李德虎，曾 艷

(四川大學 馬克思主義學院，四川 成都 610064)

自美國政治學者約瑟夫·畢塞特1980年代首次提出協(xié)商民主這一概念以來，這一理論便在全球范圍內(nèi)得以迅速傳播和廣泛認同。協(xié)商民主的實質(zhì)是要通過公共協(xié)商和對話實現(xiàn)和擴大公民有序的政治參與，克服代議民主存在的不足。協(xié)商民主首先是一種政治理論，并自然延伸到社會管理領(lǐng)域。協(xié)商民主的社會管理理念強調(diào)社會管理主體的多元互動性，社會管理過程的公開性、程序性和參與的平等性。黨的十八大報告指出，要“健全社會主義協(xié)商民主制度”，“積極開展基層民主協(xié)商”。①胡錦濤:《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗》，《人民日報》2012年11月18日。這無疑為農(nóng)村社會管理體制創(chuàng)新提供了重要的理論視角。

一、協(xié)商民主之于農(nóng)村社會管理體制創(chuàng)新的價值意義

一般說來，“協(xié)商民主就是基于人民主權(quán)原則和多數(shù)原則的現(xiàn)代民主體制，其中，自由平等的公民，以公共利益為共同的價值訴求，通過理性的公共協(xié)商，在達成共識的基礎(chǔ)上賦予立法和決策以合法性”。②陳家剛:《協(xié)商民主概念的提出及其多元認知》，《公共管理學報》2008年第3 期。而社會管理體制創(chuàng)新是通過改變傳統(tǒng)社會管理主體要素(主要包括執(zhí)政黨、政府、社會組織、公民個體等)的組織體系、結(jié)構(gòu)形式和運行規(guī)則，以達到社會管理多元主體共同參與、協(xié)作共治的一種新的社會管理模式和社會管理狀態(tài)。因此，協(xié)商民主和社會管理體制創(chuàng)新的基本理念是契合的。正如有學者指出的那樣，“協(xié)商民主是一種基于理性、自由、平等的公民個體通過對社會公共事務(wù)的參與、對話、討論而達成最大限度‘重疊共識’的治理形式。而公民參與社會公共事務(wù)的治理則是社會管理的關(guān)節(jié)點。協(xié)商民主與社會管理有著共同的價值旨趣和話語平臺，存在著相得益彰的共生關(guān)系”。③史獻芝:《協(xié)商民主與社會管理的鏈接與良性互動》，《理論探討》2012年第2 期。“協(xié)商民主是一種具有巨大潛能的民主治理形式”，④見陳家剛:《協(xié)商民主與當代中國政治》，北京:中國人民大學出版社，2009年，第317-318 頁。是農(nóng)村社會管理體制創(chuàng)新的可行路徑。協(xié)商的前提是各個社會管理主體之間的平等參與和基于各自功能定位的對話，通過公共協(xié)商可以達成社會管理主體之間的無縫對接和協(xié)作共治。首先，協(xié)商民主可以為完善黨和政府的管理方式提供平臺。通過多元社會管理主體之間的公共協(xié)商和對話交流，能充分顯示農(nóng)民的真實偏好和實際需要，在協(xié)商過程中不斷修正和完善黨和政府掌握的原始信息，使黨和政府在社會管理過程中更好地集中民智和吸納民意，克服單一社會管理主體的“有限理性”和價值偏好。①王學軍:《協(xié)商民主與公共決策》，《天府新論》2006年第1 期。其次，通過公共協(xié)商可以增進社會管理過程中的社會協(xié)同和公眾參與。“協(xié)商允許個人或團體從其他人從未考慮或想到的立場、境遇、優(yōu)勢等方面向他們表達如何看待這件事”，②何增科:《中國政治體制改革研究》，北京:中央編譯出版社，2004年，第163 頁。農(nóng)民和社會組織通過協(xié)商的方式表達自己的意愿進而影響黨和政府的管理過程，會使社會管理過程更加科學合理、集思廣益，進而達到最大程度促進社會公益的效果。同時，這種協(xié)同和參與有著巨大的動力和天然的約束力，把國家行政權(quán)力的行使置于公眾的監(jiān)督之下，可以有效規(guī)制國家行政權(quán)的履行，實現(xiàn)國家行政權(quán)和村民自治權(quán)的和諧共進。再次，協(xié)商民主可以提升社會管理的“合法性”。由于協(xié)商民主本身體現(xiàn)程序正義，維護了公民的參與權(quán)與知情權(quán)，協(xié)調(diào)了不同的利益取向，體現(xiàn)了公共理性，有利于促進社會管理主體之間的理解、信任和協(xié)作，這無疑會增加社會管理的“合法性”，最終促使社會管理活動的規(guī)范運行。

協(xié)商民主之于農(nóng)村社會管理體制創(chuàng)新的價值意義，正在于通過公共協(xié)商和對話實現(xiàn)政黨、基層政權(quán)與鄉(xiāng)村社會的良性互動，即政黨與鄉(xiāng)村社會的有機融合、基層政府管理的民主化和鄉(xiāng)村社會自治功能的回歸以及社會自主力量的發(fā)展壯大。在社會主義初級階段，國家的主導作用仍將在相當長時間內(nèi)起到重要的作用，但對于共產(chǎn)黨人朝向構(gòu)建“自由人的聯(lián)合體”的終極目標而言，國家權(quán)力逐步回歸社會是必然的趨勢。因此，我們既要立足基本國情，充分保障黨的領(lǐng)導和政府主導作用的發(fā)揮，又要克服國家控制社會的僵化思維，加快形成國家與社會協(xié)調(diào)發(fā)展的體制機制，為社會的實質(zhì)性自治創(chuàng)造條件。協(xié)商民主一方面可以保證黨和政府主導作用的發(fā)揮;另一方面，可以為公民社會的生成提供空間。通過協(xié)商培育公民的理性參與精神和參與能力，實現(xiàn)國家與鄉(xiāng)村社會良性互動的理想選擇。

二、協(xié)商民主視域下創(chuàng)新農(nóng)村社會管理體制的必要性

當前，我國已經(jīng)進入全面建成小康社會階段和建設(shè)社會主義新農(nóng)村關(guān)鍵時期。在這樣的大背景下，農(nóng)村社會的轉(zhuǎn)型也在加快，市場化、民主化、公民社會生長和價值觀變遷等各種元素交織在一起，構(gòu)成了農(nóng)村社會歷史變遷的宏觀圖景。如何創(chuàng)新農(nóng)村社會管理體制，回應(yīng)日益增長的社會管理訴求，已經(jīng)成為當前我國農(nóng)村社會良性運行的關(guān)鍵所在。

(一)“鄉(xiāng)政”與“村治”銜接互動不足導致國家與鄉(xiāng)村社會關(guān)系趨于緊張

協(xié)商民主理論內(nèi)在要求國家行政權(quán)和社會自治權(quán)的良性互動。換言之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理和鄉(xiāng)村社會自治只有實現(xiàn)有效銜接和良性互動，協(xié)商民主理念才能得以落實和推進。但在實踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理與鄉(xiāng)村社會自治銜接互動往往被“控制”和干預(yù)所取代。比如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對村黨支部的領(lǐng)導、干預(yù)村委會選舉、村財鄉(xiāng)管、村干部工資制等方式實現(xiàn)對鄉(xiāng)村社會的“控制”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村民委員會之間的博弈與沖突，一方面制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的有效履行，使現(xiàn)代國家合法性的構(gòu)筑遇到挑戰(zhàn)，基層政府的權(quán)威流失比較嚴重;另一方面還使村民自治產(chǎn)生“異化”，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“控制”下，村干部要么選擇配合，要么選擇對抗，他們經(jīng)常搖擺于國家與鄉(xiāng)村社會之間，村干部的角色困境抑制了村民自治的健康成長。這是“鄉(xiāng)政村治”體制的內(nèi)在弊端。另外，“過度自治化”也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理與鄉(xiāng)村社會自治銜接互動不足的重要表現(xiàn)。“所謂‘過度自治化’的傾向，是指村民自治超出了法律規(guī)定的范圍，村自治組織擅自作出不屬于村自治范圍的決定，或隨意增加村民的非法定義務(wù)，違法限制村民的自由權(quán)利;或無正當理由，拒不接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府布置的國家各項任務(wù)”。③彭向剛:《我國村民自治存在的問題與對策探討》，《吉林大學學報》(社會科學版)2001年第1 期。盡管這種現(xiàn)象不太典型，但也需要引起我們的關(guān)注。“‘鄉(xiāng)村關(guān)系’是國家與社會關(guān)系的集中表現(xiàn)，實質(zhì)上是國家行政權(quán)與村民自治權(quán)的關(guān)系?！l(xiāng)村關(guān)系’問題是轉(zhuǎn)型時期中國國家與社會矛盾的表現(xiàn)，是國家行政權(quán)與村民自治權(quán)在鄉(xiāng)村‘場域’緊張關(guān)系的反映?！雹冱S輝祥:《鄉(xiāng)村博弈:國家整合的內(nèi)在緊張——基于現(xiàn)代國家建構(gòu)理論的嘗試性解釋》，《東南學術(shù)》2008年第3 期。因此，通過社會管理體制的調(diào)整和優(yōu)化，實現(xiàn)國家行政權(quán)的規(guī)范行使與村民自治權(quán)的依法、規(guī)范運行，建構(gòu)起“鄉(xiāng)政”與“村治”良性互動的體制機制，這是推進基層民主協(xié)商的必然要求。

(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變不到位影響政府與民眾的溝通與互信

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為農(nóng)村社會管理的主導力量，其職能的進一步轉(zhuǎn)變是協(xié)商民主有效推進的前提和關(guān)鍵。但由于種種歷史和現(xiàn)實的因素，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變不到位，重經(jīng)濟、輕管理和服務(wù)的現(xiàn)象還普遍存在，“地方法團化”傾向較為明顯，阻礙了協(xié)商民主的實質(zhì)性推進。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變不到位的突出表現(xiàn)依然是“壓力型體制”②“壓力型體制就是一種在現(xiàn)代化壓力下以利用行政垂直權(quán)力、以責任制為網(wǎng)絡(luò)并以政治經(jīng)濟獎懲為動力杠桿將壓力層層向下滲透、擴散的行政決策和執(zhí)行模式”。參見唐海華:《“壓力型體制”與中國的政治發(fā)展》，《寧波黨校學報》2006年第1 期。的現(xiàn)實運行。這種“壓力型體制”有利于激發(fā)地方政府的積極性，推動地方經(jīng)濟和社會的發(fā)展。但這種“壓力型體制”也導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導的工作壓力大，任務(wù)非常多，不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對民意訴求的回應(yīng)，一定程度地弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的社會管理和公共服務(wù)職能，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“越位”、“缺位”和“錯位”現(xiàn)象比較嚴重。所謂“越位”指的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府過多的干預(yù)企業(yè)、干預(yù)社會;所謂“缺位”指的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農(nóng)村公共服務(wù)供給能力不足;所謂“錯位”指的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府裁判員與運動員的雙重角色。出現(xiàn)這一問題的癥結(jié)還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與市場和社會的關(guān)系沒有完全理順，其深層原因是“‘小政府’與‘強政府’的矛盾”、“政策執(zhí)行與民主回應(yīng)的背離”、“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主與科層控制的沖突”、“利益調(diào)整與基層穩(wěn)定之間的緊張”。③楊友國:《中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政改革的內(nèi)在張力分析》，《理論與改革》2009年第5 期。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變不到位致使政府與民眾的溝通、互動不足，阻礙了政府與民眾之間的協(xié)作與互信，基層政府權(quán)威日益式微，嚴重影響了農(nóng)村社會管理體制的有效運行。

(三)“村權(quán)”失控有損村民自治根基

近年來，村干部腐敗以及由此引發(fā)的群體性事件呈大幅上升態(tài)勢，治理“村官”腐敗及防止基層權(quán)力蛻變成為鄉(xiāng)村社會治理的新課題。 “村官”腐敗的根源是“村權(quán)”的高度集中以及“村權(quán)”監(jiān)督不夠所致。從鄉(xiāng)村社會治理實踐來看，“村權(quán)”規(guī)制是目前鄉(xiāng)村治理的薄弱環(huán)節(jié)。④龐超:《鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理變革:參與式鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的構(gòu)建》，《西南交通大學學報》(社會科學版)2011年第2 期。在村民自治體制的現(xiàn)實運行中，“選舉時有民主，選舉完沒民主”的現(xiàn)象普遍存在，致使“村官”權(quán)力缺乏有效的監(jiān)督和制約。以協(xié)商民主審視村官腐敗，村“兩委”選舉制度自身的缺陷以及“村權(quán)”的失控是農(nóng)村基層腐敗現(xiàn)象快速蔓延的體制根源?！翱刂乒倭抛杂刹昧繖?quán)的恰當途徑是施行協(xié)商民主，實行協(xié)商的民主立法模式”。⑤陳家剛:《協(xié)商民主的價值、挑戰(zhàn)與前景》，《中共天津市委黨校學報》2008年第3 期。只有有效實現(xiàn)村“兩委”權(quán)力產(chǎn)生的機制的不斷完善，才能真正擴大村民對村“兩委”權(quán)力產(chǎn)生的實質(zhì)性影響;在權(quán)力運作方式上，引入?yún)f(xié)商民主的理念，通過擴大群眾的參與，規(guī)制“村權(quán)”的“掠奪之手”，這樣才可以實現(xiàn)競爭性民主和協(xié)商民主在基層民主實踐中的有機統(tǒng)一，為農(nóng)村社會的協(xié)作治理奠定基礎(chǔ)。

(四)社會組織生長受限致使社會協(xié)同乏力

社會力量的生長和協(xié)同是協(xié)商民主推進的重要條件，沒有社會力量的壯大和協(xié)同能力的提升，多元社會管理主體之間的協(xié)商也就沒有了基本的前提條件。改革開放以來，隨著農(nóng)村社會的生長，大量的社會組織開始出現(xiàn)且規(guī)模不斷擴大，其發(fā)展呈現(xiàn)出行業(yè)分布廣、性質(zhì)復雜、數(shù)量增長快等顯著特點。但與此同時，社會組織管理體制改革的滯后性問題也變得尤為突出。集中表現(xiàn)為以下兩個方面:一是社會組織的登記門檻偏高。大量社會組織由于“業(yè)務(wù)主管單位”難找，而被排斥在“登記”的大門之外，未能列入政府的統(tǒng)計和管理范圍，導致實際存在并活動的社會組織數(shù)量遠遠超過登記注冊的社會組織。這一方面使大量社會組織處于無序無管的狀態(tài)，不利于社會組織的規(guī)范和管理;另一方面也限制了社會組織的成長，阻礙了農(nóng)村社會的健康發(fā)展。二是社會組織的行政化傾向嚴重。由于歷史和體制原因，我國農(nóng)村社會組織的“行政化”問題尤為凸顯。一些社會組織“政社”不分，幾乎成了“二政府”，其管理模式、人員任用、級別配備等都具有明顯的行政化痕跡?！蔼毩⒌纳鐣M織在一個民主制中是非常值得需要的東西，至少在大型的民主體制中是如此，其功能在于使政府的強制最小化，保障政治自由、改善人的生活?！雹賀obert Dahl，Dilemmas of Pluralist Democracy:Autono-my Vs Control，New Heaven:Yale University Press，1987，p.1.社會組織的行政化傾向使社會組織的發(fā)展目標、功能定位和運行模式出現(xiàn)了偏差，嚴重影響了社會組織的健康發(fā)展和公信力，限制了農(nóng)村社會力量的良性生長和社會組織協(xié)同社會管理功能的有效發(fā)揮。

(五)群眾參與不足難以彰顯社會管理的人本取向

社會主義社會管理的本質(zhì)是建立在“人民自主權(quán)”的基礎(chǔ)之上，堅持和凸顯人民群眾的主體地位，進一步擴大群眾的實質(zhì)性參與是社會主義社會管理的必然要求和應(yīng)有之義。但從“鄉(xiāng)政村治”體制運行的實際情況來看，村民參與不足較為明顯，制約了農(nóng)村社會管理質(zhì)量和水平的提升。首先，村民自治主體權(quán)利“懸空”，導致村民參與社會管理的不足。村民自治本身就是村民參與社會管理的主要形式，但在實際運作時，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身的趨利動機、管控思維和村民自治配套制度的不健全，致使村民自治出現(xiàn)一定程度地“異化”，“在民主選舉中的違法和侵權(quán)事件時有發(fā)生”，“在民主決策中存在著用間接民主代替直接民主的傾向”，“在民主管理中存在著不同程度的形式主義”，“在民主監(jiān)督中存在薄弱環(huán)節(jié)”。②詹成付:《農(nóng)村民主制度升級 村民自治更開放——民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司司長詹成付解讀農(nóng)村基層民主制度建設(shè)》，《農(nóng)村 農(nóng)業(yè) 農(nóng)民》(A 版)2008年第11 期。這就導致村民自治的制度運行未能充分發(fā)揮群眾參與的平臺作用，群眾參與社會管理明顯不足。③徐莉:《城鄉(xiāng)一體化中構(gòu)建農(nóng)民文化權(quán)益保障體系研究》，《四川師范大學學報》(社會科學版)2011年第3 期。其次，農(nóng)民參與社會管理的渠道存在缺陷。在當代中國，農(nóng)民參與社會管理的渠道和途徑不同程度的存在著參與渠道相對狹窄、參與方式相對單一和參與組織性不強等問題。

(六)法治滯后難以保障農(nóng)村社會管理的規(guī)范運行

法治是社會管理體制創(chuàng)新的內(nèi)在要求，是社會管理創(chuàng)新的根本途徑、重要手段和基本保證，也是協(xié)商民主有效推進的基礎(chǔ)支撐。目前，囿于種種歷史和現(xiàn)實的因素，法治在農(nóng)村社會管理過程中彰顯不夠，已經(jīng)嚴重影響到了農(nóng)村社會管理的質(zhì)量和水平。一方面，農(nóng)村社會管理的立法相對滯后，社會管理領(lǐng)域的立法層次底，數(shù)量少且政策不配套;另一方面，有法不依、執(zhí)法不嚴的現(xiàn)象還較為普遍，“重人治、輕法治”的傳統(tǒng)觀念未根本改變，基層干部“信權(quán)不信法”和基層群眾“信訪不信法”并存?？偟膩砜矗艾F(xiàn)行法制存在的缺陷影響了農(nóng)村基層黨組織依法執(zhí)政與基層政府依法行政、基層自治組織依法辦事相互關(guān)系的和諧統(tǒng)一，影響了基層公共管理與群眾自治有機銜接與良性互動”。④孟大川等:《農(nóng)村基層民主政治的法制建設(shè)實證研究——以四川農(nóng)村基層民主實踐為例》，《西南民族大學學報》(人文社會科學版)2011年第12 期。

三、協(xié)商民主視域下創(chuàng)新農(nóng)村社會管理體制的現(xiàn)實路徑

協(xié)商民主視域下的農(nóng)村社會管理體制創(chuàng)新目標，體現(xiàn)為多元社會管理主體之間的良性互動和規(guī)范運行，即基層黨組織領(lǐng)導、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責、社會組織協(xié)同和農(nóng)民參與的無縫對接和協(xié)同共治。因此，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理與鄉(xiāng)村社會自治的有效銜接與良性互動、改革黨的基層領(lǐng)導方式、轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能、完善村民自治機制、實現(xiàn)多方參與實質(zhì)性推進和健全法治保障就成為當前我國農(nóng)村社會管理體制創(chuàng)新的可行路徑。

(一)實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理與鄉(xiāng)村社會自治的有效銜接與良性互動

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理的重點是對鄉(xiāng)村社會公共服務(wù)的有效供給和村民權(quán)利的合理保障，鄉(xiāng)村社會自治的重點是農(nóng)民通過“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”，實現(xiàn)農(nóng)民個體利益和公共利益。換言之，農(nóng)民權(quán)益的實現(xiàn)和維護是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理與鄉(xiāng)村社會自治關(guān)系的結(jié)合點和永恒不變的主題。借用“一體兩翼”一詞來表述這種模型:“一體”即農(nóng)民權(quán)益的實現(xiàn)和維護，“兩翼”即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)有效供給、農(nóng)民權(quán)利保障和村民自治。①田承春:《城鄉(xiāng)一體化中村民自治問題探析》，《四川師范大學學報》(社會科學版)2011年第1 期。從操作層面上來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過制定規(guī)則、監(jiān)督落實政策、創(chuàng)造環(huán)境、供給服務(wù)、化解矛盾等途徑，為農(nóng)村社會良性運行提供保障;農(nóng)民通過知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)的行使實質(zhì)性參與(組織化參與)到社會管理之中，為農(nóng)民個體發(fā)展和鄉(xiāng)村社會發(fā)展提供基礎(chǔ)支撐。

(二)改善黨的基層領(lǐng)導方式

黨的民主化領(lǐng)導方式是實現(xiàn)國家與鄉(xiāng)村社會良性互動的關(guān)鍵。首先，要改變黨的領(lǐng)導“包攬一切”的傳統(tǒng)做法，改變命令式的工作作風，由全能型領(lǐng)導到政治領(lǐng)導為主，實現(xiàn)自身角色的轉(zhuǎn)變。通過“提高服務(wù)意識，創(chuàng)新服務(wù)形式，把做好服務(wù)和協(xié)調(diào)好階層利益結(jié)合起來，把過去以行政權(quán)為依托的無所不包的全能式、命令式領(lǐng)導方式方法轉(zhuǎn)換到民主法治、服務(wù)協(xié)調(diào)、示范帶動的方式方法上來”。②陳方勐:《農(nóng)村基層黨組織如何適應(yīng)社會轉(zhuǎn)型的新形勢》，《理論前沿》2009年第14 期。其次，要合理界定基層黨組織的社會管理職責權(quán)限。黨的領(lǐng)導不是什么都要去具體管理，而是應(yīng)有自己一定的職責范圍。基層黨組織領(lǐng)導的本質(zhì)內(nèi)容是組織和支持農(nóng)民當家作主，“領(lǐng)導和推進村級民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，支持和保障村民依法開展自治活動”，③《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》，中國共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)，http:∥cpc.people.com.cn/GB/64162/71380/71382/71383/4844873.html.黨的領(lǐng)導和村民自治的合理界分和有效銜接，是鄉(xiāng)村社會有效治理的關(guān)鍵。再次，黨的領(lǐng)導可以更多通過社會力量來實現(xiàn)，使黨的領(lǐng)導在社會協(xié)同中得以實現(xiàn)。社會力量的競相迸發(fā)，可以強化基層黨組織的領(lǐng)導核心和對社會的輻射作用，切實增強農(nóng)村基層組織在農(nóng)村社會管理中“領(lǐng)導”功能的有效發(fā)揮。

(三)轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能

當前，我國農(nóng)村社會正在發(fā)生歷史性巨變，“空心化”和農(nóng)村新型社區(qū)化現(xiàn)象并存，農(nóng)民的利益訴求增多、民生訴求凸顯、民主訴求增強。這些變化對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能提出了新的考驗和新的要求。而后農(nóng)業(yè)稅時代鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的“懸浮型政權(quán)”特征影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的發(fā)揮，農(nóng)村基層政府的“不出事”邏輯導致的不作為和自身提供公共服務(wù)的“財政困境”，阻礙了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會管理和公共服務(wù)職能的有效履行。筆者認為，促進服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)是化解這一難題的關(guān)鍵。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村社會管理和公共服務(wù)供給中是“有限政府”而不是“無限政府”。“有限政府”并不是無所作為，而是為了規(guī)范行政權(quán)，減少對市場和社會的過度干預(yù)，更好地為市場和社會服務(wù)。這既不同于傳統(tǒng)的“大包大攬”，也不同于“甩包袱”，而恰恰是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變、提高行政效率的重要前提。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要擔當起“指揮家”的角色，充分發(fā)揮行政機制、市場機制和社會機制的綜合作用，統(tǒng)籌調(diào)動社會力量形成合力，共同為農(nóng)村提供公共服務(wù)供給。最后，服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作用的發(fā)揮必須改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與鄉(xiāng)村社會的疏離狀態(tài)，要“推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部直接聯(lián)系服務(wù)群眾”。④《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè) 進一步增強農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》，《人民日報》2013年2月1日。

(四)完善村民自治制度

歷史告訴我們，只有充分發(fā)揮群眾自治組織的作用，“緊緊地依靠群眾，密切地聯(lián)系群眾，隨時聽取群眾的呼聲，了解群眾的情緒，代表群眾的利益，才能形成強大的力量，順利地完成自己的各項任務(wù)”。⑤《鄧小平文選》(第2 卷)，北京:人民出版社，1993年，第342 頁。村民自治是新時期農(nóng)村社會管理和群眾參與的重要形態(tài)和重要路徑。通過村民自治制度的完善，可以促進社會自主空間的打造，社會資本的積累和農(nóng)民有效參與，進而為農(nóng)村社會管理創(chuàng)新提供重要的制度支撐。因此，要進一步優(yōu)化村民自治組織結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)村黨支部、村集體經(jīng)濟組織、村民自治組織和其他社會組織，以及村民會議(或村民代表會議)、村民議事會和村民委員會之間的準確定位、各行其權(quán);進一步健全村民自治運行的制度配套，不斷完善民主選舉制度、民主決策制度、民主管理制度、民主監(jiān)督制度，使村民自治實現(xiàn)依法規(guī)范運行。當前，尤其是要注意兩個方面的工作:一是要準確界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的社會管理權(quán)限。要根據(jù)相關(guān)法律梳理并進一步明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的社會管理職能權(quán)限，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會之間的“指導與被指導”、“協(xié)助與被協(xié)助”關(guān)系變得具體而可操作，這是實現(xiàn)村民自治良性運行的必要前提。二是要剝離村民委員會的行政職能。村民委員會的“合法性”來源于村民的授意和對村民公共需求的回應(yīng)。但在實際運行過程中，村委會的行政化傾向卻較為嚴重，一定程度上弱化了村民對自治組織的認同感和歸屬感。因此，要通過體制機制的設(shè)計促使村民委員會自治功能的回歸。

(五)實現(xiàn)多方參與

協(xié)商民主的實質(zhì)就是要實現(xiàn)和擴大公民有序的政治參與;實現(xiàn)多方參與也是加強和創(chuàng)新社會管理創(chuàng)新，推進社會國家與社會協(xié)調(diào)發(fā)展的根本要求。鄧小平曾指出，“要調(diào)動一切積極因素，調(diào)動一切力量，為把我國建設(shè)成為一個偉大的社會主義工業(yè)國而奮斗。這就是我們今后很長時期的任務(wù)”。①《鄧小平文選》(第1 卷)，北京:人民出版社，1994年，第261 頁。新時期，“黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”也充分彰顯了多方參與的重要性。當前，我們要充分認識社會組織在社會管理中的重要協(xié)同作用，不斷改革社會組織管理體制，培育和壯大社會力量并暢通其協(xié)同渠道;要充分發(fā)揮民主黨派參與社會管理的獨特作用，通過“參政議政、民主監(jiān)督、協(xié)調(diào)關(guān)系和自我教育”，充分發(fā)揮其協(xié)調(diào)社會關(guān)系的橋梁作用和協(xié)助黨和政府完成歷史任務(wù)的基本功能;要充分發(fā)揮工青婦等人民團體參與社會管理的橋梁和紐帶作用，充分發(fā)揮其在群眾的利益表達、利益協(xié)調(diào)和利益維護方面的重要作用，協(xié)助黨和政府發(fā)動群眾、組織群眾，把群眾凝聚在了黨的周圍，為黨的歷史使命的實現(xiàn)發(fā)揮重要的協(xié)同作用。

(六)健全法治保障

對黨和政府權(quán)力的行使實行有效的監(jiān)督和制約，規(guī)范社會組織的運行，完善群眾參與制度，健全維護人民群眾的權(quán)益機制是社會管理法治化的應(yīng)有之意。農(nóng)村社會管理必須建立在法治的基礎(chǔ)上才能實現(xiàn)程序化和規(guī)范化運行。因此，一是要進一步健全農(nóng)村社會管理的法律體系，在社會組織管理、村民自治、公共衛(wèi)生、社會保險、社會救助等方面加大立法力度，使農(nóng)村社會管理的諸多領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)有法可依。二是要加大農(nóng)村的法制宣傳力度，徹底改變傳統(tǒng)的“人治”觀念，提高農(nóng)村社會管理多元主體的法治意識。當相當多數(shù)量的社會成員的“法治”意識增強時，會促使社會管理的規(guī)范化和程序化水平的提升。三是要培育社會管理的法治文化和法治環(huán)境。社會管理創(chuàng)新是以一定的政治文化環(huán)境為基礎(chǔ)的，只有建立起相適應(yīng)的法治文化環(huán)境，才能最終實現(xiàn)農(nóng)村社會的“法治型社會管理模式”。