西方“政治-行政二分法”對我國公務(wù)員分類管理的啟示：兼論防治“一把手”腐敗的新思路

史云貴

(四川大學(xué) 公共管理學(xué)院，四川 成都 610064)

中共十八大提出，要“讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行”。基于公務(wù)員科學(xué)分類的科學(xué)管理是“讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行”的基礎(chǔ)。沒有科學(xué)的分類，就沒有科學(xué)的管理。雖然自改革開放以來，我國在對公務(wù)員制度進(jìn)行長期探索的基礎(chǔ)上，也通過了相關(guān)法律試圖建立健全對公務(wù)員的分類管理制度，但在實踐中，對公務(wù)員以職位、職級為基礎(chǔ)的分類不僅沒有解決我國黨政干部、普通黨政工作人員在公務(wù)員問題上的混亂與分歧，還在某種程度上進(jìn)一步導(dǎo)致了黨政“一把手”權(quán)力過于集中，造成近年來高中級官員腐敗成嗜、屢禁不止，嚴(yán)重?fù)p害了黨和政府的合法性。在新的歷史時期，重新審視“政治-行政”二分法的精神與價值，借鑒西方國家公務(wù)員分類管理制度合理性的一面，從政務(wù)官與事務(wù)官的分類管理與相互制衡的視角完善我國公務(wù)員分類管理制度，進(jìn)而為破解黨政“一把手”長期以來不受監(jiān)督的困境，有效預(yù)防和反對腐敗，提供一種新的思維與現(xiàn)實路徑。

一、“政治-行政二分法”的精髓與西方公務(wù)員分類管理的現(xiàn)狀

西方國家普遍推行“政事二分”的公務(wù)員分類管理制度，是在傳統(tǒng)“政治-行政二分法”的理論基礎(chǔ)上構(gòu)建起來的。最早提出“政治-行政二分”的德國政治學(xué)家布隆赤里認(rèn)為，國家存在著政治與行政兩種基本的活動，“政治是在重大而且?guī)毡樾缘氖马椃矫娴膰一顒?，而行政管理則是國家在個別和細(xì)微事項方面的活動。因此，政治是政治家的特殊活動范圍，而行政管理則是技術(shù)性職員的事情。政策如果沒有行政管理的幫助就將一事無成，但行政管理并不因此就是政治”。①彭和平:《國外公共行政理論精選》，北京:中共中央黨校出版社，1997年，第15 頁。受布隆赤里的影響，美國學(xué)者伍德羅·威爾遜在被后人譽(yù)為“公共行政學(xué)開山之作”的《行政學(xué)研究》中，明確了政治與行政是兩個不同的領(lǐng)域，“行政管理是置身于‘政治’所特有的范圍之外的。行政管理的問題并不屬于政治問題。雖然行政管理的任務(wù)是由政治加以確定的，但政治無需乎自找麻煩地去直接指揮行政管理機(jī)構(gòu)”;“政治是‘在重大而且?guī)е毡樾缘氖马棥矫娴膰一顒?，而‘行政管理’則是國家在個別和細(xì)微事項方面的活動。因此，政治是政治家的特殊活動范圍，而行政管理則是技術(shù)性職員的事情”。①威爾遜:《行政學(xué)研究》(中譯本)，《國外社會科學(xué)》1988年第1 期。以此為出發(fā)點，威爾遜把政治與行政作為兩個不同的領(lǐng)域區(qū)別開來了，這就是著名的政治與行政二分理論的雛形。后來，美國行政學(xué)家古德諾在前人觀點的基礎(chǔ)上，于1900年出版的《政治與行政》一書中進(jìn)一步明確指出:“在所有政府體制中都存在著兩種主要的或基本的政府功能，即國家意志的表達(dá)功能和國家意志的執(zhí)行功能，在所有的國家中也都存在著分立的機(jī)關(guān)，每個分立的機(jī)關(guān)都用它們的大部分時間行使著兩種功能中的一種。這兩種功能分別就是:政治與行政?！雹贔·J·古德諾:《政治與行政》，北京:華夏出版社，1987年，第12 頁。即政府的政治功能存在于政府表達(dá)國家意志所必需的活動中，行政功能則存在于政府執(zhí)行國家意志所必需的活動中。這樣由布隆赤里最早提出，經(jīng)威爾遜發(fā)展到古德諾系統(tǒng)闡發(fā)，從而形成了“政治是國家意志的表達(dá)，而行政則是國家意志的執(zhí)行”為主要內(nèi)容的“政治-行政二分法”。西方國家公務(wù)員以政務(wù)官與事務(wù)官為基本內(nèi)容的分類管理制度，正是以“政治-行政二分法”為理論基石的。

正是基于西方“政治-行政二分”理論，西方國家公務(wù)員以“政務(wù)官”與“事務(wù)官”為基本分類，實行“兩官分途”的分類管理制度。政務(wù)類公務(wù)員由民主選舉產(chǎn)生，實行任期制，一般與執(zhí)政黨保持一致，隨執(zhí)政黨共進(jìn)退;事務(wù)類公務(wù)員則由公開考試產(chǎn)生，實行常任制，對政治和黨派保持超然中立的態(tài)度，沒有較大過錯一般都可以工作到退休。最早實行公務(wù)員制度的英國在文官紀(jì)律中明確規(guī)定，英國公務(wù)員除不能擔(dān)任下議院的議員外，也“不得擔(dān)任政黨機(jī)構(gòu)的官員，或為政黨從事政治活動”，“不得發(fā)表政治言論，表明自己的政治觀點，不得發(fā)表批評政府政策和措施的意見”③畢增福、羅月林:《國家公務(wù)員知識全書》，北京:中國大百科全書出版社，1994年，第207 頁。等。必須指出，西方的“政治與行政二分”只是相對的，而不是絕對的，“被稱為執(zhí)行機(jī)構(gòu)的機(jī)構(gòu)，幾乎在任何情況下都擁有大量的制定法令權(quán)或立法權(quán)。另一方面，以表達(dá)國家意志為主要職責(zé)的機(jī)關(guān)，即立法機(jī)關(guān)，通常又有權(quán)用某種方式控制以執(zhí)行國家意志為主要職責(zé)的機(jī)關(guān)對國家意志的執(zhí)行”。④吳春華:《西方現(xiàn)代公共行政理論》，天津:天津教育出版社，2007年，第76 頁。其實，古德諾的“政治-行政二分”理論的最大價值并不是強(qiáng)調(diào)“二分”，而是強(qiáng)調(diào)在“二分”的基礎(chǔ)上，如何實現(xiàn)政治與行政的協(xié)調(diào)問題。因此，政治與行政的協(xié)調(diào)不僅取決于政治對行政的適度控制，而且取決于行政權(quán)力的必要集中。⑤崔會敏:《古德諾的政治行政二分論解讀》，《行政論壇》2009年第3 期。所以，政務(wù)官與事務(wù)官的劃分也不是簡單的為分類而分類，它的核心目的是在政務(wù)官與事務(wù)官之間實現(xiàn)權(quán)力合理分工與互動平衡，并在二者相互作用中彼此制衡，以防止政務(wù)官專權(quán)。

實踐證明，基于“政治-行政”二分的公務(wù)員分類管理制度，基本實現(xiàn)了國家政務(wù)官與事務(wù)官的科學(xué)分類、職能歸位與科學(xué)管理，有效克服了“任命制”與“政黨分肥”等傳統(tǒng)政府治理的內(nèi)在缺陷，在穩(wěn)定政局、保證政策的穩(wěn)定性與連續(xù)性、有效預(yù)防政務(wù)官腐敗、平衡政治民主與行政效率等方面起到了積極的正能量作用，在制度設(shè)計上起到了政治“穩(wěn)壓器”的作用。當(dāng)然，西方國家公務(wù)員分類管理制度并不能從根本上解決西方現(xiàn)代政治中的“政黨分肥”問題;事務(wù)性公務(wù)員也不是完全恪守、也無法完全恪守“政治中立”問題，相反，片面強(qiáng)調(diào)公務(wù)員“政治中立”，也很容易造成西方政府治理中的“技術(shù)官僚制”，從而造成了事務(wù)官的庸松懶散和政務(wù)官在一定程度上為事務(wù)官所左右的局面。盡管西方公務(wù)員分類管理制度還存在著這樣那樣的問題，但基于“政治-行政二分”基礎(chǔ)上的政務(wù)官與事務(wù)官的分類管理，對完善中國特色的公務(wù)員分類管理制度，無疑是有著重要借鑒意義的。

毋庸置疑，任何國家活動都普遍存在著政治與行政——這兩種基本的國家政權(quán)活動，即任何國家的政府都在事實上存在著“政治-行政二分”的問題。作為在國家(政府)中從事各種政務(wù)性與事務(wù)性的各級國家工作人員，根據(jù)其職務(wù)、崗位與職責(zé)的不同，事實上也存在著從事決策性的政務(wù)官和從事執(zhí)行性的事務(wù)官之分。分類管理意味著政務(wù)類公務(wù)員與業(yè)務(wù)類公務(wù)員將采取不同的管理原則與管理辦法，并由不同的公務(wù)員管理機(jī)構(gòu)實施管理，可以在保障彼此相對獨(dú)立性的基礎(chǔ)上實現(xiàn)二者的平衡與制約。政務(wù)官與事務(wù)官的分類管理，可以在相互獨(dú)立的基礎(chǔ)上實現(xiàn)彼此地制衡與監(jiān)督，這在很大程度上可以有效制約政務(wù)官的腐敗行為。西方政務(wù)官與事務(wù)官“二官”分途和分類管理制度，只是一種對國家公務(wù)員科學(xué)分類管理制度，它在現(xiàn)代民主政治與政府治理的實踐中具有普遍性，并不為實行兩黨制、多黨制的西方國家所獨(dú)有。其實，我國早在黨的十三大上就明確提出了實行政務(wù)官與業(yè)務(wù)官二分的問題，并把它作為政治體制改革的關(guān)鍵點和突破口。我們完全可以按照黨的十三大既定的健全我國公務(wù)員管理制度的目標(biāo)，在堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，反思、批判西方公務(wù)員“政治中立”的前提下，通過“政務(wù)官與事務(wù)官”的分類管理，實現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部民主決策與一般公務(wù)員科學(xué)高效執(zhí)行之間的有機(jī)銜接和良性互動。

二、我國公務(wù)員分類管理的現(xiàn)狀與問題

《中華人民共和國公務(wù)員法》從三個維度對我國公務(wù)員隊伍進(jìn)行了劃分:“綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類、行政執(zhí)法類”的劃分為第一維度;“領(lǐng)導(dǎo)類與非領(lǐng)導(dǎo)類”的劃分處于第二維度;“選舉制、委任制、考任制、聘任制、調(diào)任制”的劃分屬于第三維度。實際上，這三個維度并沒有在有機(jī)銜接的基礎(chǔ)上形成一種整合性的立體三維結(jié)構(gòu);相反，在現(xiàn)實中，三者形成了一種錯亂交叉的混亂形態(tài)。就目前而言，我國的公務(wù)員是指依法履行公職、納入國家行政編制、由政府財政負(fù)擔(dān)工資的工作人員。實際上，廣義上的公務(wù)員包含了執(zhí)政黨系統(tǒng)、人大系統(tǒng)、政府系統(tǒng)、司法系統(tǒng)等在內(nèi)的所有的國家工作人員。依據(jù)《公務(wù)員法》，我國公務(wù)員分類情況大致如下:

1.職位分類:我國公務(wù)員職位分類是按照公務(wù)員職位的性質(zhì)、特點和管理需要，把公務(wù)員劃分為綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類、行政執(zhí)法類三種，它屬于公務(wù)員分類的橫向劃分。綜合管理類公務(wù)員多屬于復(fù)合型公務(wù)員，他們在國家機(jī)關(guān)中擔(dān)任著政治方向、政治原則的領(lǐng)導(dǎo)和重大決策的任務(wù)。專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員是指在國家機(jī)關(guān)中承擔(dān)技術(shù)職責(zé)，為實施公共管理提供直接的技術(shù)支持和保障的公務(wù)員職位類別，如公安部門中的法醫(yī)，它具有三個顯著的特點，即純技術(shù)性、低替代性和技術(shù)權(quán)威性。行政執(zhí)法類公務(wù)員的特點是純粹執(zhí)行性和現(xiàn)場強(qiáng)制性，它不具有對法律的解釋權(quán)或?qū)m紛的裁決權(quán)。①徐銀華等:《公務(wù)員法新論》，北京:北京大學(xué)出版社，2005年，第72-75 頁。我國公務(wù)員法明確規(guī)定了我國實行公務(wù)員分類管理制度，這代表我國公務(wù)員管理水平不斷趨于成熟。然而在現(xiàn)實中，由于這種“粗放型籠統(tǒng)式分類”在現(xiàn)實中缺乏操作性，加之又沒有配套的具體分級管理與激勵措施出臺，遂導(dǎo)致了我國公務(wù)員的職位分類難以起到科學(xué)分類管理與激勵作用。

2.職務(wù)分類:按照公務(wù)員職位，我國公務(wù)員可分為領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員。領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員是指在黨政機(jī)關(guān)中，具有決策、指揮、組織、監(jiān)督等職務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)性公務(wù)員，如國家級正職、國家級副職、省部級正職、省部級副職、廳局級正職、廳局級副職、縣處級正職、縣處級副職、鄉(xiāng)科級正職、鄉(xiāng)科級副職等各級領(lǐng)導(dǎo)性公務(wù)員。非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)是指在廳局級及其以下的各級機(jī)關(guān)中設(shè)置的，不具有決策、指揮、協(xié)調(diào)等領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)但享有相應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)級別的公務(wù)員，如巡視員、副巡視員、調(diào)研員、副調(diào)研員、主任科員、副主任科員，等等。

3.級別分類:《公務(wù)員法》第19 條規(guī)定，“公務(wù)員的職務(wù)應(yīng)當(dāng)對應(yīng)相應(yīng)的級別”，“公務(wù)員的職務(wù)和級別是確定公務(wù)員工資及其他待遇的依據(jù)”。但是在公務(wù)員法中并未明確作出職務(wù)與級別的對應(yīng)關(guān)系，在國務(wù)院隨后的配套法規(guī)中也未作出相應(yīng)的說明，這樣籠統(tǒng)的規(guī)定導(dǎo)致了現(xiàn)實中級別晉升的混亂。各地各部門對“相應(yīng)”的理解莫衷一是，操作標(biāo)準(zhǔn)更是參差不齊。雖然法律中規(guī)定公務(wù)員的晉升是職務(wù)、級別雙管齊下，但現(xiàn)實中職務(wù)晉升的影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于級別晉升的作用，以職務(wù)晉升為主，級別晉升為輔已成為了普遍共識。況且，級別一般跟隨職務(wù)走，級別高低在更大程度上依賴職務(wù)的大小。這就導(dǎo)致了目前我國公務(wù)員的分類在現(xiàn)實中的激勵作用微乎其微。大部分公務(wù)員都期望通過職務(wù)晉升，尤其是通過實現(xiàn)非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)向領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的轉(zhuǎn)化已成為公務(wù)員更現(xiàn)實的選擇。

由于我國公務(wù)員橫向的職位分類過于籠統(tǒng)，縱向的級別分類原則性太強(qiáng)，遂導(dǎo)致了這兩種分類方式在現(xiàn)實中難以運(yùn)行，只有縱向的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)與非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的分類才能給公務(wù)員帶來具體的利益與好處，并為廣大公務(wù)員所重視。但這種單線運(yùn)行的分類，卻導(dǎo)致了此種分類方法在運(yùn)行中走樣，尤其是公務(wù)員領(lǐng)導(dǎo)類與非領(lǐng)導(dǎo)類的劃分，為黨政“一把手”貪污腐敗提供了溫床。

黨的十七大以來，一批批省部級高官相繼落馬。單2009年度落馬的省部級(含副部級)高官就有17 人，這一數(shù)字刷新了改革開放30年以來高級官員落馬的年度紀(jì)錄。據(jù)公開資料統(tǒng)計，2003年至2007年的5年間，共有35 名副部級以上官員落馬，年均7 人。處分縣處級以上干部人數(shù)增長10.8%，處分貪污賄賂金額在100 萬元以上干部人數(shù)增長19.2%。①《09年17 位副部級以上高官落馬，多從基層干起》，《成都日報》2010年1月8日。這說明，我國黨政領(lǐng)導(dǎo)干部腐敗問題，尤其是“一把手”腐敗問題，已成了一個普遍現(xiàn)象，并有愈演愈烈之勢?！吧狭翰徽铝和帷薄Ｎ覈h鄉(xiāng)主要領(lǐng)導(dǎo)干部腐敗現(xiàn)象更加嚴(yán)重，資料顯示，從1991年到1998年間，廣西寧明縣原五任“一把手”相繼因嚴(yán)重腐敗問題被雙規(guī)。②朱曉華:《“腐敗接力賽”的背后——廣西寧明縣原五任“一把手”腐敗案警示錄》，《黨建》2004年第5 期。為何各級“一把手”因腐敗問題“紛紛落馬，前腐后繼”呢?這種大面積、制度性的腐敗雖然與監(jiān)督體制不合理，“一把手”素質(zhì)不高等因素有著密切關(guān)系，但現(xiàn)有的公務(wù)員制度無法發(fā)揮事務(wù)性公務(wù)員對作為“一把手”的政務(wù)官進(jìn)行有效監(jiān)督，應(yīng)是一個非常重要的原因。

首先，公務(wù)員領(lǐng)導(dǎo)類與非領(lǐng)導(dǎo)類的劃分，在一定程度導(dǎo)致了黨政部門普遍存在著嚴(yán)重的人身依附現(xiàn)象。這種劃分方法本身就有強(qiáng)烈的官本位理念，包含著等級制度思想。在現(xiàn)實中，這種分類會讓人們理所當(dāng)然認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)者因擁有權(quán)力而高高在上，非領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)唯馬首是瞻，聽從上級領(lǐng)導(dǎo)的安排并毫不懈怠地執(zhí)行，從而形成了很強(qiáng)的人身依附關(guān)系，并在某種程度上破壞了法治，加劇了人治的趨勢。此外，此種分類還導(dǎo)致了政府內(nèi)部非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員的短期行為。由于在現(xiàn)實中，非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員除了極少數(shù)向上一級領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)晉升外，助理調(diào)研員以上非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)大都由擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)者轉(zhuǎn)任或晉升來擔(dān)任，③張淑芳、張武揚(yáng):《公務(wù)員法教程》，北京:中國政法大學(xué)出版社，2004年，第50 頁。而專業(yè)技術(shù)人員、職責(zé)較大的普通公務(wù)員卻很難沿著非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)向上晉升。高層次的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)成了給領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員解決待遇的“虛職”。因此領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)序列的吸引力遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的吸引力。大部分非領(lǐng)導(dǎo)職位的公務(wù)員都將現(xiàn)有職位當(dāng)作晉升領(lǐng)導(dǎo)職位的跳板。很多人不專心于本職工作，不致力于提高實際技能與管理水平，而是熱衷于投機(jī)取巧，造成了公務(wù)員的短期行為，既難穩(wěn)定隊伍、吸引優(yōu)秀人才，也不利于公共事務(wù)的有效管理與社會的穩(wěn)定和諧。

其次，我國公務(wù)員管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置及其管理權(quán)限也縱容了黨政“一把手”的集權(quán)腐敗行為。在國際范圍內(nèi)，從公務(wù)員管理機(jī)構(gòu)與行政系統(tǒng)的關(guān)系來看，有部外制、部內(nèi)制和折中制三類。部外制是指在行政系統(tǒng)之外另設(shè)相對獨(dú)立、地位超然的公務(wù)員主管機(jī)構(gòu)。它的優(yōu)勢在于可以不受公務(wù)員所在系統(tǒng)的行政首長的過度干涉與控制，缺點在于不了解各行政部門的具體用人情況。部內(nèi)制，顧名思義就是在各行政部門內(nèi)設(shè)立公務(wù)員管理機(jī)構(gòu)，掌管各部門內(nèi)部公務(wù)員的考試、錄用、考核、獎懲、任免、交流、工資、培訓(xùn)等管理事務(wù)，它雖然能夠彌補(bǔ)部外制的缺點，但具有管理分散、標(biāo)準(zhǔn)不一、各自為政的現(xiàn)象;同時還容易受到部門行政首長過度干預(yù)人事行政工作的現(xiàn)象。折中制就是在部內(nèi)制與部外制中間的折中，取其優(yōu)點，避其不足。④孫柏瑛、祈光華:《公共部門人力資源管理》，北京:中國人民大學(xué)出版社，2009年，第62 頁。

從縱向來看，我國公務(wù)員管理機(jī)構(gòu)主要包括從中央到地方的各級人民政府內(nèi)部設(shè)立的人事管理機(jī)構(gòu);從橫向來看，各級人民政府又分別設(shè)立了同級的綜合人事部門和各部門內(nèi)部設(shè)立的執(zhí)行性人事部門。部門執(zhí)行機(jī)構(gòu)作為設(shè)立在政府各部門內(nèi)部的人事機(jī)構(gòu)，受本部門行政首長的領(lǐng)導(dǎo)，并對其負(fù)責(zé)，是行政首長在“用人”方面的助手與參謀。同時接受同級政府人事部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督。部門執(zhí)行機(jī)構(gòu)在行政首長的領(lǐng)導(dǎo)下履行包括錄用權(quán)、考核權(quán)、獎懲權(quán)、升降權(quán)、任免權(quán)、辭退權(quán)在內(nèi)的幾乎所有人事權(quán)力①舒放、王克良:《公務(wù)員制度教程》，北京:中國人民大學(xué)出版社，2008年，第36 頁。。很明顯，我國的公務(wù)員管理機(jī)構(gòu)屬于部內(nèi)制。由于機(jī)構(gòu)設(shè)置問題，我國公務(wù)員，尤其是基層非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員的切身利益都取決于地方和部門的“一把手”。所以，我國公務(wù)員管理具有部內(nèi)制管理機(jī)構(gòu)的傳統(tǒng)缺陷，即人事權(quán)很容易被“一把手”操控，黨政主要領(lǐng)導(dǎo)集人事大權(quán)于一身，造成非領(lǐng)導(dǎo)類公務(wù)員對其的人身依附，事實上已衍生了“任人唯親”、“用人唯錢”的干部人事管理體制，嚴(yán)重挫傷了部分非領(lǐng)導(dǎo)類公務(wù)員工作的積極性與創(chuàng)造性，并為“一把手”提供了腐敗的土壤。

再次，從公務(wù)員考核與評價的角度來看，由于權(quán)力的不對等，導(dǎo)致了下級對上級的評價選擇性失真。雖然，公務(wù)員績效的考核主體可分為上司考核、自我考核、同級考核、下屬考核及群眾考核，然而在現(xiàn)實的考核體系中，上司考核是最主要的考核方法?！耙话咽帧敝鲗?dǎo)著公務(wù)員考核的全過程及考核結(jié)果的應(yīng)用，決定著公務(wù)員的升降、獎懲及工資福利，這無形中對非領(lǐng)導(dǎo)類公務(wù)員構(gòu)成了一種壓力，這種壓力的具體表現(xiàn)就是在實行下級對上級的評議中，下級因怕得罪上級而只能拍馬屁，評價容易失真。這樣，下級對上級的監(jiān)督權(quán)就在現(xiàn)實中被虛化了，從而進(jìn)一步助長了“一把手”腐敗的氣焰。雖然我國公務(wù)員享有權(quán)力監(jiān)督的權(quán)利，即作為公共機(jī)關(guān)的一個分子，任何公職人員都有權(quán)對所在的或其他公共機(jī)關(guān)及領(lǐng)導(dǎo)者的工作提出批評與建議。然而在現(xiàn)實中，檢舉揭發(fā)領(lǐng)導(dǎo)的代價往往是很大的，常常要冒著被打擊報復(fù)的風(fēng)險。在現(xiàn)實中，對“一把手”的舉報權(quán)，常常成為一般公務(wù)員“藏在口袋里的權(quán)利”。

最后，領(lǐng)導(dǎo)類職務(wù)與非領(lǐng)導(dǎo)類職務(wù)的轉(zhuǎn)換沒有具體的限制，兩者可以通過職位升降任意轉(zhuǎn)換，這就在某種程度上造成了具有領(lǐng)導(dǎo)職位的公務(wù)員通過降職繼續(xù)擔(dān)任公務(wù)員而不需要參加考試，如我國雖然對非領(lǐng)導(dǎo)職位任職有相關(guān)的條件規(guī)定，但又同時規(guī)定有領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)改任同級非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的，可不受上述條件的限制。②徐銀華、石佑啟、楊永萍:《公務(wù)員法新論》，北京:北京大學(xué)出版社，2005年，第76 頁。而非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)轉(zhuǎn)為領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)也不需要再參加選舉，甚至可以直接委任或晉升，這樣兩類公務(wù)員之間的流動與轉(zhuǎn)換缺乏明確的運(yùn)作機(jī)制，導(dǎo)致了公務(wù)員隊伍管理上的混亂。因此，雖然我國將公務(wù)員劃分為領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)與非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，但與此同時卻沒有在此基礎(chǔ)上建立相對獨(dú)立的管理制度。這種不加區(qū)分的轉(zhuǎn)換制度，容易破壞公務(wù)員制度的權(quán)威性，造成“一把手”人事權(quán)力腐敗，最終造成公務(wù)員隊伍的管理，表面上是法治，實際上是人治。

三、推進(jìn)中國特色“政-事二分”的公務(wù)員分類管理制度——“一把手”腐敗的有效制約機(jī)制

政事分類、兩官分途，已成為西方國家公務(wù)員管理的基本原則，各國在政務(wù)官與事務(wù)官的科學(xué)分類與管理中收到了很好的實踐效果。黨的十八大提出要“創(chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力和執(zhí)行力”。實際上，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，建立健全中國特色的“政治-行政”人事工作體制與運(yùn)行機(jī)制，應(yīng)成為我國政府管理創(chuàng)新的重要內(nèi)容。早在1987年召開的黨的十三大上就明確指出:“國家公務(wù)員分為政務(wù)和業(yè)務(wù)兩類。政務(wù)類公務(wù)員，必須嚴(yán)格依照憲法和組織法進(jìn)行管理，實行任期制，并接受社會的公開監(jiān)督。黨中央和地方各級黨委，依照法定程序向人大推薦各級政務(wù)類公務(wù)員的候選人，監(jiān)督管理政務(wù)類公務(wù)員中的共產(chǎn)黨員。業(yè)務(wù)類公務(wù)員按照國家公務(wù)員法進(jìn)行管理，實行常任制。凡進(jìn)入業(yè)務(wù)類公務(wù)員隊伍，應(yīng)當(dāng)通過法定考試，公開競爭;他們的崗位職責(zé)有明確規(guī)范，對他們的考核依法定的標(biāo)準(zhǔn)和程序進(jìn)行，他們的升降獎懲應(yīng)以工作實績?yōu)橹饕罁?jù);他們的訓(xùn)練、工資、福利和退休的權(quán)利由法律保障?！雹邸堆刂兄袊厣纳鐣髁x道路前進(jìn)——在中國共產(chǎn)黨第十三次全國代表大會上的報告》 (單行本)，北京:人民出版社，1987年，第17 頁。目前，我國公務(wù)員在領(lǐng)導(dǎo)類職務(wù)與非領(lǐng)導(dǎo)類職務(wù)分類的基礎(chǔ)上，又施行各種混亂、矛盾的任職制度，嚴(yán)重?fù)p害了公務(wù)員管理的民主化、法制化與科學(xué)化，造成人治現(xiàn)象嚴(yán)重，管理混亂，難以保障公務(wù)員隊伍人力資源的科學(xué)供給與有效管理。在“政治-行政”二分基礎(chǔ)上，構(gòu)建政-事分類的公務(wù)員分類管理制度，對“一把手”腐敗有很好的規(guī)制作用。通過相互獨(dú)立的公務(wù)員錄用、管理及由不同的管理機(jī)構(gòu)行使管理職權(quán)，可以將事務(wù)類公務(wù)員從對政務(wù)類公務(wù)員的嚴(yán)重依賴中解放出來，形成對政務(wù)類公務(wù)員的監(jiān)督力量，并通過兩者權(quán)力制約及權(quán)利與義務(wù)的相互作用，達(dá)到有效預(yù)防“一把手”腐敗的效果。

第一，取消現(xiàn)有的所謂領(lǐng)導(dǎo)類與非領(lǐng)導(dǎo)類職務(wù)的分類，將我國公務(wù)員統(tǒng)一劃分為政務(wù)類公務(wù)員與業(yè)務(wù)類公務(wù)員兩類。這兩類公務(wù)員分別實行相對不同的兩套管理體系。政務(wù)類公務(wù)員經(jīng)黨的組織部門提名，由各級人民代表大會差額選舉產(chǎn)生，或由各級人民代表大會及其常委會任命產(chǎn)生，任期滿的政務(wù)官必須通過競爭性選舉來獲得人大的重新任命;而業(yè)務(wù)類公務(wù)員一般都通過公開的考試錄取產(chǎn)生;政務(wù)類公務(wù)員依照憲法和組織法進(jìn)行管理，實行任期制，由各級黨委組織部門組織領(lǐng)導(dǎo)，人大進(jìn)行全過程監(jiān)督與適時罷免;業(yè)務(wù)類公務(wù)員嚴(yán)格按公務(wù)員法進(jìn)行管理，實行常任制，由各級政府人事部門負(fù)責(zé)日常管理。

第二，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)我國公務(wù)員的分類管理，必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。堅持黨管干部和黨對公務(wù)員隊伍的領(lǐng)導(dǎo)，是我國公務(wù)員分類管理的中國特色，也是保持我國公務(wù)員隊伍穩(wěn)定的政治前提。黨的十三大明確指出，“黨中央和地方各級黨委，依照法定程序向人大推薦各級政務(wù)類公務(wù)員的候選人，監(jiān)督管理政務(wù)類公務(wù)員中的共產(chǎn)黨員”。這就是說，政務(wù)類公務(wù)員應(yīng)由黨中央和各級黨委依法向各級人大推薦，各級黨委有權(quán)監(jiān)督管理各級政務(wù)性公務(wù)員，這是黨管干部原則在政務(wù)性公務(wù)員管理中的現(xiàn)實反映。即使是通過各種公務(wù)員考試選拔出來的事務(wù)性公務(wù)員，也不能像西方事務(wù)官那樣搞“政治中立”。堅持四項基本原則，特別是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是健全我國公務(wù)員隊伍和實現(xiàn)公務(wù)員科學(xué)分類與管理的政治保障。

第三，提高對業(yè)務(wù)類公務(wù)員管理的科學(xué)化水平。一方面，要繼續(xù)深化公務(wù)員的職位分類管理，將業(yè)務(wù)類公務(wù)員根據(jù)工作性質(zhì)、難易程度等標(biāo)準(zhǔn)劃分為不同的職務(wù)級別，明確各種職務(wù)與級別的對應(yīng)關(guān)系，業(yè)務(wù)類公務(wù)員則主要依據(jù)績效考核的結(jié)果沿著級別晉升。另一方面，要完善業(yè)務(wù)類公務(wù)員部內(nèi)制管理體制。為了避免“一把手”在公務(wù)員管理上的專斷獨(dú)裁，我國應(yīng)采取折中的業(yè)務(wù)類公務(wù)員管理體制。即公務(wù)員考錄、任用、考核由獨(dú)立于行政系統(tǒng)的人事主管部門行使，而任用后的日常管理由行政系統(tǒng)內(nèi)部的人事部門行使。這樣，可以集部門制與部外制的優(yōu)點于一體，既能調(diào)動事務(wù)性公務(wù)員對單位“一把手”日常監(jiān)督的積極性，又能讓“一把手”們集中精力做好重要問題的科學(xué)決策工作。

第三，建立健全公務(wù)員隊伍的科學(xué)考評激勵機(jī)制，實現(xiàn)政務(wù)官與業(yè)務(wù)官的權(quán)力制衡。科學(xué)的考評機(jī)制就是要減少考核中由于各種原因?qū)е碌姆N種誤差，使考核結(jié)果更接近真實，并在綜合應(yīng)用過程中對公務(wù)員起到激勵與強(qiáng)化的效果。具體的做法就是實行上下級互評，推行下級考評在整體考評中的權(quán)重對等，同時，逐步加大自我考評、同事考評與群眾考評的權(quán)重，打破上級對下級的絕對評議以及下級對上級虛假的吹捧評議，使公務(wù)員考評制度更加合理、科學(xué)。針對目前的狀況，關(guān)鍵的還是落實業(yè)務(wù)類公務(wù)員對政務(wù)類公務(wù)員的真實評價，構(gòu)建起業(yè)務(wù)類公務(wù)員獨(dú)立的考核與晉升機(jī)制，在評議中實現(xiàn)對政務(wù)類公務(wù)員的監(jiān)督與控制。實踐證明，業(yè)務(wù)類公務(wù)員獨(dú)立的管理機(jī)制可以保證其不因為對政務(wù)類公務(wù)員進(jìn)行了負(fù)面的評價或進(jìn)行舉報而受到政務(wù)類公務(wù)員的報復(fù)。相反，政務(wù)類公務(wù)員的工作效果如何，還要接受業(yè)務(wù)類公務(wù)員的年度評議，其能否繼續(xù)任職在一定程度上要參考業(yè)務(wù)類公務(wù)員對他們的真實評價。同時應(yīng)明確，強(qiáng)調(diào)業(yè)務(wù)類公務(wù)員對政務(wù)類公務(wù)員的評價與監(jiān)督，并不意味著放棄政務(wù)類公務(wù)員對業(yè)務(wù)類公務(wù)員的考核與制約，上級對下級的評價以及在此基礎(chǔ)上的獎懲，依然是政務(wù)類公務(wù)員實現(xiàn)對業(yè)務(wù)類公務(wù)員領(lǐng)導(dǎo)的最好方式。所以，建立科學(xué)的考評制度的核心就是要在政務(wù)類公務(wù)員與業(yè)務(wù)類公務(wù)員分類的基礎(chǔ)上構(gòu)建兩者相互制約與協(xié)調(diào)的機(jī)制。這樣，既能保證領(lǐng)導(dǎo)干部的政令暢通、行政順暢，又要能有效避免政務(wù)類公務(wù)員對公共資源的操控，達(dá)到有效預(yù)防“一把手”腐敗的目的。

第四，嚴(yán)格規(guī)定政務(wù)官與業(yè)務(wù)官的轉(zhuǎn)換機(jī)制。由于領(lǐng)導(dǎo)類與非領(lǐng)導(dǎo)類的傳統(tǒng)職務(wù)劃分，使得兩類公務(wù)員之間的轉(zhuǎn)換相對容易。領(lǐng)導(dǎo)類公務(wù)員通過晉升、降職或轉(zhuǎn)任等方式直接轉(zhuǎn)換為非領(lǐng)導(dǎo)類，沒有嚴(yán)格的制度加以限制，以致非領(lǐng)導(dǎo)類職位成為領(lǐng)導(dǎo)類職位的“退休站”。有些領(lǐng)導(dǎo)干部政績不佳或工作失誤便轉(zhuǎn)任級別很高的非領(lǐng)導(dǎo)性公務(wù)員崗位，這實際上是領(lǐng)導(dǎo)干部終身任職的現(xiàn)代翻版。我國應(yīng)通過公務(wù)員法嚴(yán)格規(guī)定，非領(lǐng)導(dǎo)類職務(wù)轉(zhuǎn)任領(lǐng)導(dǎo)類職務(wù)必須在辭職的基礎(chǔ)上由公開選舉或人大任命產(chǎn)生。而領(lǐng)導(dǎo)類職務(wù)也不能簡單通過職位升降或平級轉(zhuǎn)任就擔(dān)任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，他們應(yīng)在卸任的基礎(chǔ)上參加正常的公務(wù)員考試轉(zhuǎn)為非領(lǐng)導(dǎo)性公務(wù)員職位。這樣做有助于進(jìn)一步完善我國公務(wù)員管理體制與運(yùn)行機(jī)制，在加快公務(wù)員分類管理科學(xué)化水平中有效預(yù)防和反對腐敗。

結(jié)語

我國公務(wù)員的分類管理還處在初探階段，現(xiàn)有的分類管理制度還存在著一些粗略、難以操作的地方，管理缺乏科學(xué)性，尤其是領(lǐng)導(dǎo)類與非領(lǐng)導(dǎo)類職務(wù)的分類及配套管理制度為“一把手”腐敗提供了溫床。在“政治-行政二分”的基礎(chǔ)上，構(gòu)建“政-事分類”、“兩官分途”的公務(wù)員分類管理制度是各國普遍采取的公務(wù)員管理制度。面對我國一些黨政領(lǐng)導(dǎo)干部腐敗問題日益嚴(yán)峻的現(xiàn)實，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，在歷史、動態(tài)地比較分析的基礎(chǔ)上，在進(jìn)一步深化我國領(lǐng)導(dǎo)干部人事制度改革的過程中，逐步推行公務(wù)員政-事分類制度，是完善二者在權(quán)利對等與權(quán)力制衡的過程中有效制約“一把手”腐敗的一條可行路徑。