孫 萌

經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利的國際可訴性是指受到侵害的經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利能夠通過國際層面的司法和準司法方法尋求救濟的可行性。沒有救濟就沒有權(quán)利，可訴性應該是人權(quán)的基本屬性，也是權(quán)利實施和保障的重要環(huán)節(jié)。但是由于長期以來，經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利被視為是逐步實現(xiàn)的、積極性的、綱領(lǐng)性的、需要大量資源投入的、不可訴的人權(quán)。因此，在國際層面，始終缺乏相關(guān)的國際標準及能夠受理個人和國家申訴的實施機制，造成國家所負有的保障這類權(quán)利的實體性責任與程序性責任之間存在不對稱性問題，致使經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利在國際層面的保障和發(fā)展嚴重滯后于公民權(quán)利和政治權(quán)利。為此，國際社會在過去20多年一直致力于有關(guān)經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際標準的制定以及實施機制的建立工作。而2013年注定是經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際可訴性問題得到切實解決的一年，因為繼2008年12月10日聯(lián)合國大會通過《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約任擇議定書》之后，該議定書已于2013年5月份正式生效①，這意味著經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際可訴性實施機制的建立和運行已進入倒計時的階段。然而，由于相關(guān)實踐的缺乏，國際層面對于這一問題的研究尚處于起步階段，而目前國內(nèi)對相關(guān)問題的研究更是非常欠缺。對此，本文希望通過對保障經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利的國家義務(wù)、國際審查標準以及實施機制的分析和探討，為經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利的國際可訴性問題在今后的實踐提供理論支持，并彌補國內(nèi)的研究空白。

一、保障經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利的國家義務(wù)及其可訴性

國際人權(quán)法不同于傳統(tǒng)的國際法，后者主要是調(diào)整國家與國家之間的橫向關(guān)系。而前者則主要是調(diào)整國家與個人之間的縱向關(guān)系。因此，與國際人權(quán)法中個人權(quán)利的實現(xiàn)相對應的是國家義務(wù)的承擔。個人權(quán)利的國際可訴性實際上就意味著國家義務(wù)的國際可訴性，而國家對于保障個人的經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利負有多重的國家義務(wù)，對此，《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約》第二條提供了明確的法律根據(jù)。該條規(guī)定：“（一）每一締約國家應盡最大能力承擔個別采取步驟，或經(jīng)由國際援助和合作，

① 《議定書》第18條規(guī)定，該議定書將于聯(lián)合國秘書處收到第10份議定書批準文件的3個月后生效。2013年2月5日，烏拉圭遞交了議定書的批準文件。特別是經(jīng)濟和技術(shù)方面的援助和合作，采取步驟，以便用一切適當方法，尤其包括用立法方法，逐漸達到本公約中所承認的權(quán)利的充分實現(xiàn)。（二）本公約締約各國承擔保證，本公約所宣布的權(quán)利應予普遍行使，而不得有例如種族、膚色、性別、語言、宗教、政治或其他見解、國籍或社會出身、財產(chǎn)、出生或其他身份等任何區(qū)分。（三）發(fā)展中國家，在適當顧到人權(quán)及它們的民族經(jīng)濟的情況下，得決定它們對非本國國民的享受本公約中所承認的經(jīng)濟權(quán)利，給予什么程度的保證?！?/p>

解讀《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約》第二條，國家負有兩方面的國際義務(wù)：第一，平等保障的義務(wù)。即締約國保證個人在沒有歧視的條件下享受各種經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利的義務(wù)。第二，逐步實現(xiàn)義務(wù)。即締約國盡其資源能力所及，采取步驟逐漸實現(xiàn)各項權(quán)利的義務(wù)。對于第一項義務(wù)而言，公約規(guī)定得非常明確，它不以資源的可獲性為條件，是可以立即實施的義務(wù)。但是對于第二項義務(wù)，其實施卻相對復雜，并經(jīng)常引起很多的誤解，對于這一義務(wù)的解釋直接影響到國家義務(wù)的定位，并關(guān)系到經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利的國際可訴性。

與平等保障的義務(wù)相比，“逐步實現(xiàn)的義務(wù)”體現(xiàn)了經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利在實現(xiàn)層面所具有的明顯的漸進性特征。它表明了《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約》允許締約國在一個較長的時間段內(nèi)逐漸實施所確認的權(quán)利。但是這種“長期實現(xiàn)”的義務(wù)并不意味著解除了所有義務(wù)或者可以無限期地拖延實施相關(guān)義務(wù)。經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利委員會在“第2號一般性意見”中，對于這種義務(wù)作出如下解釋：“一方面這是一種靈活的安排，反映了當今世界的現(xiàn)實和任何國家爭取充分實現(xiàn)經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利方面的困難。另一方面，必須結(jié)合《公約》的總目標來理解這一義務(wù)，它為締約國充分實現(xiàn)各種經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利確立了明確的義務(wù)，締約國都負有盡可能迅速和有效地實現(xiàn)目標任務(wù)的義務(wù)，同時還要顧及到《公約》權(quán)利的完整性，并且充分利用所有可能的資源條件?！雹俳?jīng)濟、社會和文化權(quán)利委員會第3號一般性意見，第15頁，第9段。引自聯(lián)合國人權(quán)事務(wù)高級專員人權(quán)事務(wù)中心：《國際人權(quán)文書：各人權(quán)條約機構(gòu)通過的一般性意見和一般性建議匯編》，1996年。除此之外，經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利委員會在審議國家報告的經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，還認為每個締約國“均有責任承擔最低限度的核心義務(wù)，確保至少使每種權(quán)利的實現(xiàn)達到一個最基本的水平”，“如果不把《公約》看作是確定了此種最起碼的核心義務(wù)，就等于使其從根本上失去了存在的理由”，“當然對于締約國履行這些核心義務(wù)的評估也要考慮到該國的資源限制。但是即使在明顯缺乏資源的情況下，締約國仍有義務(wù)保障盡可能廣泛地實現(xiàn)有關(guān)權(quán)利。”②經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利委員會第3號一般性意見，第15頁，第10段。

上述解釋表明，在“逐步實現(xiàn)的義務(wù)”中，締約國實際上承擔兩個層面或階段性的義務(wù)。第一，締約國對經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利負有實現(xiàn)最低標準的核心義務(wù)；第二，負有盡可能迅速和有效地實現(xiàn)《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約》設(shè)立的目標任務(wù)的義務(wù)。對于第二類義務(wù)，締約國要確保如下兩項要素的實現(xiàn)：第一，為落實或充分實現(xiàn)經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利而采取一切適當?shù)拇胧?。所謂一切措施應包括政治、法律、財政、社會等所有適當?shù)拇胧１M管締約國保障權(quán)利的實現(xiàn)是一個長期的目標，但是“采取一切措施”來落實這些權(quán)利卻是立即生效的義務(wù)。根據(jù)聯(lián)合國人權(quán)高專相關(guān)報告中的意見，國家為了逐步爭取實現(xiàn)有關(guān)的權(quán)利所采取的“一切措施”應當周密、具體、并以盡可能明確地履行公約義務(wù)為目標。③經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利委員會第3號一般性意見，第13頁，第2段。與此同時，這一義務(wù)還隱含著一種推論，這就是禁止故意采取倒退措施。④經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利委員會第3號一般性意見，第13頁，第2段，第15頁，第9段。經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利委員會在關(guān)于教育權(quán)和健康權(quán)的第11號和第14號一般性意見中，也明確提出禁止締約國采取倒退措施的意見。第二，“最大限度地利用可獲資源”來實現(xiàn)經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利。經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利的實現(xiàn)通常會給締約國帶來較大的資源負擔，并與該國的“資源可獲性”密切相關(guān)，因此，《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約》為這一義務(wù)規(guī)定了一定的靈活度，體現(xiàn)了對于某些國家由于資源的制約而在發(fā)展進程上存在差別的承認。從某種意義上講，“最大限度地利用可獲資源”是逐步實現(xiàn)義務(wù)中的核心概念，對于理解該義務(wù)具有重要的指導意義。它所承載的是這樣一種信念和義務(wù)，即無論一國的資源多寡，它都應該盡最大努力利用資源來保障和實現(xiàn)經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利。即便涉及到大量資源投入的義務(wù)和人權(quán)目標，國家也不能一味以資源匱乏而不作為或無限期推遲對權(quán)利的實現(xiàn)。①Report of Office of High Commissioner for Human Rights，paras.12－13，E／2007／100.

綜上所述，《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際義務(wù)》第二條規(guī)定了兩類國家義務(wù)——平等保障的義務(wù)和逐步實現(xiàn)的義務(wù)。其中，后者為締約國設(shè)立了兩個立即履行的義務(wù)來督促國家盡快實現(xiàn)公約規(guī)定的長期性目標義務(wù)。一是確保每項權(quán)利達到一個最低標準的義務(wù)，二是最大限度采取措施努力實現(xiàn)《公約》規(guī)定的權(quán)利的義務(wù)。根據(jù)締約國所承擔的上述國際義務(wù)，受到權(quán)利侵害的主體可以“是否得到平等的保障”、“國家對經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利的保障是否達到了最起碼的水平”以及“國家是否采取了一切措施并最大限度地利用其資源爭取實現(xiàn)公約所規(guī)定的權(quán)利”等理由，對締約國提起申訴，從而使經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利的國際可訴性成為可能。

對于國家保障經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利的國際義務(wù)的分析，不僅打破了關(guān)于經(jīng)濟、權(quán)利和文化權(quán)利不可訴的偏見，而且還對相關(guān)的國家義務(wù)進行了準確定位，從而為經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利的國際可訴性提供了堅實的法律基礎(chǔ)。具體而言，對于《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約》第二條的分析，闡明了國家在保障經(jīng)濟、社會和文化方面所負有的具有法律約束力的國際義務(wù)，由此將其與國家相關(guān)的政治性、道德性義務(wù)區(qū)別開來，明確了個人從國際層面可獲得法律救濟的權(quán)利范圍。對于國家法律義務(wù)的厘清，不僅有助于糾正關(guān)于國家在保障經(jīng)濟、社會和文化義務(wù)方面的誤解和模糊認識，還闡明了國家所應承擔的國際法律義務(wù)的性質(zhì)、內(nèi)容和限度，它一方面為個人尋求權(quán)利救濟提供了明確的法律根據(jù)，另一方面也為個人尋求權(quán)利救濟提供了明確的指導，以免向國際實施機制提出無法律根據(jù)的訴訟請求。

此外，對于第二條的分析，實現(xiàn)了對于國家保障經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利的國際義務(wù)的層層剝離，使每一項國家義務(wù)都明晰可辨，從而為經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利的國際可訴性提供了堅實的法律根據(jù)。其中，將國家的及時性義務(wù)從逐步實現(xiàn)義務(wù)中剝離出來，加強了權(quán)利可訴性的確定性和可操作性，能夠避免國家以實現(xiàn)目標義務(wù)的長期性為借口，無限拖延對經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利保障的可能性。將行為性國家義務(wù)和結(jié)果性國家義務(wù)的區(qū)分，則可以避免國家以資源貧乏無法實現(xiàn)保障目標為借口，而拒絕承擔相關(guān)國際義務(wù)的可能性。而對于國家應履行最低標準的國際義務(wù)的提煉，更為個人尋求權(quán)利救濟提供了明確的國際標準，為權(quán)利的可訴性提供了切實的保障。總之，只有對于國家保障經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利的國際義務(wù)的準確定位，才能為個人尋求國際層面的權(quán)利救濟提供前提和條件，才能為經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利的國際可訴性的實現(xiàn)提供根據(jù)和基礎(chǔ)。

二、經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利的國際審查標準

經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際可訴性的實現(xiàn)不僅需要對相關(guān)的國家義務(wù)進行定位，還需要提供一系列國際審查標準對國家履約行為進行衡量和裁判。但是一直以來，由于國際社會在經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際可訴性問題上的分歧、各國所掌握資源的巨大差異以及相關(guān)實踐的缺乏，國際層面始終缺乏針對這類權(quán)利的國際審查標準。近年來，在經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利委員會及其他聯(lián)合國機構(gòu)、國際組織的共同努力下，經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利的國際審查標準正在逐步豐富，不但形成了一系列關(guān)于各項經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利的最低標準（核心義務(wù)）和指標，還提出了結(jié)合國家進程，援用“合理性”的標準來判斷國家履行“逐步實現(xiàn)”義務(wù)的觀點。

關(guān)于經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利最低標準及其核心義務(wù)和指標。除了“人人享有免于饑餓的權(quán)利”（第十一條）和“初等教育應屬義務(wù)性質(zhì)并一律免費”（第十三條）的規(guī)定之外，《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約》對于實現(xiàn)權(quán)利的最低標準只提供了有限的指導。然而，從2000年以來，經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利委員會在一般性意見中一直力圖為最低標準提供解釋和說明?，F(xiàn)已明確的最低標準的核心義務(wù)包括：“確保能夠獲得必要的食物，營養(yǎng)充分而且安全，確保人人免于饑餓；確保能夠獲得基本的棲身之地、住房、衛(wèi)生，并且充分提供安全的可飲用水；按照世界衛(wèi)生組織《必需藥品行動綱領(lǐng)》規(guī)定的內(nèi)容，提供必需藥品?！雹俳?jīng)濟、社會和文化權(quán)利委員會第14號一般性意見，第98頁，第43段。引自聯(lián)合國人權(quán)事務(wù)高級專員人權(quán)事務(wù)中心：《國際人權(quán)文書：各人權(quán)條約機構(gòu)通過的一般性意見和一般性建議匯編》，1996年。近年來，由于經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利委員會以及兒童權(quán)利委員會逐漸開始使用人權(quán)指標來衡量人權(quán)義務(wù)的落實進展情況，因此，關(guān)于經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利義務(wù)的最低標準得到了日益細化和發(fā)展。尤其值得注意的是，聯(lián)合國計劃開發(fā)署制定的《2000年人類發(fā)展報告》為檢測人權(quán)狀況提供了一個總的框架。而聯(lián)合國的某些專門機構(gòu)包括聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織和聯(lián)合國人類住區(qū)規(guī)劃署在內(nèi)，也都已開始努力為健康權(quán)、食物權(quán)和住房權(quán)的逐步實現(xiàn)制定出衡量指標。②UNDP Human Development Report 2000，"Human Rights and Development".

此外，聯(lián)合國人權(quán)高級專員辦公室亦應國際人權(quán)條約機構(gòu)的請求，開始著手制定一系列指標，其目的在于把普遍的人權(quán)標準轉(zhuǎn)化成為適合具體情況而能在國家層面具有可操作性的指標。具體而言，是將核心國際人權(quán)公約中的規(guī)范性內(nèi)容轉(zhuǎn)化成“結(jié)構(gòu)”、“進程”和“結(jié)果”指標，并結(jié)合各國的資源情況，而對締約國履行義務(wù)的情況進行評估。即從一國承諾對人權(quán)標準的接受（結(jié)構(gòu)指標）到國家作為主要責任者為履行這些標準而作出的努力（進程指標），再到從權(quán)利擁有者的角度來對這些努力所產(chǎn)生的結(jié)果（結(jié)果指標）進行評估。③Report of Office of High Commissioner for Human Rights，para.58，E／2007／100.

據(jù)此，最低標準和指標的適用要結(jié)合該國所掌握的資源及國家為履行國際義務(wù)所進行的努力情況及其合理性，來對國家的履約行為進行評估和裁判。根據(jù)經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利委員會的意見，“如果在一締約國內(nèi)數(shù)量較多的人被剝奪了糧食、基本初級保健、基本住房或者基本的教育形式，該締約國就等于沒有履行公約義務(wù)。但是這只是構(gòu)成初步證據(jù)確鑿的違反行為，而不是公然違反公約義務(wù)的行為。”換句話講，締約國是否違反其國際義務(wù)，取決于它有沒有能力，它是否已經(jīng)運用其可利用的資源采取措施來補救局勢。因此，如果一締約國要將未履行最低核心義務(wù)的行為歸因于缺乏資源，它就必須“表明已經(jīng)盡一切努力利用可獲得的一切資源履行最起碼的義務(wù)?！雹芙?jīng)濟、社會和文化權(quán)利委員會第3號一般性意見，第15頁，第10段。引自聯(lián)合國人權(quán)事務(wù)高級專員人權(quán)事務(wù)中心：《國際人權(quán)文書：各人權(quán)條約機構(gòu)通過的一般性意見和一般性建議匯編》，1996年。上述觀點清楚地表明，委員會對于國家是否達到核心義務(wù)標準或指標只是其評估一個國家履行國際義務(wù)的一個層面，而其援以判斷國家違約行為的最終標準是該國“是否采取了合理的措施”以及“是否最大限度地利用了可獲性資源”。

這種結(jié)合國家的發(fā)展進程對國家行為的合理性進行衡量的方法，不僅適用于對國家履行最低核心義務(wù)的審查，還適用于國家對《公約》規(guī)定的其他長期性的“逐步實現(xiàn)義務(wù)”的審查，即通過對國家是否“最大限度地利用資源并采取措施推進人權(quán)”及其行為的合理性的裁判，來決定國家的履約情況。對此，經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利委員會于2007年發(fā)表的一項聲明中認為：“未能采取合理步驟，或未能采取任何措施，而這種不作為又無法令人信服地用資源缺乏加以解釋，就構(gòu)成了對公約義務(wù)的違反。”在此情況下，委員會將尊重“各國的裁量余地，讓各國采取最符合本國國情的步驟和措施，確定資源使用的最佳用法，并采取國家政策，優(yōu)先滿足資源需求。因此，委員會在對于締約國由于資源的分配而遭到指控時，委員會將審議國家決策進程，并不只提出一般性的看法，會將廣泛的酌處權(quán)給予締約國，由其決定資源的適當分配，但是有關(guān)國家進程應適當考慮到締約國根據(jù)《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約》所承擔的義務(wù)，尤其是顧及到了處于不利地位和遭受歧視的群體的權(quán)利。”⑤Report of Office of High Commissioner for Human Rights，para.71，E／2007／100.與此同時，委員會還在聲明中進一步表明，對于國家義務(wù)的審查實際上是結(jié)合國家的進程，對締約國利用可獲性資源并采取措施的“合理性”進行評估，“需要審查其決策過程中是否充分考慮到了公約所確認的規(guī)范和標準，以及采取措施的目標是不是能夠逐步實現(xiàn)經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利，如果確定締約國未能利用資源并采取措施，委員會將建議其采取補救措施，但要由締約國自行決定采取補救措施的方法?！雹俎D(zhuǎn)引自Report of Office of High Commissioner for Human Rights，para.75，E／2007／100.此外，在衡量國家保障經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利措施的合理性時，經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利委員會會特別考慮如下準則和影響因素：“1.侵權(quán)行為的嚴重程度——如果申訴涉及對最低核心義務(wù)的指控，責任在于締約國，應由其證明它已竭盡所能，利用它能夠利用的一切資源優(yōu)先滿足這些最低義務(wù)。2.國家的發(fā)展程度——逐案審議這種情況，給予最不發(fā)達的締約國最大的酌處權(quán)。3.目前的經(jīng)濟影響，——較高發(fā)展水平的國家可能會經(jīng)歷經(jīng)濟衰退。4.其他影響，例如自然災害。”②Report of Office of High Commissioner for Human Rights，para.42，E／2006／100.

綜上所述，經(jīng)濟、社會和文化委員會對于經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利的審查，不是為締約國規(guī)定其尊重、保護和實現(xiàn)人權(quán)所采取的政策措施或?qū)で笕〈鷩覜Q策的辦法，而是根據(jù)條約的目的和宗旨，“對盡其資源實現(xiàn)公約所采取措施的‘合理性’進行評估?！边@表明委員會對締約國履行國際義務(wù)的衡量不僅是一種結(jié)果義務(wù)上的考察，更是一種行為義務(wù)上的考察。對于“逐步實現(xiàn)”這一彈性的義務(wù)規(guī)定，委員會所采取的衡量標準也是彈性的和發(fā)展性的。它并不強求所有國家在特定的時間段內(nèi)必須達到一定的標準或者采取完全相同的措施，而是允許締約國盡最大可能利用資源，漸進性地保障經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利的逐步實現(xiàn)。這一標準著眼于現(xiàn)實，不僅照顧到經(jīng)濟落后的國家，同時也不會因此而降低了對發(fā)達國家在實現(xiàn)權(quán)利方面的要求，從而為衡量國家保障經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利的義務(wù)的情況提供了一種可操作性的國際審查標準。

如果說對于國家義務(wù)的準確定位是實現(xiàn)經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際可訴性的前提條件，那么國際審查標準的確立則為經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利的國際可訴性的實現(xiàn)提供了一個有力的法律保障。目前，日益豐富的國際審查標準體系的建立，不僅徹底打消了以往因衡量標準的缺乏而認為經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利不可訴的顧慮，而且也為經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利的可訴性在實踐中的落實提供了可操作性的標準。對于國際審查標準的梳理，不僅為全方位地評價國家履行國際義務(wù)提供了參考，也為今后國際實施機制審理具體案件提供了法律根據(jù)和指導，當然上述審查標準還需要在實踐中進一步豐富和發(fā)展。

三、國際可訴機制的建立與分析

上世紀60年代，早在《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約》的起草過程中，就有人建議為其設(shè)計相應的申訴制度，但是囿于當時普遍存在對于經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利的偏見，這個建議并沒有得到重視。直至冷戰(zhàn)結(jié)束后，國際社會才開始關(guān)注經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利的實施問題，并醞釀為《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約》制定一個任擇議定書，從而建立一個可以受理個人或群體以及國家申訴的國際機制。其目的在于通過申訴程序在國際層面細化公約權(quán)利的解釋，以推動經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利在國際和國內(nèi)層面的實施。但是《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約任擇議定書》的制定在走過了將近20年的曲折道路后才最終完成。

《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約任擇議定書》的制定肇始于經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利委員會第3次會議上秘魯籍委員維塔（Juan Alvarez）的建議，但是直到1990年第5次會議，委員會才開始考慮這一問題，并任命時任委員會主席的菲利浦·阿爾斯頓（Phlip Alston）先生為特別報告員。1996年12月，在對阿爾斯頓提交的報告審議和修改的基礎(chǔ)上，委員會完成了《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約任擇議定書草案》的撰寫，并提交聯(lián)合國人權(quán)委員會第53屆和第54屆會議連續(xù)審議。③UN Doc.E／CN.4／1997／105.此后，人權(quán)委員會又于2001年和2003年分別任命漢特姆（Hatem Kotrane）教授和阿布科克（Catarina de Albuquerque）女士為獨立報告員并建立了開放性工作組繼續(xù)審議1997年提交的議定書草案。根據(jù)2006年人權(quán)理事會的有關(guān)決議，2007年阿布科克女士及其工作組在修改1997年草案的基礎(chǔ)上，又向人權(quán)理事會提交了《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約任擇議定書修訂草案》。2008年6月18日和12月10日，聯(lián)合國人權(quán)理事會和大會分別通過了《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約任擇議定書》，而于2009年9月向締約國開放簽署，并于2013年5月生效。該議定書通過規(guī)定經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利委員會的職責、管轄權(quán)以及可申訴的主體和權(quán)利范圍、來文的可接受性以及程序問題的規(guī)定，構(gòu)建了國際可訴性機制的框架。

（一）委員會的職責和管轄權(quán)

根據(jù)《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約任擇議定書》的相關(guān)規(guī)定，經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利委員會有權(quán)審議個人來文、國家間控訴以及對有關(guān)人權(quán)事件進行調(diào)查。但是委員會在履行上述職責時還要針對具體情況確定自身的管轄權(quán)。第一，對于個人來文程序，議定書的所有締約國都有義務(wù)接受委員會針對該國的個人來文審查。第二，對于國家間控訴程序，委員會的管轄權(quán)是以締約國接受該程序的事先聲明為依據(jù)的，此外，締約國還有權(quán)隨時撤銷這種聲明以拒絕委員會對國家間控訴的審理，當然委員會已經(jīng)受理的案件除外。第三，對于調(diào)查程序，委員會的管轄權(quán)與國家間控訴程序相同。

相較于其他國際人權(quán)公約的任擇議定書以及該議定書的初稿而言，《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約任擇議定書》關(guān)于委員會管轄權(quán)的規(guī)定既靈活又較為統(tǒng)一。首先，它設(shè)置了雙重的管轄權(quán)機制，最大限度地給予了締約國在國家間控訴和調(diào)查程序方面自由選擇的權(quán)利和機會，并擴大了該任擇議定書得到普遍接受的可能性。第二，調(diào)整了初稿中為個人來文和國家間控訴以及調(diào)查程序設(shè)計了三種不同的管轄權(quán)的凌亂做法，從而達到一定的內(nèi)在統(tǒng)一性。①在1997年《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約任擇議定書草案》中規(guī)定，調(diào)查程序為締約國的默認程序但允許其隨時退出。

（二）提起申訴的主體及申訴的內(nèi)容

《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約任擇議定書》第二條和第十條分別規(guī)定，個人、群體及其代表和國家具有提起申訴的權(quán)利。盡管1997年的議定書草案中也曾賦予集體以申訴資格。但是考慮到集體來文程序與個人來文程序可能造成的重復問題，《任擇議定書》最終并沒有將集體作為申訴主體，畢竟集體申訴機制只是在缺乏個人申訴機制的情況下的一種補充做法。

1.個人、群體及其代表?！督?jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約任擇議定書》第二條規(guī)定，締約國管轄下的個人、群體或其代表凡聲稱締約國侵害其公約所載之任何權(quán)利，可以向委員會提交來文，在代表個人或者群體提交來文的情況下，須征得同意或者有理由認為其有權(quán)行使這一權(quán)利。據(jù)此，有權(quán)提交來文的主體必須是權(quán)利受害者或其代表，但是《任擇議定書》第四條同樣規(guī)定委員會可以受理涉及一般性的、重要人權(quán)事項的個人來文。

在國際申訴機制中，賦予個人以主體地位，對于經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利的實施機制來講是一個巨大的突破，因為就連一向被認為在人權(quán)保障方面具有優(yōu)越性的歐洲區(qū)域組織也沒能為經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利提供個人來文機制。盡管歐洲人權(quán)理事會設(shè)立的集體訴訟機制相對于以往國際和區(qū)域?qū)用嫒狈ι暝V機制的狀況而言具有先進性，但是這一機制畢竟只限定于個別的集團，與個人申訴機制在保障主體的廣泛性上是無法比擬的。雖然個人來文機制有可能引起大量的申訴，從而加重委員會的工作負擔，但是有鑒于個人是經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利享有的直接主體，也是權(quán)利最容易被侵犯的對象，所以確立個人申訴制度是最直接的國際保障措施。此外，議定書還規(guī)定如果群體中的一個或幾個成員的權(quán)利受到侵害，該群體或團體也可以為其提起申訴，這也是目前許多國際和區(qū)域性條約機構(gòu)的普遍實踐。關(guān)于第三方是否可以代表受害者提起申訴的問題，該《任擇議定書》參照了《公民權(quán)利與政治權(quán)利國際公約第一議定書》有關(guān)條款的規(guī)定，確定第三方可以在受害者個人或群體同意的前提下提起申訴，這一規(guī)定為某些非政府組織參與援助個人提交來文的程序提供了可能。但是另一方面，盡管該議定書并沒有要求第三方必須與受害人具有密切利益關(guān)系，但是在未來的實踐中，是否會完全排除申訴者與被侵害方的任何聯(lián)系卻是未可知的。

2.締約國。對于締約國是否具有來文資格的問題，曾在《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約任擇議定書》撰寫過程中引發(fā)爭論，而且，在1997年的草案中并沒有將締約國列為申訴主體，其主要原因在于國家間控訴機制在多數(shù)國際或區(qū)域人權(quán)保障機制中實際上并未得到廣泛地和有效地適用。此外，國家間控訴程序的存在還會增加締約國批準議定書的風險。但是經(jīng)過再三的審議和討論，國家作為提交來文的主體及相應的國家間控訴機制，最終還是在《任擇議定書》中得以確立，畢竟國家間控訴機制的設(shè)立增添了委員會處理經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利申訴的解決途徑，有利于權(quán)利的救濟，這同時也表明了國際社會對于該項議定書及其將要建立的機制充滿了信心并寄托了較為積極樂觀的期許。

3.申訴的內(nèi)容。關(guān)于申訴的權(quán)利范圍問題，在《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約任擇議定書》撰寫的過程中，主要集中于兩方面問題的界定和研究：第一，申訴僅限于對實體權(quán)利的侵犯，還是擴大到締約國違反公約的所有義務(wù)，即將公約第二部分的程序義務(wù)也納入申訴的范圍之中。后者雖然能夠促進締約國對公約的履行，但是也引發(fā)了能否就國家未及時提交報告的行為提起申訴等復雜問題。第二，如果將申訴范圍僅限于實體權(quán)利的侵犯，那么公約第一條所規(guī)定的自決權(quán)是否可以成為申訴的對象以及國家是否對于可申訴的權(quán)利范圍擁有選擇的權(quán)利。對于第一個方面的問題，該《任擇議定書》將所有來文的申訴對象只限于《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約》所規(guī)定的實體權(quán)利范圍之內(nèi)，而將程序性義務(wù)排除在外。對于第二個方面的問題，首先，關(guān)于自決權(quán)是否可以成為申訴的對象，《任擇議定書》并未明確予以排除。但是委員會曾明確提出，有鑒于人權(quán)事務(wù)委員會在處理自決權(quán)問題上的謹慎方式及所遇到的一些問題，委員會亦應采取謹慎的態(tài)度予以對待，即對于自決權(quán)問題僅受理和審查與經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利有關(guān)的事項。其次，關(guān)于締約國就可申訴的權(quán)利有否選擇權(quán)的問題，《任擇議定書》最終否定了在草案中提出的通過列舉或者排除的方式賦予國家選擇權(quán)的做法，而將個人和國家申訴的權(quán)利范圍擴展至公約規(guī)定的所有實體權(quán)利，從而保障了權(quán)利體系的整體性和不可分割性。

（三）各種監(jiān)督程序

1.個人來文程序。根據(jù)《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約任擇議定書》的有關(guān)規(guī)定，個人來文的審理基本上包括兩個階段，一是可受理性的審查階段，對此，該《任擇議定書》幾乎照辦了《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約第一議定書》關(guān)于來文可接受性條件，規(guī)定了來文必須用盡國內(nèi)救濟、有確切的證據(jù)、符合時效的規(guī)定、不得匿名以及不在其他國際程序的審理之中等審查要素。第二個階段則是對案件的是非曲直的實質(zhì)性審查階段。對于可受理的來文，委員會會將來文秘密轉(zhuǎn)交有關(guān)被訴當事國，而當事國則應在6個月內(nèi)向委員會提交相關(guān)事件及所采取的救濟措施的說明。此后，委員會將進行秘密審議，并最終向所有當事方提交一份審議意見及建議。對此，有關(guān)當事國應在6個月內(nèi)對委員會的審議結(jié)果及建議作出書面回應，而委員會則在此后一段時間內(nèi)進一步邀請當事國提供關(guān)于實施建議所采取的具體措施的說明。除此之外，在整個個人來文的程序中，委員會都會進行適當?shù)恼{(diào)解并盡量達成友好解決，以此結(jié)案。相較于其他條約機構(gòu)的個人來文程序，《任擇議定書》的特點就在于它規(guī)定了友好解決程序以及委員會促進當事國采取救濟措施的后續(xù)行動，使委員會對于當事國人權(quán)保障實現(xiàn)了一種持續(xù)性的監(jiān)督。

2.國家間控訴程序。《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約任擇議定書》規(guī)定，當一個締約國認為其他締約國未履行公約義務(wù)時，可向委員會和（或）向該國提交書面意見以提請其注意，收到書面意見的國家應在3個月內(nèi)說明相關(guān)事由，并闡明該國在此事件中已采取的國內(nèi)救濟措施和程序。如果當事國雙方無法就有關(guān)問題達成友好解決，其任意一方可將此爭議提交委員會審議。委員會應盡先尋求爭端的友好解決，同時著手審議有關(guān)來文的所有文件。在此過程中委員會可以要求當事國進一步提供信息，當事國亦有權(quán)利向委員會提供口頭和書面意見。經(jīng)過審議，委員會將向雙方提交旨在說明爭端事由和審議意見的報告。與個人來文程序相比較，國家間控訴程序沒有規(guī)定委員會后續(xù)的監(jiān)督行動。

3.調(diào)查程序?！督?jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約任擇議定書》第十一條規(guī)定，當委員會收到締約國大規(guī)模、系統(tǒng)性地侵犯人權(quán)的信息時，委員會可以邀請有關(guān)當事國就這一信息進行共同調(diào)查和研究，并提交結(jié)論性報告。對于締約國提交的相關(guān)說明及其他信息，委員會可以指定部分委員進行研究并在締約國同意和合作的前提下進行實地秘密調(diào)查。隨后，委員會將有關(guān)調(diào)查意見和建議遞交當事國，該國應在6個月內(nèi)對委員會的意見和建議進行評論。此外，該調(diào)查程序還規(guī)定了委員會監(jiān)督締約國改善國內(nèi)人權(quán)狀況的后續(xù)行動，即要求締約國在收到委員會的意見和建議后將其采取的步驟向委員會通報，或在委員會編纂的年度報告中就有關(guān)問題提供信息。

縱觀整個《任擇議定書》，其所建立的國際申訴機制與其他條約機構(gòu)的申訴機制并無太大的差別，但很多細節(jié)的設(shè)計體現(xiàn)了對成員國主權(quán)的尊重，并增強了對締約國的監(jiān)督。這一方面表明該機制的設(shè)立并不是一種獨創(chuàng)，它始終是國際層面進行權(quán)利救濟的基本途徑，不賦予經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際可訴性是沒有道理的。另一方面，該《任擇議定書》結(jié)合了其他條約機構(gòu)的經(jīng)驗，進一步完善了國際性的申訴機制，從而應該會對經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利的國際救濟發(fā)揮一定的作用。

通過對《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約任擇議定書》的分析，我們看到了經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際可訴性機制的構(gòu)建藍圖。經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利實施機制在未來的運行，不但為經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際可訴性提供了組織支持，還將有助于對經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利及國家義務(wù)的詮釋，并進一步驗證和豐富國際審查標準，從而促進經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利的保障和發(fā)展。

回首過去，經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際可訴性的逐步實現(xiàn)的確經(jīng)歷了一個非常曲折的發(fā)展道路，而未來實施機制的建立和運行還將面臨著一系列新的考驗和挑戰(zhàn)。本文通過對國家義務(wù)、審查標準和實施機制的研究表明，國際社會已為經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利的可訴性提供了必要的法律基礎(chǔ)和保障，其為解決經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利的國際可訴性問題所付出的不懈努力，一方面證明了該機制為經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利的救濟提供了一種非常重要的途徑，另一方面也表現(xiàn)了加強對經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利保障的決心。有鑒于經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利是國際人權(quán)法不可分割的重要組成部分，國際社會應將這類權(quán)利與公民權(quán)利、政治權(quán)利緊密結(jié)合起來，促進它們的共同發(fā)展。