丁 冬 陳 沖

食品安全地方立法研究
——以寧夏、上海和浙江三地立法為分析樣本

丁 冬 陳 沖

一部生命力持久的法律要在現(xiàn)實(shí)針對(duì)性與法律穩(wěn)定性之間取得一種適度的平衡。這也就決定了法律條文的設(shè)置必須在具有可操作性與保持相當(dāng)?shù)脑瓌t性之間尋找平衡點(diǎn)。在我國(guó)長(zhǎng)久以來(lái)奉行的“宜粗不宜細(xì)”的立法原則指導(dǎo)下，《食品安全法》的法條設(shè)置就體現(xiàn)了立法者在追求法的現(xiàn)實(shí)針對(duì)性與穩(wěn)定性之間的適度平衡過(guò)程中諸多思量。基于對(duì)我國(guó)人民代表大會(huì)制度的基本屬性以及幅員遼闊、各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況不平衡等基本國(guó)情的考量，①謝天放：《我國(guó)地方立法的流變與展望——以上海市地方性法規(guī)的分析為例》，《政府法制研究》2005年第4期。以及對(duì)我國(guó)食品行業(yè)復(fù)雜業(yè)態(tài)的認(rèn)知，②不同于藥品行業(yè)的高準(zhǔn)入資格，我國(guó)食品行業(yè)的業(yè)態(tài)呈現(xiàn)出 “準(zhǔn)入門(mén)檻低”，“行業(yè)主體多”（食品生產(chǎn)加工企業(yè)、零售企業(yè)、餐飲企業(yè)、小作坊和流動(dòng)攤販），“從業(yè)人員多且素質(zhì)參差不齊”的特點(diǎn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)13億多人口每天消耗200萬(wàn)噸糧食、蔬菜、肉類(lèi)等食品，共有食品生產(chǎn)企業(yè)40多萬(wàn)家、食品經(jīng)營(yíng)主體323萬(wàn)家、餐飲單位210萬(wàn)家、農(nóng)牧漁民2億多戶(hù)，小作坊、小攤販、小餐飲更是數(shù)量巨大?！妒称钒踩ā吩趯⑹称飞a(chǎn)加工小作坊和食品攤販納入規(guī)制范圍的同時(shí)，賦予各地省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販監(jiān)督管理的立法權(quán)?？紤]到我國(guó)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和文化等方面的差異以及食品行業(yè)的復(fù)雜業(yè)態(tài)，地方立法之于《食品安全法》實(shí)施的“拾遺補(bǔ)缺”和“配套銜接”功能不可忽視。通過(guò)食品安全地方立法，對(duì)國(guó)家相關(guān)制度進(jìn)行補(bǔ)充和細(xì)化，是確?！妒称钒踩ā讽樌瀼貙?shí)施的重要舉措。

一、食品安全地方立法的定位與意義

（一）定位

根據(jù)地方立法的內(nèi)容和性質(zhì)，在學(xué)理上可以將地方立法區(qū)分為執(zhí)行性立法、補(bǔ)充性立法、自主性立法、先行立法、實(shí)驗(yàn)立法等。③崔卓蘭：《地方立法實(shí)證研究》，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社2007年版，第8-13頁(yè)。但在實(shí)踐中一般很難絕對(duì)地將一部地方立法歸類(lèi)為執(zhí)行性立法或補(bǔ)充性立法。相反，基于《立法法》的要求以及地方立法具有的從屬性和地方性，許多地方立法具有混合型的立法特征。其中可能既存在為執(zhí)行上位法的規(guī)定而進(jìn)行的細(xì)化規(guī)定或者針對(duì)本地情況進(jìn)行具體規(guī)定的內(nèi)容，也存在上位法因?yàn)槟承┰驘o(wú)法對(duì)某些問(wèn)題進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定而進(jìn)行補(bǔ)充性規(guī)定的內(nèi)容。

食品安全地方立法也同樣具有類(lèi)似的特征，縱觀目前寧夏、上海、浙江的立法，其中既有為執(zhí)行上位法規(guī)定而進(jìn)行的具體規(guī)定，也有根據(jù)地方實(shí)際與監(jiān)管實(shí)踐而對(duì)上位法進(jìn)行的補(bǔ)充規(guī)定。

（二）意義

當(dāng)下食品安全保障具有全國(guó)性和地域性的雙重特征。一方面，基于商品經(jīng)濟(jì)的日益發(fā)達(dá)以及物流網(wǎng)絡(luò)的網(wǎng)格化，食品的流通性基本上突破了地域的限制。因此，一旦發(fā)生食品安全問(wèn)題或事件，其影響往往呈現(xiàn)出波及范圍大、受累人群多等特點(diǎn)。三聚氰胺事件的爆發(fā)就生動(dòng)地說(shuō)明了食品安全保障具有的全國(guó)性特征。另一方面，基于各地飲食文化的不同，各地食品通常帶有很強(qiáng)的地域特征的，面對(duì)著不同于其他地方的食品業(yè)態(tài)，食品安全保障又不可避免地具有地域性的特征。比如在餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)管中，上海與云南相比，在面臨的餐飲服務(wù)業(yè)態(tài)上就存在著餐飲服務(wù)單位的數(shù)量、類(lèi)型、從業(yè)人員等方面的較大差異。①上海市食品藥品安全研究中心課題組：《云南省食品安全“十二五”規(guī)劃編制研究報(bào)告》；上海市食品藥品監(jiān)督管理局：《上海市食品藥品監(jiān)督管理局年報(bào)（2011年度）》。在這樣的情況下，地方立法就承載了細(xì)化落實(shí)國(guó)家立法與針對(duì)地方特點(diǎn)拾遺補(bǔ)闕的雙重功能，一方面針對(duì)具有共性的食品安全問(wèn)題執(zhí)行國(guó)家立法的要求，另一方面又可以針對(duì)具有地方性、地域性的食品安全問(wèn)題在不違反上位法的情況下進(jìn)行補(bǔ)充立法。

二、食品安全地方立法的共性分析與創(chuàng)新點(diǎn)

《食品安全法》的順利實(shí)施，需要一系列配套性法規(guī)的支撐。《<食品安全法>實(shí)施條例》從國(guó)家層面對(duì)該法進(jìn)行了細(xì)化。自2010年開(kāi)始，寧夏回族自治區(qū)、上海市、浙江省三地人大常委會(huì)率先開(kāi)展了食品安全領(lǐng)域的地方性立法實(shí)踐。2010年1月，《寧夏回族自治區(qū)食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販管理辦法》頒布、2011年7月，《上海市實(shí)施<中華人民共和國(guó)食品安全法>辦法》及《浙江省實(shí)施<中華人民共和國(guó)食品安全法>辦法》頒布。這三部地方性法規(guī)，結(jié)合地方監(jiān)管實(shí)踐，對(duì)食品安全保障工作進(jìn)行規(guī)制。三地食品安全地方立法實(shí)踐的展開(kāi)，是食品安全法制保障工作的有益探索。

（一）三地立法的共性分析

三地立法堅(jiān)持貫徹《食品安全法》與針對(duì)本地實(shí)際增強(qiáng)法條可操作性的原則，主要著力點(diǎn)包括：通過(guò)調(diào)整監(jiān)管職責(zé)、明確交叉地帶監(jiān)管歸屬，進(jìn)一步理順和完善監(jiān)管體制，彌合監(jiān)管罅隙，添補(bǔ)監(jiān)管空白；明確、細(xì)化對(duì)食品小作坊和攤販的相關(guān)管理規(guī)定，堅(jiān)持采用疏堵結(jié)合的方式治理食品小作坊和攤販問(wèn)題；在注重與上位法銜接的同時(shí)，針對(duì)監(jiān)管中存在的新問(wèn)題，努力填補(bǔ)上位法的規(guī)制空白；構(gòu)建和完善獎(jiǎng)勵(lì)舉報(bào)制度，明確投訴舉報(bào)的內(nèi)部移轉(zhuǎn)制度，辦理時(shí)限等具體規(guī)定；發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督作用，在強(qiáng)化監(jiān)管舉措的同時(shí)，將食品安全作為社會(huì)管理過(guò)程的重要命題貫穿于立法之中，凸顯企業(yè)作為食品安全第一責(zé)任人的監(jiān)管理念，鼓勵(lì)媒體、行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)公眾參與食品安全的保障工作。三地立法的以上特征，實(shí)際上體現(xiàn)了食品安全地方立法執(zhí)行性與補(bǔ)充性的雙重特征。

（二）三地立法的創(chuàng)新之處

1.寧夏回族自治區(qū)立法

《寧夏回族自治區(qū)食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販管理辦法》細(xì)化了《食品安全法》第52條的相關(guān)規(guī)定，《辦法》第18條從細(xì)化責(zé)任、明確主體的角度，對(duì)商場(chǎng)、超市、集貿(mào)市場(chǎng)、集中經(jīng)營(yíng)區(qū)的開(kāi)辦者及食品柜臺(tái)的出租者在食品安全保障方面的責(zé)任進(jìn)行了明確界定，明確以上主體應(yīng)從查驗(yàn)證照、檢查生產(chǎn)環(huán)境與條件、指導(dǎo)并督促生產(chǎn)記錄等相關(guān)制度完善、督促下架銷(xiāo)毀不合格產(chǎn)品等方面協(xié)助食品安全監(jiān)管部門(mén)工作，并應(yīng)配備專(zhuān)職管理人員，對(duì)未履行規(guī)定義務(wù)，導(dǎo)致發(fā)生食品安全事故的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)連帶責(zé)任。

2.教學(xué)手段單一刻板，不靈活。遙感課程通常使用多媒體教學(xué)，這比較符合測(cè)繪信息類(lèi)課程的實(shí)際需求，其特點(diǎn)是直觀性強(qiáng)，能夠幫助學(xué)生理解、記憶和分析等，但同時(shí)也在無(wú)形中加快了教學(xué)進(jìn)度，一點(diǎn)鼠標(biāo)，一個(gè)內(nèi)容就過(guò)去了，并且下一個(gè)內(nèi)容是提前預(yù)設(shè)好的，不會(huì)因?yàn)閷W(xué)生掌握程度的好壞而臨時(shí)更改，這種模式導(dǎo)致學(xué)生對(duì)知識(shí)的掌握不透徹。

2.上海市立法

《上海市實(shí)施<中華人民共和國(guó)食品安全法>辦法》主要著力點(diǎn)有三：一是通過(guò)制度安排，努力實(shí)現(xiàn)監(jiān)管體制的無(wú)縫銜接；二是強(qiáng)化和凸顯企業(yè)的食品安全保障責(zé)任；三是堅(jiān)持疏堵結(jié)合和屬地管轄的原則，治理食品小作坊和攤販。具體包括：

第一，明確監(jiān)管職責(zé)，理順監(jiān)管體制。上海市立法一方面結(jié)合本地食品安全監(jiān)管體制的歷史沿革和實(shí)踐情況，將衛(wèi)生部門(mén)食品安全監(jiān)管的相關(guān)職責(zé)剝離出來(lái)，賦予食藥監(jiān)部門(mén)“食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、食品安全地方標(biāo)準(zhǔn)制定、食品安全信息公布、組織查處食品安全重大事故”的食品安全綜合協(xié)調(diào)職責(zé)。①上海食品安全監(jiān)管的一個(gè)實(shí)際情況是，上海市食品安全委員會(huì)辦公室設(shè)在上海市食品藥品監(jiān)管局。因此上海食品安全地方立法將食品安全監(jiān)管的綜合協(xié)調(diào)、重大事故查處、食品安全信息發(fā)布等職能賦予食藥監(jiān)部門(mén)，其中也考量到了食安委辦公室的實(shí)際情況。另一方面，考慮到食品安全分段監(jiān)管的復(fù)雜情況，又賦予市政府確定各部門(mén)食品安全監(jiān)管具體職責(zé)的權(quán)力。同時(shí)，將鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處納入食品安全監(jiān)督管理的相關(guān)工作中來(lái)，充分發(fā)揮基層力量對(duì)食品安全監(jiān)管的促進(jìn)作用。

第二，以疏堵結(jié)合的方式，治理食品小作坊和攤販問(wèn)題。食品小作坊和攤販一方面承擔(dān)了增加就業(yè)機(jī)會(huì)、滿(mǎn)足部分消費(fèi)者日常飲食需求等功能，另一方面也存在著衛(wèi)生條件差、食品安全標(biāo)準(zhǔn)不達(dá)標(biāo)、從業(yè)人員素質(zhì)低等問(wèn)題。如何在食品小作坊和攤販的監(jiān)管與發(fā)展之間取得適度的利益平衡，是監(jiān)管過(guò)程中需要面對(duì)的難題。上海市立法以疏堵結(jié)合的方式從加強(qiáng)監(jiān)管和合理幫扶兩個(gè)層面入手，來(lái)提升小作坊和攤販的食品安全水平。其中，第26條、33條規(guī)定，政府部門(mén)應(yīng)當(dāng)建立相對(duì)固定、集中的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所，以方便群眾、合理布局的原則進(jìn)行小作坊和攤販治理。明確攤販的屬地管理原則，第38條第3款規(guī)定：“鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)轄區(qū)內(nèi)相關(guān)部門(mén)，對(duì)轄區(qū)內(nèi)的食品攤販進(jìn)行監(jiān)督管理，發(fā)現(xiàn)食品攤販存在違法行為的，告知相關(guān)部門(mén)依法進(jìn)行查處?！?/p>

第三，規(guī)范食品委托加工行為。食品企業(yè)、集團(tuán)的擴(kuò)張式發(fā)展導(dǎo)致其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)需借助其他企業(yè)來(lái)加以完成。諸如蒙牛、伊利、雙匯等食品集團(tuán)企業(yè)就擁有為數(shù)眾多的代加工廠家。食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者委托生產(chǎn)食品的情況，在實(shí)踐中較為常見(jiàn)，但《食品安全法》及其《實(shí)施條例》對(duì)此未作規(guī)定。對(duì)此，上海市立法規(guī)定對(duì)委托加工食品的行為，受委托企業(yè)應(yīng)取得食品生產(chǎn)許可并具有相應(yīng)的生產(chǎn)條件和能力；且必須在獲得生產(chǎn)許可的產(chǎn)品品種范圍內(nèi)接受委托生產(chǎn)食品，并向所在地的區(qū)、縣質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門(mén)報(bào)告。此外，為保障消費(fèi)者的知情權(quán)以及發(fā)生食品安全事故后及時(shí)溯源的需要，受委托企業(yè)還應(yīng)當(dāng)對(duì)自己的名稱(chēng)、地址、聯(lián)系方式和食品生產(chǎn)許可證編號(hào)等信息，在受委托生產(chǎn)的食品標(biāo)簽中明示。

第四，強(qiáng)化舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度的作用，設(shè)立統(tǒng)一的食品安全投訴舉報(bào)電話。為發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督保障食品安全的作用，彌補(bǔ)監(jiān)管資源的不足，方便廣大市民開(kāi)展食品安全投訴舉報(bào)，上海市立法第46條規(guī)定：“市食品安全委員會(huì)辦公室應(yīng)當(dāng)設(shè)立統(tǒng)一舉報(bào)電話，并向社會(huì)公布?！鄙虾Ｊ惺称钒踩对V舉報(bào)熱線的受理范圍包括了食品產(chǎn)業(yè)鏈的各個(gè)環(huán)節(jié)的違法行為的投訴舉報(bào)，并確立了案件的內(nèi)部移轉(zhuǎn)制度。為及時(shí)處置投訴舉報(bào)問(wèn)題，加強(qiáng)部門(mén)間溝通協(xié)作提供了平臺(tái)。

第五，引入保險(xiǎn)機(jī)制，構(gòu)建食品安全事件的損失分擔(dān)與權(quán)利救濟(jì)制度。食品安全事件為代表的大規(guī)模侵權(quán)事件的多發(fā)，給受害人的權(quán)利救濟(jì)與損失分擔(dān)帶來(lái)了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。涉事企業(yè)在事件發(fā)生后，面臨著來(lái)自受害者、職工、稅務(wù)、享有抵押權(quán)質(zhì)押權(quán)的債權(quán)人以及其他普通債權(quán)人的權(quán)利追索，其本身的財(cái)力往往難以支撐。發(fā)展產(chǎn)品責(zé)任、環(huán)境污染責(zé)任等保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，利用保險(xiǎn)事前防范與事后補(bǔ)償相統(tǒng)一的機(jī)制，充分發(fā)揮保險(xiǎn)費(fèi)率杠桿的激勵(lì)約束作用，將保險(xiǎn)納入災(zāi)害事故防范救助體系，成為國(guó)家層面的共識(shí)。①參見(jiàn)《國(guó)務(wù)院關(guān)于保險(xiǎn)業(yè)改革發(fā)展的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2006〕23號(hào)）第5條的相關(guān)表述。上海市立法第25條規(guī)定：“鼓勵(lì)嬰幼兒食品、生食水產(chǎn)品等食品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，大型餐飲、集體用餐配送單位，以及承擔(dān)重大公共活動(dòng)食品供應(yīng)的單位，投保食品質(zhì)量安全責(zé)任險(xiǎn)”，率先引入保險(xiǎn)機(jī)制，發(fā)揮保險(xiǎn)業(yè)務(wù)在高風(fēng)險(xiǎn)食品行業(yè)領(lǐng)域的積極作用。

3.浙江省立法

第一，規(guī)范網(wǎng)絡(luò)交易平臺(tái)服務(wù)者相關(guān)行為。隨著電子商務(wù)的迅猛發(fā)展，以淘寶、一號(hào)店、當(dāng)當(dāng)、卓越等為代表的網(wǎng)購(gòu)平臺(tái)迅速成長(zhǎng)，團(tuán)購(gòu)這種新興購(gòu)物方式也火爆一時(shí)。在這樣的情況下，如何有效保障網(wǎng)購(gòu)食品的安全、確保消費(fèi)者的合法權(quán)利得以維護(hù)、遭受損害可獲賠償，就是一個(gè)重要問(wèn)題。浙江省立法第22條規(guī)定了網(wǎng)絡(luò)交易平臺(tái)服務(wù)提供者的食品安全保障責(zé)任，明確其應(yīng)當(dāng)對(duì)通過(guò)網(wǎng)絡(luò)交易平臺(tái)經(jīng)營(yíng)食品的經(jīng)營(yíng)者加強(qiáng)管理，課以其對(duì)違法行為的報(bào)告義務(wù)、暫定網(wǎng)絡(luò)交易服務(wù)義務(wù)以及對(duì)消費(fèi)者投訴舉報(bào)的協(xié)助調(diào)查義務(wù)。

第二，對(duì)小作坊生產(chǎn)加工的食品實(shí)行目錄管理。浙江省立法第31條明確禁止將“高風(fēng)險(xiǎn)食品”、“專(zhuān)供特定人群的主輔食品”、“聲稱(chēng)具有特定保健功能的食品”列入小作坊生產(chǎn)加工的食品目錄，嚴(yán)格控制小作坊可生產(chǎn)加工的食品種類(lèi)和范圍。

第三，明確餐飲具集中消毒行為規(guī)范。餐飲具集中消毒存在的行業(yè)亂象頻頻遭到媒體曝光，準(zhǔn)入門(mén)檻低、多頭監(jiān)管、衛(wèi)生條件差等問(wèn)題多發(fā)。②《餐飲具消毒業(yè)惡性競(jìng)爭(zhēng) 欠款壓價(jià)亂象叢生》，http://finance.qq.com/a/20120710/003626.htm，騰訊網(wǎng)，2012年6月30日訪問(wèn)?！段錆h消毒餐具行業(yè)監(jiān)管存空白 17年企業(yè)虧本經(jīng)營(yíng)》，http://news.cjn.cn/sywh/201207/ t1966919.htm，長(zhǎng)江網(wǎng)，2012年7月20日訪問(wèn)?！掇k法》專(zhuān)設(shè)第5節(jié)（第40條至第44條），從餐飲具集中消毒的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)條件、規(guī)范和監(jiān)管方面填補(bǔ)規(guī)制空白。

第四，明確食品監(jiān)管交叉地帶責(zé)任歸屬?！掇k法》第46條第2款規(guī)定：“面包糕餅、鹵味烤禽等現(xiàn)場(chǎng)制售形式的食品經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，以及在歌舞廳、網(wǎng)吧等休閑娛樂(lè)場(chǎng)所內(nèi)提供餐飲服務(wù)及現(xiàn)場(chǎng)制售活動(dòng)的，由食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)督管理；商場(chǎng)、超市的現(xiàn)場(chǎng)制售活動(dòng)以及食品交易市場(chǎng)中的現(xiàn)場(chǎng)制售活動(dòng)，由工商行政管理部門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)督管理?！?/p>

第五，明確投訴舉報(bào)首問(wèn)負(fù)責(zé)制?！掇k法》第52條第3款規(guī)定：“食品安全監(jiān)督管理部門(mén)接到投訴、舉報(bào)，應(yīng)當(dāng)實(shí)行首問(wèn)負(fù)責(zé)制，不得推諉、拒絕；對(duì)屬于本部門(mén)職責(zé)的，應(yīng)當(dāng)受理并及時(shí)進(jìn)行核實(shí)、處理；對(duì)不屬于本部門(mén)職責(zé)的，應(yīng)當(dāng)在三個(gè)工作日內(nèi)書(shū)面移交有權(quán)處理的部門(mén)處理并告知投訴人、舉報(bào)人。有關(guān)部門(mén)對(duì)接到的投訴、舉報(bào)和核實(shí)、處理的情況應(yīng)當(dāng)予以記錄、保存?！?/p>

寧夏、上海、浙江三地率先開(kāi)展的食品安全地方立法，在貫徹執(zhí)行《食品安全法》的同時(shí)，對(duì)監(jiān)管實(shí)踐中亟需立法加以規(guī)制和指導(dǎo)的問(wèn)題，通過(guò)地方立法形式進(jìn)行了嘗試性的規(guī)范。餐飲具集中消毒、網(wǎng)絡(luò)交易平臺(tái)服務(wù)者、委托加工等方面的立法規(guī)制，對(duì)食品安全監(jiān)管提供了執(zhí)法依據(jù)。

三、食品安全地方立法的實(shí)踐與挑戰(zhàn)

從以上分析中可以看出，食品安全地方立法呈現(xiàn)出兩種形式，一種是針對(duì)食品攤販和加工小作坊的監(jiān)管問(wèn)題進(jìn)行專(zhuān)門(mén)立法，比如寧夏回族自治區(qū)立法；另一種則是綜合性立法，將本地區(qū)的食品安全監(jiān)管的重要問(wèn)題統(tǒng)合到立法當(dāng)中，同時(shí)對(duì)食品攤販和加工小作坊的監(jiān)管問(wèn)題做出規(guī)定。不管采取何種形式，在一定意義上都可以看作是結(jié)合地方監(jiān)管實(shí)踐對(duì)上位法的延伸和細(xì)化。一部法律的生命力，在于其表達(dá)與實(shí)踐的統(tǒng)一。地方食品安全立法能否發(fā)揮其“拾遺補(bǔ)缺”和“配套銜接”的雙重作用，在保障地方食品安全方面得以切實(shí)的實(shí)踐，仍面臨諸多挑戰(zhàn)。

（一）分段監(jiān)管的弊端無(wú)法通過(guò)地方立法得以化解

我國(guó)目前的食品安全監(jiān)管體制，其特征可以概括為“有協(xié)調(diào)的分段監(jiān)管體制”。在分段監(jiān)管體制下，其首要特征在于：各個(gè)監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)管重心在環(huán)節(jié)而不在食品。各個(gè)部門(mén)只對(duì)屬于自己監(jiān)管范圍的環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)控，而不對(duì)食品質(zhì)量進(jìn)行嚴(yán)格的把控。換言之，以三聚氰胺事件為例，在以環(huán)節(jié)為中心的監(jiān)管模式下，質(zhì)監(jiān)部門(mén)可以以問(wèn)題出在種植養(yǎng)殖環(huán)節(jié)而非生產(chǎn)加工為借口進(jìn)行責(zé)任推脫。而一種有效的監(jiān)管則應(yīng)該建立在以食品為中心的監(jiān)管模式之上，即只要問(wèn)題發(fā)生在監(jiān)管的某個(gè)環(huán)節(jié)，就應(yīng)該由哪個(gè)部門(mén)來(lái)負(fù)責(zé)。這樣，各個(gè)監(jiān)管部門(mén)之間形成了一種競(jìng)爭(zhēng)性的關(guān)系，建立了一種以食品質(zhì)量安全為導(dǎo)向的監(jiān)管理念和責(zé)任落實(shí)。

其次，在現(xiàn)有體制下，食品安全信息 “部門(mén)化”、“壟斷化”和“封閉化”的特征十分明顯，部門(mén)之間的溝通和協(xié)調(diào)缺乏有效性。而對(duì)各監(jiān)管部門(mén)監(jiān)管行為進(jìn)行的綜合協(xié)調(diào)涉及多部門(mén)的共同協(xié)作問(wèn)題，行為產(chǎn)出結(jié)果是一個(gè)多部門(mén)共同產(chǎn)出的結(jié)果，部門(mén)間協(xié)調(diào)行為存在著難以清晰衡量和評(píng)價(jià)的特點(diǎn)。①詹承豫：《食品安全監(jiān)管中的博弈與協(xié)調(diào)》，中國(guó)社會(huì)出版社2009年版，第2頁(yè)。因此，存在著因協(xié)調(diào)行為而產(chǎn)生的成本大大高于具體執(zhí)法成本的問(wèn)題。以餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)管為例，就存在著承擔(dān)綜合協(xié)調(diào)職責(zé)的人員數(shù)遠(yuǎn)大于執(zhí)法專(zhuān)項(xiàng)人員數(shù)的情形。

面對(duì)分段監(jiān)管體制的弊端，受制于《食品安全法》和《立法法》等上位法的限制，地方立法無(wú)法建立如前所述的一種以食品質(zhì)量安全為導(dǎo)向的競(jìng)爭(zhēng)性監(jiān)管模式，而只能采取對(duì)各監(jiān)管部門(mén)的職責(zé)分工進(jìn)行再細(xì)化的方式來(lái)應(yīng)對(duì)分段監(jiān)管弊端的對(duì)策。比如，浙江省立法就通過(guò)細(xì)化規(guī)定來(lái)進(jìn)一步確定面包糕餅、鹵味烤禽等現(xiàn)場(chǎng)制售，歌舞廳、網(wǎng)吧等休閑娛樂(lè)場(chǎng)所內(nèi)的餐飲服務(wù)及現(xiàn)場(chǎng)制售活動(dòng)，以及商場(chǎng)、超市現(xiàn)場(chǎng)制售活動(dòng)的監(jiān)管分工。但是，這樣的做法只能是對(duì)當(dāng)下暴露出的監(jiān)管分工不清晰的部分問(wèn)題進(jìn)行權(quán)宜性解決，卻無(wú)法窮盡這樣的監(jiān)管難題。比如，在針對(duì)前段時(shí)間暴露出來(lái)的豆芽菜監(jiān)管職責(zé)不清問(wèn)題上，某地政府發(fā)文規(guī)定，由農(nóng)業(yè)部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)農(nóng)戶(hù)生產(chǎn)豆芽的行為進(jìn)行監(jiān)管，質(zhì)監(jiān)部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)工業(yè)化生產(chǎn)豆芽的行為進(jìn)行監(jiān)管；工商部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)商場(chǎng)超市等銷(xiāo)售企業(yè)、批發(fā)市場(chǎng)、商品交易市場(chǎng)銷(xiāo)售豆芽的行為進(jìn)行監(jiān)管。即使這種區(qū)分，在一線監(jiān)管部門(mén)還存在如何區(qū)分工業(yè)化生產(chǎn)和散戶(hù)生產(chǎn)的疑問(wèn)和爭(zhēng)論。可見(jiàn)，以這種清單的方式來(lái)明晰監(jiān)管部門(mén)職責(zé)，會(huì)陷入“無(wú)法窮盡”的監(jiān)管困局之中。

（二）復(fù)雜的食品業(yè)態(tài)對(duì)食品安全地方立法的實(shí)踐造成了極大挑戰(zhàn)

不同于藥品行業(yè)的高準(zhǔn)入門(mén)檻，我國(guó)食品行業(yè)的業(yè)態(tài)呈現(xiàn)出準(zhǔn)入門(mén)檻低、行業(yè)主體多、從業(yè)人員素質(zhì)參差不齊且流動(dòng)性極大等特點(diǎn)。據(jù)粗略統(tǒng)計(jì)，我國(guó)目前有中國(guó)13億多人口每天消耗200萬(wàn)噸糧食、蔬菜、肉類(lèi)等食品，全國(guó)共有食品生產(chǎn)企業(yè)40多萬(wàn)家、食品經(jīng)營(yíng)主體323萬(wàn)家、餐飲單位210萬(wàn)家、農(nóng)牧漁民2億多戶(hù)，小作坊、小攤販、小餐飲數(shù)量更為龐大。現(xiàn)行《食品安全法》第29條第1款規(guī)定：“國(guó)家對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)實(shí)行許可制度”。實(shí)際上，相關(guān)的立法背景資料顯示，食品安全法草案在該條后面還有一句“未經(jīng)許可，任何單位或個(gè)人不得從事食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”的規(guī)定?？紤]到這一規(guī)定的實(shí)際可操作性，在立法審議過(guò)程中刪除了這一規(guī)定。②《食品安全法（草案）》，http://news.xinhuanet.com/politics/2008-04/20/content_8021987_4.htm，新華網(wǎng)，2012年7月16日訪問(wèn)。這種立法選擇，在一定程度上就是在認(rèn)識(shí)到我國(guó)食品行業(yè)復(fù)雜業(yè)態(tài)下做出的不得已選擇。

反觀地方立法，同樣面臨著類(lèi)似的問(wèn)題。相較而言，食品小作坊一般都具有固定的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所，其監(jiān)管難度相對(duì)較低。而食品攤販由于數(shù)量較多且具有極大的流動(dòng)性等特征，是地方立法的規(guī)制難題。雖然食品安全地方立法對(duì)食品攤販的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)條件、要求、范圍以及索證索票制度等進(jìn)行了明確規(guī)定，但基本上缺乏現(xiàn)實(shí)可操作性。上海市食藥監(jiān)管部門(mén)組織人員對(duì)4個(gè)區(qū)11個(gè)街道650個(gè)攤販樣本的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，食品攤販呈現(xiàn)出如下特點(diǎn)：一是從業(yè)主體多樣化，來(lái)滬務(wù)工人員所占比重較大，且以個(gè)體戶(hù)為主；二是攤主健康衛(wèi)生狀況較差，未取得健康證明的比例達(dá)83.7%，而取得健康證明又同時(shí)持有衛(wèi)生許可、營(yíng)業(yè)執(zhí)照的僅占2.3%；食品生產(chǎn)加工過(guò)程不規(guī)范情況嚴(yán)重，被調(diào)查攤販中有86.3%的人不戴工作帽、69.9%的人不穿工作服、74%的人裸手接觸貨幣；食品生產(chǎn)加工設(shè)施衛(wèi)生狀況差，加工操作又交叉污染的占37.5%、用具不清洗不消毒的占16.5%、提供直接入口的食品未配備防蟲(chóng)防蠅設(shè)施的占63.7%；食品原料來(lái)源可識(shí)別或可追溯難度大；食品包裝材料和餐飲具衛(wèi)生狀況堪憂。①謝敏強(qiáng)：《上海市食品攤販抽樣調(diào)查結(jié)果及監(jiān)管對(duì)策研究》，載唐民皓主編：《食品藥品安全形勢(shì)與監(jiān)管政策研究報(bào)告（2011）》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2011年版，第68-84頁(yè)。與此同時(shí)，該調(diào)查還發(fā)現(xiàn)食品攤販在市民早餐環(huán)節(jié)扮演著重要角色，供應(yīng)時(shí)段在早點(diǎn)時(shí)段的占56.5%；攤主的經(jīng)濟(jì)狀況還存在著普遍較貧困的狀況。②同注①。

面對(duì)食品攤販的監(jiān)管問(wèn)題，實(shí)際上存在著安全與發(fā)展、安全與民生的雙重挑戰(zhàn)。一方面，食品攤販存在的食品安全隱患亟需治理，而另一方面其又在促進(jìn)外來(lái)務(wù)工人員就業(yè)、保障外來(lái)務(wù)工人員基本生存權(quán)利、便利民眾就餐等方面起到了一定的積極作用。面對(duì)這樣的監(jiān)管難題，監(jiān)管三地立法都普遍宣稱(chēng)以疏堵結(jié)合的方式治理食品攤販問(wèn)題，但實(shí)際上反觀地方立法條文可見(jiàn)，對(duì)待食品攤販問(wèn)題地方立法的態(tài)度仍過(guò)于模糊，在到底是以堵為主還是以疏為主方面躑躇不前。③余志強(qiáng)：《食品安全地方立法：能否滿(mǎn)足公眾高期待》，《上海人大月刊》2011年第2期。而提出的經(jīng)營(yíng)范圍、條件、索證索票等規(guī)范化要求在監(jiān)管力量不到位的情況下，又處于監(jiān)管不能的境地。

由此導(dǎo)致食品安全地方立法諸多條文都處于表達(dá)與實(shí)踐的背離之中，法律表達(dá)的懸置化亦使得《食品安全法》試圖將小作坊和攤販的監(jiān)管職責(zé)課于地方的立法選擇大打折扣。

四、結(jié) 語(yǔ)

寧夏、上海、浙江三地的食品安全地方立法，是《食品安全法》頒布以來(lái)各地率先開(kāi)展的地方立法項(xiàng)目，在發(fā)揮其“拾遺補(bǔ)缺”和“配套銜接”雙重作用的同時(shí)，也為我國(guó)食品安全的法制保障提供了積極的參考借鑒作用。其在實(shí)踐中所面臨的困局和挑戰(zhàn)不僅是我國(guó)《食品安全法》實(shí)踐困局的縮影，也是其他地方立法所不得不面臨的挑戰(zhàn)。

在我國(guó)《食品安全法》所確立食品安全監(jiān)管體制未發(fā)生變動(dòng)的情況下，食品安全地方立法的配套銜接功能，只能發(fā)揮有限度的作用，而無(wú)法超越上位法的要求。因此，對(duì)各部門(mén)監(jiān)管職責(zé)所進(jìn)行的清單式的細(xì)分和再確定，也只能是權(quán)宜之下的無(wú)奈之舉。對(duì)于《食品安全法》第29條賦予的小作坊和攤販的立法管理權(quán)限的落實(shí)，在復(fù)雜的食品業(yè)態(tài)挑戰(zhàn)和既定的監(jiān)管資源下，既無(wú)形成統(tǒng)合的監(jiān)管思路，也無(wú)法提出真正切實(shí)有效的監(jiān)管對(duì)策。反倒是，地方立法在面對(duì)監(jiān)管實(shí)踐中的新問(wèn)題、難題所及時(shí)作出的積極回應(yīng)，成為食品安全地方立法的亮點(diǎn)和特色。委托加工、餐飲具消毒、網(wǎng)售食品等問(wèn)題的規(guī)制，無(wú)一不反映出食品安全地方立法的積極導(dǎo)引作用。因此，今后的食品安全地方立法如何更加突出地發(fā)揮拾遺補(bǔ)闕作用，對(duì)本地區(qū)食品安全監(jiān)管實(shí)踐中的問(wèn)題進(jìn)行系統(tǒng)地規(guī)制，使得食品安全地方得以提供“在地化”獲得更強(qiáng)的實(shí)踐性和生命力，成為食品安全地方立法充分發(fā)揮其效用的可能途徑。

總之，食品安全地方立法所發(fā)揮的積極作用和面臨的各種困局，再一次印證了食品安全問(wèn)題是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程的論斷。作為社會(huì)管理過(guò)程的食品安全保障命題值得深入地發(fā)掘和思索。

上海市食品藥品安全研究中心