專家/曾祥華記者/凌燕

關(guān)于食品安全黑名單管理制度

專家/曾祥華＊記者/凌燕

思考二：如何保障我國公民的食品安全

食品黑名單制度是近幾年社會各界討論最多的話題之一，黑名單制度是否能有效保障我國公民的食品安全，在立法和執(zhí)行中是否有法可依等問題，本刊記者采訪了江南大學(xué)法學(xué)院副院長曾祥華教授。

記者：圍繞食品安全問題，食品安全黑名單制度應(yīng)運而生，對這個制度，您怎么看？

曾祥華：我國的食品安全黑名單制度近幾年已經(jīng)在各地出臺了規(guī)范性文件，比如《西安食品安全質(zhì)量黑名單管理辦法》第2條規(guī)定：“食品質(zhì)量安全‘黑名單’監(jiān)督管理，是指西安市食品安全監(jiān)督管理部門運用監(jiān)管手段，根據(jù)食品生產(chǎn)加工企業(yè)不良行為記錄，將其列入‘黑名單’，通過網(wǎng)絡(luò)信息平臺或新聞媒體向社會公布，并實施重點監(jiān)督檢查的管理制度?！薄冻械率惺称钒踩诿麊喂芾磙k法》第3條略有不同，將監(jiān)管對象上擴充為“食品生產(chǎn)經(jīng)營及餐飲服務(wù)企業(yè)（單位）”?！对颇鲜」ど绦姓芾砭至魍ōh(huán)節(jié)食品安全黑名單管理辦法（試行）》第2條規(guī)定：“流通環(huán)節(jié)食品安全黑名單管理，是指云南省工商局將違反食品安全管理規(guī)定、情節(jié)嚴(yán)重的食品經(jīng)營者的相關(guān)信息依法向社會公開，對其進(jìn)行重點監(jiān)管，并在規(guī)定的期限內(nèi)禁止其從事與食品相關(guān)的經(jīng)營活動的管理措施?！笨梢哉f，食品安全黑名單制度已經(jīng)具備了一定的基礎(chǔ)和經(jīng)驗，但是我認(rèn)為，我國食品黑名單制度的規(guī)范層次還較低，存在著技術(shù)粗糙、上位法依據(jù)不足等諸多問題值得商榷。

記者：您能具體談一談其中存在的問題嗎？

曾祥華：比如是否應(yīng)該統(tǒng)一相關(guān)規(guī)范性文件的制定主體。食品安全黑名單是一個具有普遍性的制度，近年來在我國許多地方推行，其中相關(guān)規(guī)范性文件的制定主體不完全相同，主要是質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門或者工商管理部門，但是，不能排除其他監(jiān)管部門制定相關(guān)規(guī)范性文件和發(fā)布食品安全黑名單的可能。另外，如果是同一個地方的平級機關(guān)之間同時都制定食品安全黑名單的規(guī)范性文件，那么相互之間產(chǎn)生沖突的可能性就大了。因為制定者會站在自己的立場，從自己一個機構(gòu)的角度出發(fā)，間接地限制甚至剝奪別的機關(guān)的同類權(quán)力。所以，我認(rèn)為作為一個具有普遍性的陳述，其制定相關(guān)規(guī)范性文件的部門或者發(fā)布主體應(yīng)無權(quán)排除別的監(jiān)管部門發(fā)布黑名單的權(quán)力，如果誰制定文件就規(guī)定誰是發(fā)布黑名單的主體，未免太狹隘，并且因越權(quán)而無效。所以為了統(tǒng)一起見，食品安全黑名單的管理規(guī)定最好有食品安全委員會統(tǒng)一制定。

此外，根據(jù)目前各地發(fā)布的食品安全黑名單的情況看來，黑名單的內(nèi)容主要有四類：第一類是產(chǎn)品名稱，即將某一類產(chǎn)品納入黑名單，不管何人生產(chǎn)。第二類是把某些食品相關(guān)行為納入黑名單，第三類是特定生產(chǎn)者經(jīng)營者的特定產(chǎn)品，第四類是食品生產(chǎn)者經(jīng)營者，大部分關(guān)于食品安全黑名單的規(guī)范性文件都規(guī)定這種類型。但是在有些地區(qū)的規(guī)范性文件里對食品安全黑名單的對象規(guī)定比較狹窄，不包括產(chǎn)品尤其是特定生產(chǎn)者生產(chǎn)的食品，這也與現(xiàn)實生活不符。

記者：您剛才還提到了上位法依據(jù)不足的問題，那么，我國的食品安全黑名單制度是否具有合法性？

曾祥華：雖然食品安全黑名單制度現(xiàn)在已普遍實施，但是對其必要性和合法性并非沒有爭議。也就是說對黑名單的合法性有必要進(jìn)行慎重思考。比如，第一，我認(rèn)為要提出來的就是，我國法律沒有授予規(guī)章以下的規(guī)范性文件設(shè)定行政處罰、行政許可、行政強制的權(quán)力，但是，從目前我國關(guān)于食品安全黑名單制度的規(guī)范性文件中來看，這些規(guī)章制度都涉及了這幾項權(quán)力，作為沒有這些權(quán)力設(shè)定的規(guī)范性文件，它的合法性就存在疑問了，因為這些規(guī)范性文件所規(guī)定行政措施并不是都包含在《食品安全法》及其實施條例中。因此，我覺得要解決這個合法性問題就需要我國出臺一部統(tǒng)一的法律，或者至少制定一部關(guān)于食品安全黑名單制度的行政法規(guī)。

第二，從人權(quán)的角度，食品安全主要涉及公民的生命權(quán)、健康權(quán)和知情權(quán)。生命權(quán)應(yīng)當(dāng)是一個很簡單、顯而易見的基本人權(quán)；知情權(quán)也具有兩種意義，一種是公法意義上的知情權(quán)，即公民、法人和其他組織，向公權(quán)力機關(guān)或組織請求并獲取、知悉有關(guān)食品信息的權(quán)利；另一種是私法上的知情權(quán)，其義務(wù)主體是食品生產(chǎn)者和銷售者。從公法意義上說，知情權(quán)的義務(wù)主體主要是有關(guān)國家安全食品監(jiān)管機關(guān)，如食品藥品監(jiān)督、工商管理部、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部、農(nóng)業(yè)管理部、衛(wèi)生等部門。其內(nèi)容則包括食品檢測、監(jiān)測的結(jié)果、風(fēng)險評估、預(yù)警等食品安全方面的信息和宣傳教育信息，食品安全監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)當(dāng)主動發(fā)布相關(guān)真實信息或者應(yīng)行政相對人的請求而公開有關(guān)信息。此外，還有一個是食物權(quán)，這在國際上已得到廣泛承認(rèn)。所以，尊重和保障公民的上述權(quán)利是行政機關(guān)的義務(wù)和責(zé)任，也成為食品安全黑名單制度實質(zhì)合法性（正當(dāng)性）的基礎(chǔ)。然而，這些權(quán)利以及為保障這些權(quán)利而衍生的行政機關(guān)公布食品安全黑名單的權(quán)力與作為食品生產(chǎn)者、經(jīng)營者的企業(yè)、個人的營業(yè)權(quán)、商譽權(quán)之間也容易發(fā)生權(quán)利沖突，實質(zhì)上也就法的價值上的沖突。如何既要保障公民生命權(quán)、健康權(quán)、知情權(quán)、食物權(quán)，又要尊重企業(yè)的營業(yè)權(quán)、商譽權(quán)也是現(xiàn)在食品安全黑名單制度急需完善的一個方面。

記者:針對您提出來的此類問題，您認(rèn)為從操作層面上來看，我國的食品黑名單制度怎樣操作會有利于食品安全監(jiān)督？

曾祥華：從目前各地實行的黑名單制度來看，我比較贊成云南的辦法規(guī)定。云南的辦法規(guī)定了十三種使用黑名單的情形，比其他地區(qū)的規(guī)定相對細(xì)致和全面，更具有操作性。而且，云南的辦法比較慎重，對“度”的把握較好。比如辦法中幾乎每一項都有“情節(jié)嚴(yán)重，被吊銷流通營業(yè)執(zhí)照”的限制條件。因為食品安全黑名單關(guān)系著一個企業(yè)的生死存亡，因此，我們不能一棒子打死，只有在達(dá)到一定程度才能加以使用。所以，對于適用的情形應(yīng)羅列詳細(xì)，這是很重要的。

第二，許多地方的文件有包含諸如 “拒不接受監(jiān)督管理、抗拒執(zhí)法的”這樣的情況。我認(rèn)為這有點像“天威不可冒犯”，暴露了制定機關(guān)的專斷。這可能在執(zhí)法中可以提高效率，但是從法律的角度來說，行政相對人有遵紀(jì)守法、接受行政機關(guān)依法采取的行政管理等義務(wù)，但同時也具有抵制違法行政行為權(quán)，所以，如果企業(yè)有合理合法的理由，應(yīng)該也是可以提出異議的。在這點上，我覺得云南的辦法就不錯，它的辦法中沒有這項規(guī)定。

第三，食品安全黑名單的規(guī)范性文件要明確規(guī)定食品安全黑名單的內(nèi)容，因為對黑名單所公布的內(nèi)容做出統(tǒng)一規(guī)定是必要的，可以避免地方各行其是。

第四， 在黑名單的公布頻率可以采用定期與不定期相結(jié)合的方式，定期可以達(dá)到規(guī)范化、規(guī)律性、可預(yù)期的目標(biāo)，不定期可以靈活處置，遇到重大食品安全事件可以緊急處理。另外，除了公布頻率和期限以外，還應(yīng)對其規(guī)定時間限制。

總的來說，食品安全黑名單制度在適用情形、內(nèi)容、程序等方面有可取之處，但還需要完善。

*曾祥華（1966.12- ），男，法學(xué)博士，江南大學(xué)法學(xué)院副院長、教授，主要研究憲法學(xué)與行政法學(xué)。兼任中國法學(xué)會憲法學(xué)研究會理事、無錫市政府法律顧問、無錫市人大立法咨詢顧問、無錫市體育局顧問、無錫市工商局依法行政咨詢委員會咨詢員、無錫市法學(xué)會法理學(xué)憲法學(xué)研究會秘書長。