開(kāi)展，保障公民和法人的合法權(quán)益。五是繼續(xù)把依法執(zhí)政的原則和精神貫穿于改革和完善經(jīng)濟(jì)體制、文化體制、社會(huì)管理體制以及黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、權(quán)力制約監(jiān)督機(jī)制、科學(xué)決策機(jī)制等各方面，并提出了一些實(shí)踐層面的制度設(shè)想①《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》，載http：//news.xinhuanet.com/newscenter/2004－09/26/content＿2024236.htm。。繼十二大把“黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)”寫(xiě)進(jìn)黨章之后，黨的十七大首次把“依法執(zhí)政”寫(xiě)進(jìn)黨章。十七大黨章規(guī)定：“黨要適應(yīng)改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的要求，堅(jiān)持科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政。”這標(biāo)志著，黨的依法執(zhí)政理念最終在體現(xiàn)全黨意志的根本規(guī)章——黨章中確立下來(lái)了。2011年胡錦濤在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立90周年大會(huì)上的講話(huà)中強(qiáng)調(diào)，“全黨同志都要牢固樹(shù)立法律面前人人平等、制度面前沒(méi)有特權(quán)、制度約束沒(méi)有例外的觀(guān)念，認(rèn)真學(xué)習(xí)制度，嚴(yán)格執(zhí)行制度，自覺(jué)維護(hù)制度?！边M(jìn)一步提出了黨的組織和黨的干部，也就是執(zhí)政主體，必須把自己的行為納入法律和制度之中的思想。黨內(nèi)的法律信仰、法治觀(guān)念得到增強(qiáng)和擴(kuò)大，國(guó)家和社會(huì)生活中的法治權(quán)威逐漸占據(jù)主導(dǎo)地位。十八大的論述進(jìn)一步強(qiáng)化了觀(guān)念的建構(gòu)，并且開(kāi)始努力向行為層面延伸。

二、執(zhí)政行為法治化是政治文明發(fā)展的根本要求

如果說(shuō)法治理念深植于執(zhí)政黨政黨文化是政治意識(shí)文明的重要成果，那么執(zhí)政行為法治化就是政治行為文明的根本要求。政治行為的有序性是政治行為文明之魂，政治行為文明建設(shè)就是要圍繞著如何促進(jìn)政治行為的有序化這個(gè)中心來(lái)進(jìn)行，切實(shí)有效地推進(jìn)政治行為的有序化（虞崇勝，2003：208）。作為一種重要的政治行為，執(zhí)政行為文明的內(nèi)在靈魂同樣是“有序性”。執(zhí)政行為是政治管理行為。政治管理更需要在有序的狀態(tài)下進(jìn)行。從縱向看，有效的政治管理必須做到?jīng)Q策—執(zhí)行—反饋—監(jiān)督的整個(gè)管理過(guò)程的連續(xù)和暢通。從橫向看，有效的政治管理必須做到管理規(guī)則的完善化、管理權(quán)威的法制化、管理責(zé)任的明確化、管理過(guò)程的程序化（虞崇勝，2003：207）。在現(xiàn)代社會(huì)，法治化是實(shí)現(xiàn)執(zhí)政行為有序性的根本保障。因此，執(zhí)政行為文明的發(fā)展，最根本的要求是實(shí)現(xiàn)執(zhí)政行為法治化。

執(zhí)政行為法治化，意味著執(zhí)政者的行為必須在法律范圍內(nèi)活動(dòng)。執(zhí)政行為必須在法律約束下實(shí)施，早在古希臘和羅馬時(shí)期就有充分論證。公元前8世紀(jì)，雅典就創(chuàng)立了執(zhí)政官制度。雅典以法治為基礎(chǔ)，建立了民主的政制，對(duì)執(zhí)政者實(shí)行法律制約。在人類(lèi)政治文明實(shí)踐的歷史上，雅典的民主政體是“歷史上首次出現(xiàn)法的政府，而非人的政府”（杜蘭，1999：343）。在民主政體下，執(zhí)政者是憑法律進(jìn)行治理的。古希臘哲學(xué)家柏拉圖盡管十分推崇哲學(xué)王的統(tǒng)治，但他還是看到哲學(xué)王統(tǒng)治的不現(xiàn)實(shí)性，因此提出了“法律統(tǒng)治”的思路。他說(shuō)：“人類(lèi)的本性將永遠(yuǎn)傾向于貪婪與自私，逃避痛苦，追求快樂(lè)而無(wú)任何理性?！绻腥烁鶕?jù)理性和神的恩惠的陽(yáng)光指導(dǎo)自己的行動(dòng)，他們就用不著法律來(lái)支配自己，因?yàn)闆](méi)有任何法律或秩序能比知識(shí)更有力量，理性不應(yīng)該受任何東西的束縛，它應(yīng)該是萬(wàn)事的主宰者。如果它真的名副其實(shí)，而且本質(zhì)上是自由式的話(huà)。但是，現(xiàn)在找不到這樣的人，即使有也非常之少；因此，我們必須作第二種最佳的選擇，這就是法律和秩序。”（柏拉圖，1983：27）在《法律篇》中，柏拉圖把“執(zhí)政者遵守法律的品德”看作決定國(guó)家興衰和實(shí)現(xiàn)“法律統(tǒng)治”的關(guān)鍵因素。

亞里士多德更是對(duì)執(zhí)政行為的法治化推崇備至。他說(shuō)：“常人既不能完全消除獸欲，雖最好的人們（賢良）也未免熱忱。這就往往在執(zhí)政的時(shí)候引起偏向。法律恰恰正是免除一切情欲影響的神祇和理智的體現(xiàn)?！保▉喞锸慷嗟拢?965：69）亞里士多德關(guān)于法治的經(jīng)典定義，更是體現(xiàn)了對(duì)執(zhí)政者執(zhí)政行為必須法治化的要求。他指出：法治是指“已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定得良好的法律”（亞里士多德，1965：199）。所謂“已成立的法律獲得普遍的服從”，不僅要求人民都遵循法律，而且執(zhí)政者也要依法執(zhí)政，在法律的范圍內(nèi)活動(dòng)。所謂“良好的法律”，是指合乎正義的法律，即法律服務(wù)于公眾的普遍利益，并且依照被統(tǒng)治者的意志制定的法律，而不是執(zhí)政者隨心所欲制定的法律。因此，亞里士多德關(guān)于什么是法治的思想，實(shí)質(zhì)上其內(nèi)在精神是對(duì)執(zhí)政者權(quán)力的法律限制，是對(duì)執(zhí)政者執(zhí)政行為的法律規(guī)范。

古羅馬時(shí)期的著名思想家西塞羅，根據(jù)古羅馬時(shí)期的政治實(shí)踐，闡述了關(guān)于執(zhí)政權(quán)力的法律制約和執(zhí)政行為法治化的思想。他主張執(zhí)政者對(duì)國(guó)家的治理行為必須符合正義，符合自然法的要求。在如何實(shí)現(xiàn)執(zhí)政權(quán)力的法律制約和執(zhí)政行為法治化的途徑上，他主張建立混合政體。他說(shuō)，對(duì)一個(gè)國(guó)家來(lái)說(shuō)，最好的政制是君主制、貴族制、民主制的均衡結(jié)合。在西塞羅的均衡政體中，核心制度是對(duì)政治權(quán)威的設(shè)置和安排。他強(qiáng)調(diào)“一個(gè)國(guó)家中必須存在一種權(quán)利、義務(wù)與職能之間的平衡，因?yàn)樾姓賳T擁有足夠的權(quán)力，顯赫公民的顧問(wèn)們有足夠的影響力，以及人民有足夠的自由”（西塞羅，1999：81），這一論述充分體現(xiàn)了執(zhí)政者的權(quán)力和行為需要法制規(guī)約的理念。在他看來(lái)，政治權(quán)威，也就是執(zhí)政者必須在法律之下行動(dòng)，做法律的仆人。他指出：“官吏的職能是治理，并發(fā)布正義、有益且符合法律的指令。由于法律治理著官吏，因此官吏治理著人民，而且可以確切的說(shuō)，官吏是會(huì)說(shuō)話(huà)的法律，而法律是沉默的官吏?！保ㄎ魅_，1999：214－215）當(dāng)執(zhí)政者依從法律進(jìn)行治理，執(zhí)政者與法律就合二為一了，執(zhí)政行為就法治化了。

人類(lèi)對(duì)執(zhí)政行為法治化的努力，即使在進(jìn)入被稱(chēng)為黑暗的中世紀(jì)，也沒(méi)有中斷。對(duì)執(zhí)政行為的法制規(guī)約，一直頑強(qiáng)地發(fā)展著。英國(guó)中世紀(jì)逐步確立了“王在法下的”理念，并在政治制度實(shí)踐上得到發(fā)展。12世紀(jì)，索爾茲伯里的約翰在其政治學(xué)著作《政治論》中，強(qiáng)調(diào)執(zhí)政者必須依法行事。1215年，英國(guó)頒布了《自由大憲章》，確認(rèn)了法律至上、王權(quán)有限的思想，并把這些思想納入到一個(gè)制度化的軌道中，使執(zhí)政者——國(guó)王的權(quán)力具有強(qiáng)制性的約束力。溫斯頓·丘吉爾評(píng)論道：“憲章從頭至尾給人一種暗示：這個(gè)文件是個(gè)法律，它居于國(guó)王之上，連國(guó)王也不得違反。……封建習(xí)俗中長(zhǎng)期存在的法律至上的基本思想則通過(guò)大憲章升華為一種學(xué)說(shuō)，指導(dǎo)著我們的民族國(guó)家?！保ㄇ鸺獱枺?985：234）1250年，布雷克頓在他的著作《論英國(guó)的法律和習(xí)慣》一書(shū)中，經(jīng)典性地表述了“所有權(quán)威源于法、故受制于法”的思想：“國(guó)王本人不應(yīng)該受制于任何人，但他卻應(yīng)受制于上帝和法，因?yàn)榉ㄔ炀土藝?guó)王。因此，就讓國(guó)王將法賜予他的東西——統(tǒng)治和權(quán)力——再歸還給法，因?yàn)樵谟梢庵径皇怯煞ㄐ惺菇y(tǒng)治的地方?jīng)]有國(guó)王?！保ǔ塘窃?、江山，2001：67）在實(shí)踐上，早在13世紀(jì)，英國(guó)就發(fā)展出了議會(huì)組織，國(guó)王的權(quán)力，只有在議會(huì)中或通過(guò)議會(huì)才能體現(xiàn)出來(lái)。議會(huì)不僅控制著征稅大權(quán)，而且享有立法權(quán)，并且可以以彈劾方式監(jiān)督國(guó)王。國(guó)王的執(zhí)政行為被嚴(yán)格地限制在法律范圍之內(nèi)。

執(zhí)政者的行為必須納入法律的規(guī)范之中，即“王在法下”的理念也受到了來(lái)自一些國(guó)王的抵制，如1603年當(dāng)上國(guó)王的詹姆士一世公開(kāi)鼓吹國(guó)王是法律的制定者，自命高于歷代君主們所宣布應(yīng)該遵守的法律，信奉專(zhuān)制君主理論并主張國(guó)王掌握絕對(duì)的權(quán)力。盡管如此，英國(guó)還是經(jīng)過(guò)資產(chǎn)階級(jí)革命確立了君主立憲政體，并由洛克等思想家總結(jié)，最終確立和鞏固了執(zhí)政者的權(quán)力必須在法律范圍內(nèi)活動(dòng)、執(zhí)政行為必須納入法治軌道的思想。在洛克看來(lái)，執(zhí)政者的執(zhí)政行為如果違反了法律，被統(tǒng)治者就可以起而推翻執(zhí)政者，收回委托給其執(zhí)政的權(quán)力。他論述道：“社會(huì)始終保留著一種最高權(quán)力，以保衛(wèi)自己不受任何團(tuán)體，即使是他們的立法者們的攻擊和謀算?！保蹇耍?004：92）他還寫(xiě)道：“濫用職權(quán)并違反對(duì)他的委托而施強(qiáng)力于人民，這是與人民為敵……在一切情況和條件下，對(duì)于濫用職權(quán)的強(qiáng)力的真正糾正辦法，就是用強(qiáng)力對(duì)付強(qiáng)力。越權(quán)使用強(qiáng)力，常使使用強(qiáng)力的人處于戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)而成為侵略者，因而必須把他當(dāng)作侵略者來(lái)對(duì)待?！保蹇?，2004：95）

從保護(hù)公民自由的視角出發(fā)，孟德斯鳩論述了執(zhí)政行為法治化的重要性，以及實(shí)現(xiàn)途徑。孟德斯鳩生活在法國(guó)專(zhuān)制主義最為殘酷的時(shí)代。他親身感受到專(zhuān)制政體與政治自由的格格不入。專(zhuān)制統(tǒng)治是用恐怖去壓制人們的一切勇氣，去窒息一切野心。因此，在專(zhuān)制權(quán)力的淫威之下，“人就是一個(gè)生物服從另一個(gè)發(fā)出意志的生物罷了”；“在那里，人的命運(yùn)和牲畜一樣，就是本能、服從與懲罰”（孟德斯鳩，1997：27）?？梢?jiàn)，在專(zhuān)制權(quán)力之下是絕無(wú)自由可言的。孟德斯鳩深刻洞悉權(quán)力與自由的沖突。他認(rèn)識(shí)到絕對(duì)的權(quán)力是對(duì)自由的最大侵害。他深刻地論述道：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直遇到有界限的地方才休止?！保系滤锅F，1997：154）基于對(duì)專(zhuān)制權(quán)力與自由的沖突的分析，孟德斯鳩把注意力導(dǎo)向?qū)?guó)家權(quán)力的實(shí)際運(yùn)作層面，著力從政制設(shè)計(jì)上來(lái)保障他和洛克一樣鐘愛(ài)有加的自由。他說(shuō)：“要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力。我們可以有一種政制，不強(qiáng)迫任何人去作法律所不強(qiáng)制他做的事，也不禁止任何人去作法律許可的事?！保系滤锅F，1997：154）作為他的自由理論在政治體制上的體現(xiàn)，孟德斯鳩提出了他的三權(quán)分立學(xué)說(shuō)。

此后，經(jīng)由法國(guó)大革命，“法律至上”原則得以確立，美國(guó)開(kāi)國(guó)前后潘恩在《常識(shí)》中對(duì)“法律就是國(guó)王”理念的宣揚(yáng)，以及美國(guó)建國(guó)初期聯(lián)邦黨人在《聯(lián)邦黨人文集》中對(duì)法治政府的基本原則和架構(gòu)的設(shè)計(jì)，最終使得執(zhí)政權(quán)力法治化的理念成為政治文明發(fā)展的最重要的成果之一。

執(zhí)政權(quán)力必須在法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，即使是馬克思所構(gòu)想的處在向共產(chǎn)主義過(guò)渡的無(wú)產(chǎn)階級(jí)政權(quán)里，執(zhí)政的共產(chǎn)黨也不能違背其原則。在馬克思主義看來(lái)，無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨的行為不能違背無(wú)產(chǎn)階級(jí)的黨性。執(zhí)政黨的任何活動(dòng)必須體現(xiàn)無(wú)產(chǎn)階級(jí)的階級(jí)性。在無(wú)產(chǎn)階級(jí)專(zhuān)政的國(guó)家，無(wú)產(chǎn)階級(jí)的階級(jí)意志就是國(guó)家意志，這種意志具有國(guó)家法律的性質(zhì)，“由他們的共同利益所決定的這種意志的表現(xiàn)，就是法律。”（馬克思恩格斯，1960：378）因此，執(zhí)政的共產(chǎn)黨不能違背表現(xiàn)為無(wú)產(chǎn)階級(jí)階級(jí)性的法律規(guī)范。列寧指出：“蘇維埃高于一切政黨。”（列寧，1958：467）“無(wú)產(chǎn)階級(jí)專(zhuān)政不等于黨專(zhuān)政，必須劃清黨的機(jī)關(guān)和蘇維埃機(jī)關(guān)的界限。”（列寧，1954：224－225）列寧還說(shuō)過(guò)：“大多數(shù)人的意志永遠(yuǎn)是必須執(zhí)行的，違背這種意志就等于叛變革命。”（列寧，1958：57）這些論述充分體現(xiàn)了共產(chǎn)黨的執(zhí)政行為應(yīng)該法治化的思想。

中國(guó)共產(chǎn)黨黨章也明確規(guī)定，黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)?！耙婪ㄖ螄?guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”也被寫(xiě)進(jìn)了憲法。胡錦濤也強(qiáng)調(diào)，我們黨是執(zhí)政黨，要堅(jiān)持依法執(zhí)政，應(yīng)該在貫徹實(shí)施憲法上為全社會(huì)作出表率①見(jiàn)《人民日?qǐng)?bào)》2002年12月27日。。中共十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，“黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)。任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)，絕不允許以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法”。這些論述表明，黨的執(zhí)政行為必須納入法治化的軌道已經(jīng)成為中國(guó)共產(chǎn)黨的黨內(nèi)共識(shí)。

三、走向執(zhí)政行為法治化的動(dòng)力機(jī)制

政治行為的發(fā)生都受到其發(fā)生的環(huán)境因素的制約。作為政治主體的執(zhí)政黨，其執(zhí)政行為不可避免地受到其所處的社會(huì)生態(tài)環(huán)境的影響。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r、執(zhí)政黨所處的政治關(guān)系、政治制度和政治文化等多種社會(huì)因素構(gòu)成了執(zhí)政黨的政治生態(tài)環(huán)境，這些環(huán)境因素共同作用，形成執(zhí)政行為發(fā)生和運(yùn)行的機(jī)制。

（一）經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的推動(dòng)

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大變化，社會(huì)成員的民主法治觀(guān)念大大增強(qiáng)，社會(huì)控制執(zhí)政權(quán)威的觀(guān)念和能力大大提高。這就會(huì)推動(dòng)執(zhí)政黨調(diào)整其行為方式。在封建社會(huì)，“普天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣”，皇帝作為執(zhí)政主體，其執(zhí)政行為是典型的人治行為。即使在具有一定民主傳統(tǒng)的西方國(guó)家，在資產(chǎn)階級(jí)革命之前的封建專(zhuān)制時(shí)代，在政治上也崇尚王權(quán)至上，以“君權(quán)神授”作為王權(quán)至上的理論依據(jù)，法國(guó)路易十四甚至有“朕即國(guó)家”的名言。在這樣的時(shí)代，執(zhí)政主體的行為，不可能是依照穩(wěn)定的法律制度來(lái)行事。只是在資產(chǎn)階級(jí)革命之后，現(xiàn)代執(zhí)政主體——政黨才逐漸培育起來(lái)，執(zhí)政主體的執(zhí)政行為也才走上了法治化的軌道。西方資產(chǎn)階級(jí)政黨誕生于西方近代資產(chǎn)階級(jí)革命之后，在資本主義憲政制度之內(nèi)建立起來(lái)，因此，西方資本主義政黨在產(chǎn)生之初，其執(zhí)政行為就是在國(guó)家法律范圍內(nèi)進(jìn)行的。但是，無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨產(chǎn)生于無(wú)產(chǎn)階級(jí)的革命運(yùn)動(dòng)之中，其誕生之初是體制外政黨，其行為方式主要是革命運(yùn)動(dòng)，其目的恰恰在于打破舊的資產(chǎn)階級(jí)法律制度體系，因此，在其行為方式中，內(nèi)涵著不依法律行為的經(jīng)驗(yàn)傳統(tǒng)。這種傳統(tǒng)會(huì)深深影響執(zhí)政之后的政黨行為。隨著執(zhí)政地位的鞏固和社會(huì)生態(tài)環(huán)境的變遷，必須對(duì)執(zhí)政行為進(jìn)行調(diào)適。

（二）執(zhí)政主體的自律

導(dǎo)向執(zhí)政主體依法執(zhí)政、把執(zhí)政行為納入法治化軌道的力量，除了法律本身的規(guī)制、社會(huì)力量的監(jiān)督等外在因素外，執(zhí)政主體自身的自律是十分重要的內(nèi)在因素。所謂依法執(zhí)政中的執(zhí)政主體自律，是指執(zhí)政黨利用自身的政黨文化、黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)民主機(jī)制的約束作用，把自身的執(zhí)政行為主動(dòng)引導(dǎo)和調(diào)整到法律框架和法治精神的軌道上來(lái)的主觀(guān)意志和行為。執(zhí)政行為是執(zhí)政黨的外部行為。執(zhí)政黨的內(nèi)部關(guān)系和內(nèi)部行為對(duì)其外部關(guān)系和外部行為影響十分巨大（趙理富，2012）。法國(guó)著名的政治學(xué)家迪維爾熱認(rèn)為，政黨內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)確定了黨員活動(dòng)的總體環(huán)境，設(shè)定黨員之間關(guān)系的基本形式，決定政黨領(lǐng)袖的選擇機(jī)制及其權(quán)力運(yùn)作。政黨的內(nèi)部場(chǎng)域是形成政黨行為的關(guān)鍵，政黨內(nèi)部關(guān)系塑造和主導(dǎo)著政黨外部行為。良好的政黨內(nèi)部運(yùn)作和內(nèi)部規(guī)范是政黨成功實(shí)施外部行為的先決條件（劉紅凜，2010：267－268）。

一是政黨文化自律。作為執(zhí)政黨，黨內(nèi)共享的政黨文化是其執(zhí)政行為發(fā)生的先行傾向。政黨文化對(duì)執(zhí)政行為有著明確的規(guī)范作用。政黨文化一旦形成就有了穩(wěn)定性的特征，其發(fā)展進(jìn)程具有緩變性。作為政黨文化的主要承載者，執(zhí)政黨精英群體，也就是那些實(shí)際對(duì)黨的政策具有決定影響力、進(jìn)入政府系統(tǒng)執(zhí)掌政權(quán)的成員，其行為范式必須符合政黨文化模式的要求。政黨文化對(duì)執(zhí)政行為還具有引導(dǎo)作用。政黨意識(shí)形態(tài)信仰和價(jià)值結(jié)構(gòu)，對(duì)執(zhí)政黨的執(zhí)政行為有著明確的導(dǎo)向性作用。政黨文化決定著政黨領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)的政治信仰、政治態(tài)度甚至領(lǐng)導(dǎo)方式，決定著政黨的綱領(lǐng)和主張，從而支配著政黨的行為方式。政黨文化還具有調(diào)整執(zhí)政行為的作用。政黨文化不僅對(duì)政黨成員個(gè)人，而且對(duì)政黨內(nèi)部各級(jí)組織的行為具有調(diào)整作用。當(dāng)個(gè)人或黨內(nèi)組織的行為不符合所在政黨的共同價(jià)值取向時(shí)，政黨的共同取向?qū)?duì)黨員或黨內(nèi)次級(jí)組織產(chǎn)生壓力，迫使個(gè)人或次級(jí)組織調(diào)整行為，使其行為回到政黨的整體要求上來(lái)。政黨價(jià)值觀(guān)中對(duì)法治、依法執(zhí)政的信仰程度是政黨能否自覺(jué)在執(zhí)政過(guò)程中依法行事的主觀(guān)意志基礎(chǔ)。中國(guó)共產(chǎn)黨在其執(zhí)政的60多年跌宕坎坷中，法治的價(jià)值觀(guān)和依法執(zhí)政、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的價(jià)值取向已在黨內(nèi)逐步形成共識(shí)。這種價(jià)值觀(guān)對(duì)導(dǎo)向依法執(zhí)政是一種強(qiáng)大的內(nèi)在精神力量（趙理富，2012）。

二是黨內(nèi)法規(guī)自律。在許多國(guó)家法律對(duì)政黨組織原則與內(nèi)部行為的規(guī)范、對(duì)政黨內(nèi)部關(guān)系具有重大影響。但是，法律對(duì)政黨內(nèi)部行為與內(nèi)部活動(dòng)的規(guī)定只能是確定政黨內(nèi)部行為的邊界，政黨內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)還需要政黨自身努力，政黨內(nèi)部規(guī)章制度具有法律無(wú)法代替的作用（劉紅凜，2010：275）。政黨內(nèi)部的規(guī)章制度，也就是人們通常說(shuō)的黨內(nèi)法規(guī)，不僅在規(guī)范黨內(nèi)關(guān)系和行為方面有著不可替代的作用，而且在規(guī)范政黨的外部關(guān)系與行為，如執(zhí)政行為方面，也有著不可或缺的作用。黨內(nèi)法規(guī)對(duì)依法執(zhí)政主體的規(guī)范功能，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面（趙理富，2012）。一是通過(guò)黨內(nèi)法規(guī)確立依法執(zhí)政的原則。比如《黨章》規(guī)定：“尊重和保障人權(quán)”，“堅(jiān)持科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政，加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)”，“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)”。黨章中的這些規(guī)定，確立了黨必須依法執(zhí)政，執(zhí)政行為必須法治化的基本原則。二是規(guī)定依法執(zhí)政的基本程序和方法。如《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》規(guī)定：黨內(nèi)立法必須“遵守黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)的規(guī)定，不得與國(guó)家法律相抵觸”，這一規(guī)定明確了黨內(nèi)法規(guī)制定如何遵循依法執(zhí)政的原則和方式。三是關(guān)于依法執(zhí)政的紀(jì)律約束。如《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》把黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部是否依法執(zhí)政納入了監(jiān)督的重點(diǎn)內(nèi)容，明確規(guī)定，黨內(nèi)監(jiān)督的重點(diǎn)內(nèi)容之一是：“遵守憲法、法律，堅(jiān)持依法執(zhí)政的情況”。

（三）政治關(guān)系的制約

政治關(guān)系是指政治主體在政治生活中圍繞國(guó)家政權(quán)系統(tǒng)而形成的，以利益關(guān)系為實(shí)質(zhì)形態(tài)的社會(huì)政治權(quán)利與政治義務(wù)關(guān)系。政治關(guān)系是公民、政治家、政府官員以及政黨、政治團(tuán)體、政府機(jī)關(guān)、國(guó)家等政治角色之間的相互關(guān)系。政治關(guān)系是社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的集中反映，是政治行為發(fā)生的根本動(dòng)力。政治主體處于十分復(fù)雜的政治關(guān)系之中，受到各種力量的支配和制約，其政治行為必然是在各種力量博弈中的行為。在政治生活中，執(zhí)政黨處于政治過(guò)程的主導(dǎo)地位，處在政治體系的核心。它依照憲法和法律，進(jìn)入國(guó)家政權(quán)。無(wú)論是在黨政關(guān)系、政黨關(guān)系、黨與社會(huì)的關(guān)系上，與其他政治主體相比，執(zhí)政黨都享有不對(duì)稱(chēng)的影響力。執(zhí)政黨可以依照一定的法律程序，將本黨的主張上升為國(guó)家意志，從而決定著政治資源的分配和組合方式。執(zhí)政黨在政治生活中合法地執(zhí)掌國(guó)家權(quán)力，占有政治權(quán)力和其他政治資源，其行為有憲法和法律的授權(quán)和保障，對(duì)國(guó)家立法和政府決策具有決定性的影響作用。執(zhí)政黨的黨內(nèi)關(guān)系也是一種特殊的政治關(guān)系。黨內(nèi)領(lǐng)袖與群眾、個(gè)人與組織、下級(jí)組織與上級(jí)組織的關(guān)系，在一些政黨中還有黨內(nèi)派別的關(guān)系，都會(huì)影響到政黨政策和主張的形成以及政黨人事布局，從而對(duì)政黨執(zhí)政行為產(chǎn)生影響。

（四）政治法律制度的規(guī)范

在新制度主義學(xué)者看來(lái)，所謂制度就是周期性出現(xiàn)的、被珍視的、可以預(yù)期的行為模式?？梢?jiàn)，政治制度的一個(gè)十分重要的功能，就是政治行為模式。所謂政治行為模式，就是政治主體標(biāo)準(zhǔn)化、典型化的政治活動(dòng)方式（施雪華，2001：550）。政治制度反映了一個(gè)國(guó)家的階級(jí)本質(zhì)。它包括國(guó)家政權(quán)的組織形式、管理形式、國(guó)家結(jié)構(gòu)形式和公民在國(guó)家中的地位等方面。我國(guó)政治制度主要有人民代表大會(huì)制度、民族區(qū)域自治制度、中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度以及基層群眾自治制度。其中，人民代表大會(huì)制度為根本政治制度，其余三項(xiàng)為基本政治制度。這些制度劃定了執(zhí)政黨執(zhí)政行為的邊界，提供了執(zhí)政行為的活動(dòng)方式。比如，因?yàn)槿嗣翊泶髸?huì)這一根本政治制度的存在，執(zhí)政黨的主張要上升為國(guó)家意志就必須按照一定的程序，向人民代表大會(huì)提出建議案，由人民代表大會(huì)作出決議，然后才能作為國(guó)家法律和政策予以實(shí)施，而不是執(zhí)政黨直接向政府或社會(huì)下達(dá)指令。此外，政治法律制度還通過(guò)影響政治主體的政治心理來(lái)間接影響執(zhí)政行為。不同的政治制度下會(huì)產(chǎn)生不同的社會(huì)政治心理特征；反之，相近的社會(huì)政治制度又會(huì)形成相似的社會(huì)心理。專(zhuān)制制度下，政治主體往往被塑造成順從和消極的臣民性格；而在民主制度下，政治主體則常常被塑造成人格獨(dú)立、政治態(tài)度積極活躍的公民心理。無(wú)論是國(guó)家政治體制的變化還是執(zhí)政黨自身黨內(nèi)制度的發(fā)展，都會(huì)成長(zhǎng)出相應(yīng)的政治心理與之配合，并影響到執(zhí)政行為的實(shí)施。

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