張建段曉博

論社會管理創(chuàng)新形勢下反貪工作聯(lián)絡(luò)機制的構(gòu)建

張建＊段曉博＊＊

推進社會矛盾化解、社會管理創(chuàng)新和公正廉潔執(zhí)法是當前政法機關(guān)要深入開展的三項重點工作，反貪部門作為檢察機關(guān)的內(nèi)設(shè)部門，同樣要積極探索參與社會管理創(chuàng)新的切入點。構(gòu)建反貪工作聯(lián)絡(luò)機制，加強與轄區(qū)國家機關(guān)的聯(lián)系，延伸檢察觸角，深化法律監(jiān)督，從懲治、預(yù)防、教育三方面展開工作，是檢察機關(guān)反貪部門參與社會管理創(chuàng)新的重要形式。

社會管理創(chuàng)新 反貪工作聯(lián)絡(luò)機制 職務(wù)犯罪預(yù)防

一、反貪工作聯(lián)絡(luò)機制概念的提出

2004年6月,中共中央在十六屆四中全會提出要“加強社會建設(shè)和管理，推進社會管理體制創(chuàng)新”；2007年黨的十七大報告提出要“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”；2009年12月，周永康同志在全國政法工作會議上指出，政法機關(guān)要深入推進社會矛盾化解、社會管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法三項重點工作。參與社會管理創(chuàng)新成為各司法部門必須著力抓好的重點工作之一。檢察機關(guān)如何推進社會管理創(chuàng)新，是一項重要使命，也是一個全新課題，對各項檢察業(yè)務(wù)工作提出了新的、更高的要求。近年來，各級檢察機關(guān)深入貫徹三項重點工作要求，積極參與社會管理創(chuàng)新，探索出很多有益的做法和經(jīng)驗，但是在實踐中，作為檢察機關(guān)最重要職能部門之一的反貪部門，在依法履行本職職能，積極查辦職務(wù)犯罪之外，很少有深入?yún)⑴c社會管理創(chuàng)新的機會。面對社會管理創(chuàng)新這項政法機關(guān)工作中的重點工作之一，反貪部門應(yīng)該結(jié)合自身實際，積極探索符合自身特點的參與方式，為維護社會和諧穩(wěn)定做出自己的貢獻。

本文認為，構(gòu)建反貪工作聯(lián)絡(luò)機制是檢察機關(guān)反貪部門在強化自身職能的基礎(chǔ)上深入?yún)⑴c社會管理創(chuàng)新的方式之一。所謂反貪工作聯(lián)絡(luò)機制，是指反貪部門與轄區(qū)內(nèi)所屬國家機關(guān)建立長效聯(lián)絡(luò)機制，反貪部門內(nèi)部按照一定的分類標準劃分不同的辦案組，辦案組干警以聯(lián)絡(luò)檢察官的身份對口聯(lián)絡(luò)轄區(qū)內(nèi)的國家機關(guān)，延伸檢察職能，全面履行法律監(jiān)督職責(zé)，有效預(yù)防和打擊社會管理中存在的職務(wù)犯罪行為。這種反貪工作聯(lián)絡(luò)機制具有以下幾方面的特點：

第一，由被動反應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃映鰮簟Ｒ酝姆簇澒ぷ髂Ｊ?，偵查活動以收到控告、舉報等案件線索為啟動，反貪部門自己挖掘案件線索，也往往以所查辦的案件為突破口，主動發(fā)現(xiàn)案件線索的渠道過窄，案件線索挖掘能力較低，對職務(wù)犯罪的偵查往往是被動反應(yīng)。反貪工作聯(lián)絡(luò)機制變這種被動反應(yīng)為主動出擊，加強與轄區(qū)國家單位的聯(lián)絡(luò)，增加反貪部門發(fā)現(xiàn)職務(wù)案件犯罪線索的能力，有利于檢察機關(guān)更好地發(fā)揮職能，打擊腐敗犯罪。

第二，由打擊為主轉(zhuǎn)變?yōu)榇蚩亟Y(jié)合。以往的反貪工作模式，以打擊職務(wù)犯罪為工作重心，雖然在辦理案件的過程中，也通過發(fā)出檢察建議、撰寫調(diào)研文章等方式積極開展職務(wù)犯罪預(yù)防工作，但限于對涉案行業(yè)缺乏系統(tǒng)的了解，僅就個案的辦理難以提出行之有效的預(yù)防建議，且對檢察建議的回訪落實不夠。反貪工作聯(lián)絡(luò)機制的建立，一方面，特定行業(yè)的犯罪案件由專人辦理，有利于深入挖掘行業(yè)特點、犯罪規(guī)律，提出系統(tǒng)合理的預(yù)防建議；另一方面，加強與發(fā)案單位的聯(lián)絡(luò)，有利于對預(yù)防建議的落實進行追蹤。

第三，由重點打擊轉(zhuǎn)變?yōu)槿姹O(jiān)管。以往的反貪工作模式，限于案件線索匱乏、檢力資源緊張等因素，對貪污賄賂的打擊往往帶有一段時期對某一領(lǐng)域重點打擊的色彩，如各地先后展開的打擊醫(yī)藥購銷領(lǐng)域?qū)ｍ椥袆?、打擊工程建設(shè)領(lǐng)域?qū)ｍ椥袆拥鹊?。在這些專項打擊的背后，勢必會減弱對其他領(lǐng)域的打擊力度，出現(xiàn)“顧此失彼”的局面。同時運動式的專項打擊行動又具有階段性，缺乏持續(xù)打擊能力，專項行動一結(jié)束，該領(lǐng)域的職務(wù)犯罪又會出現(xiàn)“死灰復(fù)燃”的局面。反貪工作聯(lián)絡(luò)機制，將重點打擊轉(zhuǎn)變?yōu)閷爡^(qū)內(nèi)所有機關(guān)的全面監(jiān)管，對懲治和預(yù)防犯罪都能發(fā)揮更大的作用。

第四，由感情維系轉(zhuǎn)變?yōu)殚L效機制。反貪案件偵查過程中，往往需要涉案單位配合做出線索提供、證據(jù)調(diào)取、安全保密等工作。如果涉案單位不配合甚至是抵觸，偵查工作則難以為繼。以往的反貪工作模式中，反貪干警通過辦理某一單位的案件，與該單位的配合人員建立良好的個人關(guān)系，以后在辦理該單位其他案件時則可能會配合默契、得心應(yīng)手，但這些都只是個人感情的維系，如果該干警調(diào)崗，這種默契的配合關(guān)系則隨之終止。反貪工作聯(lián)絡(luò)機制則建立了與轄區(qū)單位的長效聯(lián)絡(luò)機制，有利于反貪工作的深入、有序展開。

檢察機關(guān)參與社會管理創(chuàng)新，要始終堅持把依法發(fā)揮職能作用作為基本方式和重要途徑。反貪工作聯(lián)絡(luò)機制的建立，正是在依法發(fā)揮職能的前提下，結(jié)合自身特點做出的有益嘗試和探索。

二、反貪工作聯(lián)絡(luò)機制構(gòu)建的必要性和可行性分析

檢察機關(guān)參與社會管理創(chuàng)新，必須深入分析當前的國情特征和當?shù)氐木唧w情況，掌握社會結(jié)構(gòu)和管理模式的新變化，了解社會各階層真正的司法需求，在社會改革和發(fā)展的大背景下尋找檢察工作新的切入點，要保證既不突破法律框架，又確實具有新的思路和方法，只有這樣，此項活動才能真正對檢察工作起到強勁的推動作用，才會真正收到各方認可的社會效果。[1]黃超.檢察機關(guān)參與社會管理創(chuàng)新要堅持五項原則[J].人民檢察，2010(4).同樣，反貪工作聯(lián)絡(luò)機制構(gòu)建，我們要分析這種機制在實踐中是否有存在的必要，又是否具有構(gòu)建的條件。

（一）必要性分析

第一，這是由檢察機關(guān)的法律監(jiān)督特性決定的。我國憲法第129條明確規(guī)定，中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)。按照刑事、民事、行政訴訟法的有關(guān)規(guī)定，檢察機關(guān)法律監(jiān)督的主要職能有：對國家工作人員履行職責(zé)的監(jiān)督、偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督、刑罰執(zhí)行監(jiān)督、行政執(zhí)法監(jiān)督。這些監(jiān)督職能分別由檢察機關(guān)內(nèi)部各業(yè)務(wù)部門來執(zhí)行，反貪部門通過查辦職務(wù)犯罪活動，主要行使的是對國家工作人員履行職責(zé)的監(jiān)督。但是，相比于別的部門對于偵查活動、審判活動和行政執(zhí)法活動的監(jiān)督，反貪部門的法律監(jiān)督無論從形式上還是內(nèi)容上都顯得非常單薄?！胺杀O(jiān)督的重點是保證權(quán)力依法運行，防止和糾正權(quán)力的濫用或失職，監(jiān)督公職人員勤勉、盡責(zé)和保持職務(wù)的廉潔性?！盵2]趙新強、李應(yīng)敏.基層檢察機關(guān)參與社會管理創(chuàng)新的思考與探索.中國檢察官，2011(3).為了達到這個目標，反貪部門需要延伸檢察職能，探索符合自身實際的監(jiān)督方式。檢察職能延伸，是對法律監(jiān)督內(nèi)涵的深化和外延的拓展。“檢察機關(guān)應(yīng)當查找矛盾源頭，標本兼治，消弭矛盾沖突，維護社會和諧?！盵3]陳幅寬.檢察視域中社會管理創(chuàng)新的新思考[J].政治與法律，2011(8).反貪工作聯(lián)絡(luò)機制的構(gòu)建，正是延伸檢察職能，強化對轄區(qū)國家機關(guān)的法律監(jiān)督職能、完善監(jiān)督形式、豐富監(jiān)督內(nèi)容的重要方式，體現(xiàn)了檢察機關(guān)法律監(jiān)督機關(guān)的本質(zhì)。

第二，這是由偵查權(quán)的主動性原則決定的。關(guān)于檢察權(quán)的屬性，在我國學(xué)界尚有很大的爭論，但關(guān)于審判權(quán)和偵查權(quán)的屬性學(xué)界幾成定論，即審判權(quán)是司法權(quán)，偵查權(quán)是行政權(quán)。[4]易延友.走向獨立和公正的司法：司法改革研究述評[J].中外法學(xué)，2000（6）.反貪部門作為職務(wù)犯罪偵查機關(guān)，所行使的職務(wù)犯罪偵查權(quán)，從性質(zhì)上講是一種行政權(quán)。在權(quán)力運作邏輯上，行政權(quán)不同于司法權(quán)，是一種塑造性權(quán)力，強調(diào)積極干預(yù)、主動追究。[5]謝佑平、萬毅.刑事偵查原理[M].中國人民公安大學(xué)出版社，2003：158.前文已經(jīng)論述，在我國傳統(tǒng)的反貪偵查模式中，檢察機關(guān)反貪部門發(fā)現(xiàn)案件線索的能力較差，更多的是依賴于舉報、控告等手段被動的反應(yīng)。構(gòu)建反貪工作聯(lián)絡(luò)機制，是檢察機關(guān)擴大發(fā)現(xiàn)案件線索能力，全面履行職責(zé)，更好的查辦職務(wù)犯罪案件的重要途徑。

第三，這是由當前我國反腐敗的嚴峻形勢決定的。近年來，我國黨和政府逐年加大反腐敗的力度，但伴隨著反腐敗力度加強的是落馬官員級別越來越高、涉案數(shù)額越來越大、涉案人員越來越多的形勢，反腐敗面臨著越反越腐的不利局面，究其原因筆者認為原因主要有兩點：一是監(jiān)管不夠，源頭上難以控制腐敗的根源，單靠查處犯罪，過于依賴事后預(yù)防，在事前預(yù)防上，也多是宣傳教育，缺乏有力的監(jiān)管措施，治標不治本；二是查處力度不夠，反貪部門力量有限，難以發(fā)現(xiàn)線索，雖然查處了一部分貪官，但更多的貪官仍隱藏很深、逍遙法外，更有甚者，很多單位基于各種原因，對發(fā)現(xiàn)的腐敗分子往往以內(nèi)部處理代替移送司法機關(guān)，放縱了犯罪。中國共產(chǎn)黨十七屆四中全會明確指出，要健全權(quán)力運行制約和監(jiān)督機制，推進反腐倡廉制度創(chuàng)新?；诖吮疚恼J為，作為我國查處腐敗犯罪的專業(yè)機關(guān)，檢察機關(guān)構(gòu)建反貪工作聯(lián)絡(luò)機制，一方面有利于加強反貪部門對有關(guān)單位的監(jiān)管活動，變打擊犯罪變?yōu)榇蚩亟Y(jié)合，從源頭上遏制腐敗，另一方面，延伸反貪工作觸角，加大犯罪查處力度，防止放縱犯罪的現(xiàn)象出發(fā)。

創(chuàng)新方式，加強制度建設(shè)，延伸執(zhí)法辦案職能和服務(wù)職能是檢察機關(guān)參與社會管理創(chuàng)新的重要載體。[1]趙新強、李應(yīng)敏.基層檢察機關(guān)參與社會管理創(chuàng)新的思考與探索[J].中國檢察官，2011(3).綜上所述，構(gòu)建反貪工作聯(lián)絡(luò)機制，延伸檢察職能，是新形勢下檢察機關(guān)參與社會管理創(chuàng)新的一個重要形式，是檢察機關(guān)強化法律監(jiān)督、加強反腐敗能力的一個重要途徑。

（二）可行性分析

第一，我國目前某些部門的組織架構(gòu)模式和運行機制為反貪工作聯(lián)絡(luò)機制的構(gòu)建提供了可供學(xué)習(xí)的經(jīng)驗基礎(chǔ)。

1.我國公安機關(guān)為加強社會治安綜合治理，實施了“社區(qū)民警”制度，也就是我們俗稱的“片警”。公安機關(guān)建立了完善的社會治安控制網(wǎng)絡(luò)，分局以下設(shè)有若干的派出所，派出所的警員一般要分片負責(zé)某一個具體社區(qū)的工作，因此，被群眾稱其為“片警”。他們的職責(zé)中包含有預(yù)防、制止和偵查違法犯罪活動，維護社會治安秩序，制止危害社會治安秩序的行為等內(nèi)容。檢察機關(guān)反貪部門與公安機關(guān)一樣，都是我國法律明確規(guī)定的犯罪偵查機關(guān)，只是工作內(nèi)容分工不同，因此公安機關(guān)這種在控制犯罪方面的有益做法值得檢察機關(guān)反貪部門學(xué)習(xí)和借鑒。反貪工作聯(lián)絡(luò)機制的構(gòu)建就是要構(gòu)建職務(wù)犯罪偵查領(lǐng)域的“片警”模式，由專門的干警具體負責(zé)某一單位的職務(wù)犯罪案件的預(yù)防、控制和偵查等活動。

2.我國紀檢監(jiān)察機關(guān)的構(gòu)建模式對構(gòu)建反貪工作聯(lián)絡(luò)機制有一定的借鑒意義。紀檢監(jiān)察機關(guān)由中共紀律檢查機關(guān)和行政系統(tǒng)的監(jiān)察機關(guān)合署辦公，各級紀檢監(jiān)察機關(guān)在所屬國家機關(guān)、國有企事業(yè)單位都設(shè)有紀委或者監(jiān)察室等派駐機構(gòu)，構(gòu)成了一個嚴密的組織體系。各級紀檢監(jiān)察機關(guān)內(nèi)部設(shè)有紀檢監(jiān)察室、案管室、審理室等部門，由紀檢監(jiān)察室負責(zé)對腐敗案件的立案調(diào)查。通常某一地區(qū)紀檢監(jiān)察機關(guān)都設(shè)有若干個紀檢監(jiān)察室，對口聯(lián)絡(luò)不同的國家機關(guān)。[2]參見中紀委八大紀檢監(jiān)察室分工圖[N].南方周末，2009-8-13.檢察機關(guān)反貪部門和紀委監(jiān)察機關(guān)均承擔著我國反腐敗的重要責(zé)任，檢察機關(guān)辦案可以借助紀委監(jiān)察機關(guān)所構(gòu)建的這種嚴密工作網(wǎng)絡(luò)，發(fā)揮各自優(yōu)勢，促進我國反腐敗工作向前推進。

3.在我國香港地區(qū)，廉政公署是查辦職務(wù)犯罪的專門機關(guān)，廉政公署在工作上采取“三管齊下”的方法，從懲治、預(yù)防和教育三個方面進行肅貪倡廉工作。廉署證實通過這種三位一體的工作方法促使香港官員從不敢貪到不能貪再到不想貪，保證了香港政府成為一個舉世聞名的廉潔政府。[3]段曉博.香港廉署制對內(nèi)地職務(wù)犯罪偵查的借鑒意義[J]，河南科技大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2009（2）.廉政公署懲治、預(yù)防和教育三位一體的工作是由其內(nèi)部的執(zhí)行處、防止貪污處和社區(qū)關(guān)系處分別行使，在我國反貪部門現(xiàn)有構(gòu)建模式下難以模仿，但其三位一體的工作方法值得反貪工作聯(lián)絡(luò)機制在運行中借鑒。

第二，反貪部門現(xiàn)有的一些工作方式和有益嘗試為反貪工作聯(lián)絡(luò)機制的構(gòu)建提供了實踐基礎(chǔ)。

1.實踐中有延伸檢察職能觸角的工作形式。2010年10月11日，最高人民檢察院印發(fā)《關(guān)于進一步加強和規(guī)范檢察機關(guān)延伸法律監(jiān)督觸角促進檢力下沉工作的指導(dǎo)意見》，就延伸法律監(jiān)督觸角、促進檢力下沉工作作出統(tǒng)一規(guī)范，要求通過積極實踐和探索，把法律監(jiān)督的觸角延伸到基層，實現(xiàn)檢察工作重心下移，切實暢通群眾訴求渠道。目前，在全國有多地檢察院開展了“檢察官進社區(qū)”活動，建立“鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察聯(lián)絡(luò)室”，把法律服務(wù)觸角向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、社區(qū)延伸，最大限度地把矛盾解決在基層，有效地促進了社會和諧。同時，國內(nèi)也已經(jīng)出現(xiàn)了反貪部門進駐大型國企的檢察聯(lián)絡(luò)室，中國中煤能源集團有限責(zé)任公司總部機關(guān)掛牌成立檢察聯(lián)絡(luò)室，北京市檢察院第二分院反貪局特派檢察官進駐，為中煤集團預(yù)防和打擊職務(wù)犯罪提供幫助。[4]紀雅林、宋偉.中煤能源首設(shè)檢察聯(lián)絡(luò)室 反貪局檢察官進駐[N]，人民日報，2011-6-10.實踐中得這些做法和形式對反貪工作聯(lián)絡(luò)機制的構(gòu)建有很好的參考價值。

2.實踐中有延伸檢察職能觸角的工作方法。例如，為了擴大案件線索，很多地區(qū)檢察機關(guān)建立案件線索發(fā)現(xiàn)制度和線索移送制度，與轄區(qū)單位廣泛合作，深挖犯罪線索。再如，檢察機關(guān)在履行法律監(jiān)督職能過程中，發(fā)現(xiàn)社會管理方面存在的個性問題，積極向發(fā)案單位及主管部門發(fā)出檢察建議，促進其完善制度，堵塞漏洞、加強內(nèi)部制約、監(jiān)督，完善社會管理和服務(wù)。重視對辦案中所暴露出的某些普遍性問題開展深入調(diào)研，形成社會建設(shè)和管理針對性強、質(zhì)量高的調(diào)研報告，及時向黨委、人大、政府提出對策建議。這些好的做法在構(gòu)建反貪工作聯(lián)絡(luò)機制時需要繼續(xù)保持和發(fā)揚。

第三，檢察機關(guān)擁有一批高素質(zhì)的人才隊伍，為反貪工作聯(lián)絡(luò)機制的構(gòu)建提供了良好的人力基礎(chǔ)。

前文已經(jīng)提到，我國紀檢監(jiān)察機關(guān)構(gòu)建了更加完備的反腐敗網(wǎng)絡(luò)體系，在實踐中更多的承擔著反腐敗的任務(wù)。但是正如有的同志指出，“紀律檢查委員會在中國的廉政建設(shè)和反腐倡廉工作中發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)核心和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的作用，中國的反腐敗職能主要由紀委承擔。但由于紀委主要是黨內(nèi)監(jiān)督機構(gòu)，因此，它雖然承擔了反腐敗的領(lǐng)導(dǎo)角色，但一個突出問題是反腐敗的專業(yè)化嚴重不足。我國目前的紀檢干部大多是行政干部出身，具有的是從事行政事務(wù)性工作的經(jīng)驗，他們的背景更多的是行政背景，而不是專業(yè)背景，廉政建設(shè)專業(yè)化知識和能力不足，而要指導(dǎo)和教育駐在部門腐敗風(fēng)險控制并進一步完善反腐敗具體制度需要由專業(yè)背景和專門人才?！盵1]樊紅敏.中國紀檢監(jiān)察派駐機構(gòu)改革方向(J).河南社會科學(xué)，2011（6）.而檢察機關(guān)的入職門檻相對比較高，一般都是正規(guī)法律專業(yè)畢業(yè)并通過了國家司法考試，具備更高的知識水平和專業(yè)素質(zhì)。一個高水平的檢察隊伍、一批高素質(zhì)的檢察人才，是構(gòu)建反貪工作聯(lián)絡(luò)機制的人力基礎(chǔ)。

三、反貪工作聯(lián)絡(luò)機制建立面臨的困境

反貪工作聯(lián)絡(luò)機制的構(gòu)建作為檢察機關(guān)參與社會管理創(chuàng)新形式的探索，其預(yù)期取得的成效和優(yōu)勢是明顯的，但是，在改革與運行中也可能面臨和存在著一定的問題和困境。具體來說：

（一）法制困境——是否突破現(xiàn)行法律規(guī)定

檢察機關(guān)參與社會管理創(chuàng)新既要積極主動，又要堅守法治，保證創(chuàng)新性的機制、方法與現(xiàn)有法律法規(guī)協(xié)調(diào)一致；采取的方法既要考慮可行性、創(chuàng)新性，更要考慮合法性，決不能自我放大檢察職權(quán)，突破法定職能包攬檢察機關(guān)不宜承擔的工作，這應(yīng)該是檢察機關(guān)參與社會管理創(chuàng)新工作最應(yīng)該重視的地方。[2]李洪亮.檢察機關(guān)參與社會管理創(chuàng)新研究[J].法制與社會，2011（4）.反貪工作聯(lián)絡(luò)機制的構(gòu)建，作為檢察機關(guān)參與社會管理創(chuàng)新的一個形式，是否違背了現(xiàn)行法律的規(guī)定，突破了檢察機關(guān)的法定職能，這是一個我們需要討論的問題。

本文認為，反貪工作聯(lián)絡(luò)機制的構(gòu)建并未違背我國法律的規(guī)定。首先，前文已經(jīng)論述，我國憲法規(guī)定，檢察機關(guān)是我國的法律監(jiān)督機關(guān)，作為法律監(jiān)督機關(guān)，檢察機關(guān)加強與轄區(qū)內(nèi)國有單位的工作聯(lián)絡(luò)，對其工作活動進行監(jiān)督，符合檢察機關(guān)法律監(jiān)督機關(guān)的屬性。延伸檢察職能，構(gòu)建反貪工作聯(lián)絡(luò)機制，是對法律監(jiān)督內(nèi)涵的深化和外延的拓展。其次，職務(wù)犯罪預(yù)防同樣是檢察機關(guān)的重要職能之一，2007年2月，最高人民檢察院下發(fā)《人民檢察院預(yù)防職務(wù)犯罪規(guī)則》，第二條明確規(guī)定“人民檢察院在黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的職務(wù)犯罪綜合防治工作格局中，按照標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防的反腐倡廉方針，立足檢察職能，積極配合、協(xié)助有關(guān)部門開展職務(wù)犯罪預(yù)防工作”。構(gòu)建反貪工作聯(lián)絡(luò)機制，正是為了發(fā)揮檢察機關(guān)的職務(wù)犯罪預(yù)防功能的重要舉措。第三，反貪工作聯(lián)絡(luò)機制并不是突破現(xiàn)有法律創(chuàng)建一個新的機構(gòu)或者制度，而是在現(xiàn)有法律框架下探索一種新的工作模式和機制，為的是更好的發(fā)揮檢察機關(guān)的工作職能，為經(jīng)濟建設(shè)和社會管理服務(wù)。

（二）構(gòu)建困境——是否給原本就緊張的辦案力量增加負擔

近年來，檢察機關(guān)不斷加大辦案力度，辦案數(shù)量和規(guī)模逐年擴大，同時帶來的是檢察機關(guān)辦案力量的緊張，尤其是在基層檢察機關(guān)，由于職級職務(wù)提升困難，福利待遇較差，檢察干警人才流失現(xiàn)象嚴重，在編檢察干警辦案任務(wù)重、壓力大。最高人民檢察院常務(wù)副檢察長胡澤君在2011年全國基層檢察院建設(shè)工作座談會上指出：“目前，全國基層檢察院辦理的刑事案件量大幅增長，自偵案件的程序要求更加嚴格，基層檢察人員增幅明顯低于案件增幅，執(zhí)法辦案力量十分緊張?！盵3]李娜.基層執(zhí)法辦案力量緊張 最高檢要求控制基層檢察院整體空編率[N].法制日報，2011-6-2.構(gòu)建反貪工作聯(lián)絡(luò)機制，使反貪干警在承擔職務(wù)犯罪偵查的同時，需要承擔更多的預(yù)防、聯(lián)絡(luò)、調(diào)研等任務(wù)，無疑是增加了反貪干警的工作任務(wù)，是否會給原本緊張的辦案力量增加負擔？或者說，現(xiàn)有的檢力資源是否能夠承擔反貪工作聯(lián)絡(luò)機制的構(gòu)建？

從表面上看構(gòu)建反貪工作聯(lián)絡(luò)機制是給反貪干警增加了工作負擔，但仔細分析，其本質(zhì)上是減輕反貪干警的工作負擔。首先，反貪部門要克服“重打輕防”或“片面預(yù)防”等傾向，正確處理好打擊與預(yù)防的關(guān)系?！按驌襞c預(yù)防是相輔相成、不可分割的有機整體，是辯證統(tǒng)一的關(guān)系。打擊是預(yù)防的前提和基礎(chǔ)，是遏制腐敗的有效手段，而預(yù)防是治本的戰(zhàn)略性任務(wù)，是打擊的鞏固和深化?！盵4]蔣偉亮.深入推進預(yù)防職務(wù)犯罪工作應(yīng)處理好六種關(guān)系[J].中國檢察官，2011[12].構(gòu)建反貪工作聯(lián)絡(luò)機制，在打擊犯罪的同時重視對職務(wù)犯罪的預(yù)防，達到標本兼治的目的，減少職務(wù)犯罪發(fā)案率，實質(zhì)是減輕反貪干警的工作任務(wù)。其次，構(gòu)建反貪工作聯(lián)絡(luò)機制，由固定的干警專門負責(zé)與某一部門的聯(lián)絡(luò)和對該部門案件的偵查，有利于該干警深入了解該部門的行業(yè)特點、發(fā)案規(guī)律以及犯罪手段和方法，有利于制定合理的偵查思路，少走彎路。另外，在與發(fā)案單位的交往中，遇到的阻力會更少，配合更加默契，這些都有利于提高偵查效率，客觀上減輕反貪干警的工作負擔。當然，檢察干警流失和辦案力量不足的問題是整個檢察機關(guān)面臨的一個重要課題，應(yīng)通過改革用人機制、強化激勵舉措、加強文化建設(shè)等手段全方位解決，這不是本文所要討論的范疇。

（三）運行困境——是否能獲得相關(guān)單位的支持和配合

反貪工作聯(lián)絡(luò)機制是加強檢察機關(guān)反貪部門與轄區(qū)內(nèi)國有單位的聯(lián)絡(luò)，發(fā)揮檢察機關(guān)法律監(jiān)督的作用，因而需要轄區(qū)內(nèi)各國有單位的支持和配合，否則這種工作聯(lián)絡(luò)機制無從談起。現(xiàn)實中，因為害怕影響本單位的廉政建設(shè)業(yè)績，或者基于各種人情關(guān)系的壓力，很多單位對本單位發(fā)生的腐敗案件處罰力度不夠，發(fā)現(xiàn)腐敗線索，沒有移送檢察機關(guān)的意識，或者大事化小、小事化了，或者以內(nèi)部處罰代之，而對反貪部門到本單位的調(diào)查取證，也是采取抵制、敵視的態(tài)度。

在條件成熟的基礎(chǔ)上，由最高人民檢察院與黨中央、國務(wù)院協(xié)調(diào)，將反貪工作聯(lián)絡(luò)機制作為一種固定的機制在全國推廣，會有更大的強制力和執(zhí)行力。在現(xiàn)有條件下，反貪工作聯(lián)絡(luò)機制的構(gòu)建應(yīng)以院為單位，在獲得轄區(qū)單位的支持和配合的基礎(chǔ)上，在當?shù)貥?gòu)建，而獲得轄區(qū)單位的支持和配合可以通過以下途徑來實現(xiàn)：首先，以檢察院的名義出面，獲得當?shù)攸h委和政府的支持，將反貪工作聯(lián)絡(luò)機制作為反腐倡廉的重要舉措，納入到當?shù)厣鐣芾眢w系當中。其次，因為反貪部門與紀律檢查機關(guān)承擔的反腐敗職能是部分重合的，因而應(yīng)與當?shù)赝壖o委簽訂合作協(xié)議，依托紀委龐大的工作網(wǎng)絡(luò)，以紀委在各單位的派駐機構(gòu)為工作媒介，推進反貪工作聯(lián)絡(luò)的展開。第三，反貪干警要轉(zhuǎn)變檢察執(zhí)法工作理念，在反貪工作聯(lián)絡(luò)機制的運行過程中，加強服務(wù)意識，避免特權(quán)思想和霸道作風(fēng)的出現(xiàn)，減少對聯(lián)絡(luò)單位正常工作秩序的影響，從情感上獲得聯(lián)絡(luò)單位的理解和支持。

四、反貪工作聯(lián)絡(luò)機制的具體構(gòu)建

（一）整體構(gòu)建思路

在前文的論述中，已經(jīng)涉及了許多反貪工作聯(lián)絡(luò)機制的構(gòu)建思路，本部分將對反貪工作聯(lián)絡(luò)機制的構(gòu)建做一個整體的架構(gòu)和構(gòu)思。

首先，做好反貪工作聯(lián)絡(luò)機制的準備工作。具體包括以下幾方面的內(nèi)容：第一，正如前文分析，檢察機關(guān)取得當?shù)攸h委和政府的支持，將反貪工作聯(lián)絡(luò)機制作為反腐倡廉的重要舉措，納入到當?shù)厣鐣芾眢w系當中，為檢察機關(guān)反貪部門與轄區(qū)各國有單位建立順暢的溝通聯(lián)絡(luò)機制奠定基礎(chǔ)。第二，檢察機關(guān)與同級紀委簽署反腐倡廉合作協(xié)議，在紀委派駐轄區(qū)國家機關(guān)的紀檢監(jiān)察組內(nèi)設(shè)置檢察聯(lián)絡(luò)室，充分發(fā)揮在反腐敗領(lǐng)域檢察機關(guān)專業(yè)化和紀檢機關(guān)規(guī)?；膬?yōu)勢，反貪部門充分依托紀檢機關(guān)在各單位的派駐機構(gòu)開展工作。第三，制定完備的規(guī)章制度，對反貪工作聯(lián)絡(luò)機制中聯(lián)絡(luò)檢察官的工作職責(zé)和工作紀律做明確的規(guī)定，在實踐中聯(lián)絡(luò)檢察官要嚴格依照規(guī)章、制度辦事，防止聯(lián)絡(luò)檢察官恣意擅權(quán)，利用反貪工作聯(lián)絡(luò)機制謀取私利。

其次，做好反貪工作聯(lián)絡(luò)機制的構(gòu)建工作。具體包括以下幾方面的內(nèi)容：第一，對轄區(qū)的國家機關(guān)按照一定的標準進行分類，具體可以參考政府領(lǐng)導(dǎo)副職分管方向分類，例如各地按照地區(qū)實際將轄區(qū)國家機關(guān)按照科教文衛(wèi)、經(jīng)濟、建設(shè)、政法、行政管理等標準進行分類。第二，反貪部門按照對轄區(qū)國家機關(guān)的分類，將本部門干警分為若干個辦案組，每個辦案組對口聯(lián)絡(luò)一類國家機關(guān)，依托檢察聯(lián)絡(luò)室，按照規(guī)章制度規(guī)定工作職責(zé)積極開展工作。其中，轄區(qū)內(nèi)國有企業(yè)由聯(lián)絡(luò)國資委的檢察官負責(zé)聯(lián)絡(luò)，公立學(xué)校由聯(lián)絡(luò)教育局的檢察官負責(zé)，國營醫(yī)院由聯(lián)絡(luò)衛(wèi)生局的檢察官負責(zé)。第三，加強與本單位職務(wù)犯罪預(yù)防部門的溝通和協(xié)調(diào)機制，利用反貪工作聯(lián)絡(luò)機制協(xié)助預(yù)防部門做好職務(wù)犯罪預(yù)防工作。

最后，做好反貪工作聯(lián)絡(luò)機制的保障工作。具體包括以下幾方面的內(nèi)容：第一，積極同當?shù)亟M織、人事部門協(xié)調(diào)，擴大反貪干警編制數(shù)目，以適應(yīng)目前反腐敗的嚴峻形勢。第二，聯(lián)絡(luò)檢察官應(yīng)積極學(xué)習(xí)所聯(lián)絡(luò)行業(yè)的專業(yè)知識和行業(yè)特點，以便于更好的發(fā)揮聯(lián)絡(luò)職能。第三，加強反貪干警職業(yè)道德教育，聯(lián)絡(luò)檢察官在法律賦予職責(zé)范圍內(nèi)開展工作，杜絕干預(yù)機關(guān)企業(yè)活動、插手經(jīng)濟糾紛、接受聯(lián)絡(luò)單位宴請送禮等違法違紀行為。

（二）工作內(nèi)容與方式

本文認為，反貪工作聯(lián)絡(luò)機制的工作內(nèi)容與方式應(yīng)該借鑒香港廉政公署的工作方式，從懲治、預(yù)防、教育三個方面展開。

首先，加大懲治力度，使公職人員“不敢貪”。具體包括以下內(nèi)容：

1.聯(lián)絡(luò)檢察官向社會公眾公布聯(lián)絡(luò)檢察官的姓名、聯(lián)絡(luò)機關(guān)以及電話、郵件等聯(lián)絡(luò)方式，鼓勵聯(lián)絡(luò)單位人員和人民群眾積極舉報犯罪，向檢察機關(guān)提供案件線索，拓寬線索來源渠道。實踐中，單位職工和人民群眾對官員的舉報很大一部分都是向派駐的紀檢監(jiān)察組提出，但這種國家機關(guān)內(nèi)部的紀檢監(jiān)察組雖由紀律檢察機關(guān)派駐，但無論在人事上還是財政上都受制于被派駐機關(guān)，因而舉報案件往往得不到認真的查處，很多情況甚至返回到被舉報人手中。檢察機關(guān)作為超然于聯(lián)絡(luò)單位之外的第三方機構(gòu)，又是專業(yè)的司法機關(guān)，因而在對待舉報線索上具有客觀公正的先天屬性。反貪工作聯(lián)絡(luò)機制派駐專門的聯(lián)絡(luò)檢察官收集聯(lián)絡(luò)機關(guān)的案件線索，拓寬了案件來源渠道，有利于更好的查辦犯罪。

2.由聯(lián)絡(luò)檢察官查辦所聯(lián)絡(luò)單位的職務(wù)犯罪。前文已經(jīng)論述，這樣做有幾方面的優(yōu)勢：第一，聯(lián)絡(luò)檢察官長期專門查辦某一領(lǐng)域的案件線索，對該行業(yè)的行業(yè)特點、專業(yè)知識、發(fā)案規(guī)律、犯罪特點都比較熟悉，有利于制定正確的偵查方向和訊問策略，少走彎路，極大的提高偵查效率；第二，聯(lián)絡(luò)檢察官在到發(fā)案單位調(diào)取證據(jù)材料時會遇到更小的阻力，也更容易得到發(fā)案單位的配合。第三，聯(lián)絡(luò)檢察官可以以開展其他工作的名義到發(fā)案單位展開調(diào)查工作，可以減少對發(fā)案單位正常工作秩序的影響，也有利于案件的保密，防止打草驚蛇。

其次，加大預(yù)防力度，使公職人員“不能貪”。具體包括以下內(nèi)容：

1.聯(lián)絡(luò)檢察官在條件成熟的時候可列席聯(lián)絡(luò)單位領(lǐng)導(dǎo)班子民主生活會，協(xié)助聯(lián)絡(luò)單位紀委介入所屬單位重大招投標經(jīng)營項目、人事招錄等活動，全方位推進檢務(wù)公開和反腐倡廉工作。我國目前對重大經(jīng)濟、人事活動的監(jiān)管主要是靠紀委完成，但從目前我國職務(wù)犯罪的高發(fā)環(huán)節(jié)招投標環(huán)節(jié)看，雖然一般都有所在單位紀委的介入監(jiān)督，但由于紀委對所屬單位的依附，這種監(jiān)督多流于形式，客觀上形成了單位領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力過于集中，滋生了腐敗發(fā)生的土壤。因此反貪工作聯(lián)絡(luò)機制中的聯(lián)絡(luò)檢察官應(yīng)積極發(fā)揮作用，加強對重大招投標的監(jiān)督，預(yù)防腐敗的發(fā)生。

2.檢察機關(guān)在辦案過程中根據(jù)案發(fā)單位暴露出來的問題，利用發(fā)送檢察建議的方式，促案發(fā)單位制定整改措施，促進其完善制度，堵塞漏洞、加強內(nèi)部制約、監(jiān)督。同時，在案件辦結(jié)以后，要高度重視檢察建議的回訪考察，促進被建議單位建立長效機制，使檢察建議落到實處，保障檢察建議效能。

3. 根據(jù)聯(lián)絡(luò)單位和行業(yè)職務(wù)犯罪出現(xiàn)的新情況、新問題進行專題調(diào)研，調(diào)查分析新形勢下產(chǎn)生職務(wù)犯罪的深層次原因、特點、規(guī)律和發(fā)展趨勢。與主管部門和發(fā)案單位共同研究分析，找出制度上、管理上、機制上存在的薄弱環(huán)節(jié)和犯罪根源，研究從根本上防范和遏制職務(wù)犯罪的措施和對策，提出加強立法、完善制度、健全機制、強化管理、落實監(jiān)督等前瞻性的預(yù)防對策，做到從源頭上預(yù)防職務(wù)犯罪。并寫出專題調(diào)查報告，提出完善立法、制度和改進工作的建議，供領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)部門為開展預(yù)防職務(wù)犯罪工作提供了決策依據(jù)。深入調(diào)查分析行業(yè)職務(wù)犯罪的原因、規(guī)律和特點，有針對性地向黨委、政府提出“專項治理”的建議。

第三，加大教育力度，使公職人員“不想貪”。

法制宣傳教育是預(yù)防職務(wù)犯罪工作中的一種常用方式，是提高人們法制觀念、培養(yǎng)廉政意識的重要手段和途徑。其形式多種多樣，只有深入持久，才能收到預(yù)期的效果。聯(lián)絡(luò)檢察官要積極與本院職務(wù)犯罪預(yù)防部門配合，利用檢察機關(guān)辦案的優(yōu)勢，配合聯(lián)絡(luò)單位組織國家工作人員參觀反貪展覽、教育警示基地、收看職務(wù)犯罪人員的懺悔錄像等，以達到警示作用；配合聯(lián)絡(luò)單位開展普法教育，實行檢務(wù)公開，宣傳查辦職務(wù)犯罪、法規(guī)和程序，解釋罪與非罪界限；介紹開展職務(wù)犯罪預(yù)防工作成功的做法和經(jīng)驗，展示預(yù)防工作的成績等等。

*張建，北京市人民檢察院反瀆職侵權(quán)局副局長、北京市檢察業(yè)務(wù)專家

**段曉博，北京市東城區(qū)人民檢察院反貪污賄賂局助理檢察員