探討如何加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的思考

文建平

摘要：隨著社會(huì)的發(fā)展，行政事業(yè)單位體制改革的不斷深化，行政事業(yè)單位的內(nèi)外部環(huán)境發(fā)生了很大的變化，為了促進(jìn)行政事業(yè)單位加強(qiáng)和規(guī)范內(nèi)部控制，提高內(nèi)部管理水平和風(fēng)險(xiǎn)防范能力，推進(jìn)廉政建設(shè)，維護(hù)社會(huì)公眾利益。本文就如何進(jìn)一步加強(qiáng)和完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)進(jìn)行探討。

關(guān)鍵詞：探討；行政事業(yè)；內(nèi)部控制建設(shè)；思考

財(cái)政部于2012年11月29日，印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范[試行]，自2014年1月1日起施行，目的為了進(jìn)一步提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，規(guī)范內(nèi)部控制，加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)，促進(jìn)行政事業(yè)單位健康發(fā)展。提高內(nèi)部管理制度的執(zhí)行力。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的特點(diǎn)

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的目標(biāo)主要包括：合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)、資產(chǎn)安全完整、財(cái)務(wù)信息真實(shí)準(zhǔn)確，提高公共服務(wù)的效率和效果。

主要有以下幾個(gè)特點(diǎn)：行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)不是以經(jīng)濟(jì)效益為前提，而應(yīng)以服務(wù)公共為目標(biāo)來(lái)設(shè)計(jì)和建設(shè)內(nèi)部控制制度上具有與不同于企業(yè)的一個(gè)特殊的群體，行政事業(yè)單位的組織結(jié)構(gòu)、部門(mén)設(shè)置、職能權(quán)限等會(huì)受到外來(lái)制度和規(guī)定的約束，內(nèi)部控制制度建設(shè)的空間相對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)要??；行政事業(yè)單位在資金來(lái)源、資本結(jié)構(gòu)、會(huì)計(jì)處理等方面與企業(yè)有著很大的區(qū)別，內(nèi)部控制制度建設(shè)的內(nèi)容相對(duì)簡(jiǎn)單。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的必要性

隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展和時(shí)代的不斷變化，行政事業(yè)單位體制改革也在不斷深化，行政事業(yè)單位的內(nèi)外部環(huán)境發(fā)生了很大的變化。雖然目前，大部分行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理水平和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的合規(guī)合法性總體上得到不斷提升。但是，部分行政事業(yè)單位仍存在管理制度設(shè)計(jì)不完善，實(shí)際執(zhí)行不到位，監(jiān)督走過(guò)場(chǎng)等問(wèn)題薄弱環(huán)節(jié)。具體表現(xiàn)為有些單位經(jīng)濟(jì)管理混亂，缺乏內(nèi)部控制，造成資產(chǎn)損失浪費(fèi)；有些單位利用虛假發(fā)票或掩蓋不合規(guī)支出，或套取資金，設(shè)立“小金庫(kù)”；更有甚者采用“白條抵庫(kù)”、虛構(gòu)業(yè)務(wù)等方式貪污挪用財(cái)政資金。此外，出借銀行賬戶、違規(guī)處置國(guó)有資產(chǎn)、未經(jīng)批準(zhǔn)擅自對(duì)外簽訂經(jīng)濟(jì)合同等現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。因此，有必要通過(guò)建立健全內(nèi)部控制制度，來(lái)堵塞漏洞、消除隱患，防范行政事業(yè)單位的重大經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。

三、目前我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

1.缺乏有效的內(nèi)部控制制度設(shè)計(jì)。過(guò)去，我國(guó)一直缺乏一套完整的對(duì)行政事業(yè)單位行之有效的內(nèi)部控制指導(dǎo)性規(guī)范，導(dǎo)致了部分行政事業(yè)單位普遍存在的內(nèi)部控制建設(shè)不到位，即使單位內(nèi)部制定了一些管理制度，但在實(shí)際工作中，沒(méi)有強(qiáng)制實(shí)施，沒(méi)起到的問(wèn)題。部分單位目前在日常財(cái)務(wù)工作中仍用財(cái)務(wù)制度代替內(nèi)控制度，只對(duì)費(fèi)用的開(kāi)支范圍、標(biāo)準(zhǔn)加以限制，只能規(guī)定財(cái)政資金使用的方向，不能解決單位財(cái)政資金安全性問(wèn)題。很少有單位制定書(shū)面成文的內(nèi)部控制制度，所謂的單位內(nèi)部控制僅僅是憑財(cái)務(wù)人員和單位領(lǐng)導(dǎo)的經(jīng)驗(yàn)加以簡(jiǎn)單的控制，管理的隨意性較大。即使有部分行政事業(yè)單位建立了一些內(nèi)部控制制度，但不夠科學(xué)、規(guī)范，執(zhí)行也是沒(méi)有力度，根本起不到什么監(jiān)督制約的作用。

2.單位財(cái)務(wù)管理不規(guī)范。主要存在：一是開(kāi)支管理，目前大部分行政事業(yè)單位的經(jīng)費(fèi)支出普遍缺乏明確的開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)，特別是招待費(fèi)、辦公費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)等；有些制定了開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)的，卻不認(rèn)真執(zhí)行，仍采用實(shí)報(bào)實(shí)銷(xiāo)方式；一些較大開(kāi)支，事前不做計(jì)劃和申請(qǐng)，開(kāi)支后只要有經(jīng)手人、證明人、審核人簽字，財(cái)務(wù)部門(mén)就給予報(bào)銷(xiāo)，這是公款消費(fèi)嚴(yán)重超支的重要原因。 二是資金管理，未能按規(guī)定用途使用資金，做到?？顚Ｓ?，專項(xiàng)資金與正常經(jīng)費(fèi)之間經(jīng)常相互擠占、挪用現(xiàn)象比較普遍，三是應(yīng)收賬款管理，對(duì)借款和欠款長(zhǎng)時(shí)間不來(lái)銷(xiāo)賬和還款的單位和職工未進(jìn)行催收和清理，以致最后形成呆賬、壞賬。四是財(cái)產(chǎn)管理不嚴(yán)。由于行政事業(yè)單位在會(huì)計(jì)上沒(méi)有成本核算要求，因此輕視了實(shí)物資產(chǎn)管理，如購(gòu)買(mǎi)低值易耗品，直接作支出，不入財(cái)產(chǎn)帳，領(lǐng)用不辦理手續(xù)，又缺乏應(yīng)有的財(cái)產(chǎn)清查制度，使這部分財(cái)產(chǎn)無(wú)帳無(wú)實(shí)。固定資產(chǎn)缺乏有效控制，雖實(shí)行政府集中采購(gòu)制度以后，行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)的購(gòu)置得到了有效控制，但使用管理仍缺乏相關(guān)的內(nèi)部控制，重購(gòu)輕管現(xiàn)象比較普遍。如未按規(guī)定建立起定期財(cái)產(chǎn)盤(pán)點(diǎn)制度，購(gòu)置的固定資產(chǎn)未能及時(shí)登記入賬，未登記固定資產(chǎn)明細(xì)賬和實(shí)物卡片，責(zé)任不明確等，導(dǎo)致資產(chǎn)賬實(shí)不符及資產(chǎn)流失。

3.單位負(fù)責(zé)人對(duì)內(nèi)部控制意識(shí)的重要性和現(xiàn)實(shí)意義認(rèn)識(shí)不到位。單位負(fù)責(zé)人認(rèn)為內(nèi)部控制只是財(cái)務(wù)部門(mén)的事情。二是沒(méi)有形成以制度管事，以制度管人的意識(shí)。單位職工也習(xí)慣于主要領(lǐng)導(dǎo)講了算的工作方式。還有的領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為內(nèi)部控制是對(duì)自己的控制，有了內(nèi)部控制就是對(duì)自己的縛手縛腳，認(rèn)為那只是一個(gè)掛在墻上應(yīng)付上級(jí)檢查時(shí)的工具。

4.單位內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置及權(quán)責(zé)分配不合理。目前由于部分行政事業(yè)單位受編制限制，人員緊張，崗位安排不盡合理，許多單位存在一人多崗、不相容崗位兼職現(xiàn)象。決策人、經(jīng)辦人、審核人、記賬人員都沒(méi)有完全分離并相互制約，出納兼審核、采購(gòu)兼保管的現(xiàn)象比較普遍，即使實(shí)行了職務(wù)分離而沒(méi)有互相制約，致使財(cái)務(wù)監(jiān)督流于形式，極易出現(xiàn)貪污挪用行為。

四、加強(qiáng)和完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的措施

1.完善內(nèi)控制度制度設(shè)計(jì)。根據(jù)《會(huì)計(jì)法》第二十七條規(guī)定“國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和企事業(yè)單位必須建立健全內(nèi)部控制制度，以確保會(huì)計(jì)信息的真實(shí)可靠，國(guó)家財(cái)產(chǎn)安全穩(wěn)定”財(cái)政部2012年12月17日頒布的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范[試行]》規(guī)定，結(jié)合本單位內(nèi)部實(shí)際情況和外部環(huán)境對(duì)內(nèi)部控制的影響，設(shè)計(jì)出一套行之有效的內(nèi)部控制制度。一般而言，行政事業(yè)單位設(shè)計(jì)內(nèi)部控制時(shí)，要遵循以下原則：應(yīng)遵循制衡性原則、重要性原則、適應(yīng)性原則以及成本效益原則。要找準(zhǔn)失控環(huán)節(jié)，明確自控重點(diǎn)。

2.領(lǐng)導(dǎo)重視。抓緊制定本單位《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范[試行]》相配套內(nèi)控制度。盡快組織好《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范[試行]》的培訓(xùn)工作，只有這樣，才能使單位由上而下共同執(zhí)行內(nèi)部控制要求，從而推動(dòng)內(nèi)部控制的健康發(fā)展。還可以在事業(yè)單位內(nèi)部推行法人經(jīng)濟(jì)責(zé)任制，將責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)直接與決策層掛鉤。同時(shí)，要建立必要的信息披露制度，以此接受社會(huì)公眾的監(jiān)督和約束。各級(jí)財(cái)政和管部門(mén)部門(mén)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)各單位內(nèi)部控制的建立和執(zhí)行情況業(yè)務(wù)指導(dǎo)和定期或不定期進(jìn)行監(jiān)督檢查，同時(shí)各級(jí)政府也應(yīng)把內(nèi)部控制的好壞作為領(lǐng)導(dǎo)政績(jī)進(jìn)行考核。

3.建立合理的組織機(jī)構(gòu)。合理的組織機(jī)構(gòu)是建立和實(shí)施內(nèi)部控制的先決條件，明確建立授權(quán)和分配責(zé)任的方法，因事設(shè)人，視能授權(quán)，責(zé)任到位，責(zé)權(quán)對(duì)等，堅(jiān)持分離不相容崗位的牽制原則，以增加組織的控制意識(shí)。加強(qiáng)單位內(nèi)部牽制制度，建立健全授權(quán)批準(zhǔn)控制和職務(wù)分離控制制度。在具體業(yè)務(wù)分工上，不能由一個(gè)部門(mén)或一個(gè)人完成一項(xiàng)業(yè)務(wù)的全過(guò)程，將財(cái)務(wù)部門(mén)的財(cái)會(huì)人員與經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)的經(jīng)辦人員的崗位職責(zé)進(jìn)行明確定位，加大制度執(zhí)行的監(jiān)督檢查力度，確保各項(xiàng)與內(nèi)部控制機(jī)制執(zhí)行有關(guān)的管理制度的落實(shí)，做到機(jī)構(gòu)分離、職務(wù)分離、錢(qián)賬分離、賬物分離等；對(duì)出納等崗位的職責(zé)和限制性規(guī)定；有關(guān)部門(mén)或領(lǐng)導(dǎo)對(duì)限制性崗位的定期檢查辦法。這樣既有利于實(shí)現(xiàn)專業(yè)分工、提高工作效率，又能起到部門(mén)之間、人員之間相互檢查與制約、防止和糾正錯(cuò)弊的效果。

4.單位內(nèi)部控制的執(zhí)行要有一定的方式方法。行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制要注意抓重點(diǎn)，針對(duì)本單位的工作實(shí)際，抓本單位的薄弱環(huán)節(jié)。重點(diǎn)要把握好以下七個(gè)方面：預(yù)算控制。要求單位加強(qiáng)預(yù)算的編制、執(zhí)行、分析、調(diào)整、決算編報(bào)、績(jī)效評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)的管理，強(qiáng)化對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的預(yù)算約束，實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)控制。二是不相容崗位分離控制。要求單位合理設(shè)置內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位，明確劃分職責(zé)權(quán)限，實(shí)施相應(yīng)的分離措施，形成相互監(jiān)督、相互制約的工作機(jī)制。三是內(nèi)部授權(quán)審批控制。要求單位明確內(nèi)部授權(quán)審批的范圍、權(quán)限、程序、責(zé)任等相關(guān)內(nèi)容，建立重大事項(xiàng)集體決策和會(huì)簽制度。相關(guān)人員應(yīng)當(dāng)在授權(quán)范圍內(nèi)行使職權(quán)、辦理業(yè)務(wù)。四是業(yè)務(wù)流程控制。要求單位結(jié)合經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的性質(zhì)、范圍、規(guī)模和內(nèi)部控制要求，明確各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的業(yè)務(wù)流程，明確流程中計(jì)劃、審批、執(zhí)行、監(jiān)督等環(huán)節(jié)的要求，做到各流程手續(xù)完備，相關(guān)文件、記錄和憑證完整。五是資產(chǎn)保護(hù)控制。要求單位建立資產(chǎn)日常管理制度和定期清查制度，采取資產(chǎn)記錄、實(shí)物保管、定期盤(pán)點(diǎn)、賬實(shí)核對(duì)、財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)等措施，確保資產(chǎn)安全完整。單位應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限制人員未經(jīng)授權(quán)動(dòng)用和處置資產(chǎn)。六是會(huì)計(jì)系統(tǒng)控制。要求單位建立健全本單位會(huì)計(jì)管理制度，強(qiáng)化會(huì)計(jì)人員崗位責(zé)任制，規(guī)范會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作，明確會(huì)計(jì)憑證、會(huì)計(jì)賬簿和會(huì)計(jì)報(bào)告處理程序，加強(qiáng)會(huì)計(jì)檔案管理。七是信息技術(shù)控制。要求單位通過(guò)指定專門(mén)機(jī)構(gòu)或崗位對(duì)信息系統(tǒng)建設(shè)實(shí)施歸口管理，規(guī)范信息系統(tǒng)開(kāi)發(fā)、運(yùn)行和維護(hù)流程，建立用戶管理制度、系統(tǒng)數(shù)據(jù)定期備份制度、信息系統(tǒng)安全保密和泄密責(zé)任追究制度等措施，將經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及其內(nèi)部控制流程嵌入單位信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)中，減少或消除人為操縱因素，保護(hù)信息安全。

參考文獻(xiàn)：

[1]財(cái)政部關(guān)于印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的通知（財(cái)會(huì)[2012]21號(hào)）.