訪談專家/方敏湯嘯天記者/凌燕

注重民意表達(dá)，建立人民建議征集制度

訪談專家/方敏＊湯嘯天＊＊記者/凌燕

記者：建立上海市人民建議征集制度的原因是什么？其社會(huì)背景是什么？

方敏：人民建議征集是屬于信訪工作的一部分。信訪工作主要有三大類，第一類是老百姓想解決自己的實(shí)際問題，第二類是老百姓對(duì)城市發(fā)展提出自己的想法和建議，屬于參政議政類，第三類是檢舉、揭發(fā)類。人民建議征集制度建立的背景就是要把建議類的信訪事項(xiàng)提升在重要的位置，把前兩類的作用凸顯出來。我們常說，真正的智慧在民間，但就目前而言，我們信訪工作的大部分精力被用在了化解矛盾這個(gè)方面，這樣就會(huì)把老百姓的許多好的意見忽略了。因此，人民建議征集制度是要把老百姓的建議意見類與訴求類區(qū)別開，從而能把民智的力量發(fā)揮出來。

第二，推動(dòng)上海建立人民建議征集的最重要的推力是在2010年，當(dāng)時(shí)上海市委市政府成立了課題組，對(duì)上海市信訪工作的得與失進(jìn)行了研討，在這個(gè)課題組的研究中，課題組的成員發(fā)現(xiàn)，在大量的信訪個(gè)案中存在著共性，我們把過多的精力投入到對(duì)個(gè)案的解決上，而忽視了共性，從方法論的角度來說，我們沒有把個(gè)案中內(nèi)在的規(guī)律和關(guān)鍵點(diǎn)尋找出來，就不能很好地推動(dòng)政策的完善，推動(dòng)矛盾的批量化解決。這是在信訪渠道建立人民建議征集制度的重要原因。因此，在信訪渠道內(nèi)建立人民建議征集制度，對(duì)我們改進(jìn)、提高信訪工作效率有重要的意義。

湯嘯天：人民建議征集制度是人民群眾當(dāng)家作主的具體實(shí)踐，也是具有中國(guó)特色的社會(huì)主義道路開辟過程中必須過的一道坎。我們一直在摸索中國(guó)特色的社會(huì)主義道路，但是在民主制度建設(shè)方面我們的探索是不足的。人民群眾當(dāng)家作主常常停留在口頭宣示，到底怎么做還不是很清楚。當(dāng)前，隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)信息的傳播，越來越多地表現(xiàn)出民意表達(dá)個(gè)人化、全球化的形態(tài)，對(duì)于在網(wǎng)絡(luò)空間傳播迅速的這種民意，有的政府官員的態(tài)度是既愛又怕，愛的是希望網(wǎng)絡(luò)民意對(duì)自己有益，怕的是網(wǎng)絡(luò)民意對(duì)自己的質(zhì)疑和批評(píng)。我認(rèn)為，政府公職人員的這種情緒持續(xù)下去，就會(huì)因?yàn)橘|(zhì)疑、批判多了，而與老百姓的距離越來越大。我們應(yīng)該看到這一危機(jī)的存在。如果對(duì)日益活躍的民意表達(dá)采取某種手段進(jìn)行封殺，那也能有短期的效果。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，封殺的短期效果一過，會(huì)帶來更強(qiáng)的持續(xù)性反彈，而且在這種反彈中還會(huì)積累更多怨氣，導(dǎo)致民意的表達(dá)傾向非理性。所以，我認(rèn)為，人民建議征集制度是在構(gòu)建有序理性的民意表達(dá)途徑，因?yàn)橹挥薪o民主渠道的建立提供更為有利的途徑，才能消除政府與人民之間的隔閡，實(shí)現(xiàn)官民合作、官民共治。這是人民建議征集制度建設(shè)的社會(huì)背景。

第二，從當(dāng)前的信訪制度運(yùn)行來看，在某種程度上已經(jīng)陷入困境。一方面我們承認(rèn)信訪是公民的一項(xiàng)權(quán)利，但另一方面我們又組織各種力量對(duì)信訪人進(jìn)行堵截、勸返，堵截信訪人的做法是不符合憲法的。雖然社會(huì)上確實(shí)存在著非正常的信訪活動(dòng)，影響了國(guó)家機(jī)關(guān)正常的工作秩序，但是，這個(gè)問題的解決絕對(duì)不是靠堵截所能解決的。而且，處理信訪事項(xiàng)中悄悄地“花錢買太平”做法還滋生出無窮盡的利益攀比，導(dǎo)致有些人刻意地“把事情搞大”。所以，信訪工作要回歸民意表達(dá)渠道的本原，如果信訪的利益訴求功能被過度強(qiáng)化，政府以后的工作就會(huì)更加被動(dòng)。我認(rèn)為，政府的作為對(duì)社會(huì)公眾的心理具有引導(dǎo)作用，政府的關(guān)注點(diǎn)在哪里，就會(huì)引導(dǎo)民眾的注意力向哪里轉(zhuǎn)移。只要政府真心尊重民意，認(rèn)真傾聽群眾的呼聲，群眾就會(huì)積極地貢獻(xiàn)自己的智慧。所以，人民建議征集制度就是要用政府尊重民意的實(shí)際行動(dòng)，去引導(dǎo)民意理性有序的表達(dá)。如果政府對(duì)民意的表達(dá)不關(guān)注，不從加強(qiáng)決策的民主化、科學(xué)性上入手，從源頭上、批量解決社會(huì)矛盾，“刻意把事情搞大”的那一部分人就會(huì)越來越多地牽扯信訪工作的精力，類似的訪民也會(huì)越來越多，政府與民眾的關(guān)系就會(huì)越來越僵。從這個(gè)意義上講，我認(rèn)為人民建議征集制度的探索是法制政府、責(zé)任政府、服務(wù)政府建設(shè)中自我革新的重要環(huán)節(jié)，即政府從被動(dòng)地防范民眾上訪轉(zhuǎn)向主動(dòng)地問計(jì)于民、求教于民、服務(wù)于民。

記者：人民建議征集制度最根本的意義在哪兒？

方敏：第一，人民建議征集制度的建立可以更好地完善各級(jí)黨政組織與群眾溝通交流的界面?，F(xiàn)階段是人民內(nèi)部矛盾凸顯、黨群矛盾相對(duì)緊張的時(shí)期，信訪工作就是群眾工作，從群眾工作的角度來看，人民建議征集在信訪工作中是有很重要的位置，它是區(qū)別于訴求類的信訪工作的，它是社會(huì)矛盾糾紛解決體系的重要組成部分，我感覺，人民建議征集是群眾工作的最重要的載體，它非常有利于我們的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和公職人員去傾聽民意，在聽取民意的基礎(chǔ)上梳理民意，從而對(duì)工作的改進(jìn)、政策的完善起到非常積極的作用，換句話說，是把我們的工作具象化、程序化，不再讓工作流于表面和口號(hào)，而是實(shí)實(shí)在在地落實(shí)。我們的工作有一個(gè)程序，首先把老百姓的建議進(jìn)行梳理，形成人民建議的《摘報(bào)》，然后交領(lǐng)導(dǎo)批示，再到委辦局形成督辦函，這份信函類似于人大代表的書面意見，委辦局還要約談提出建議的老百姓，與他進(jìn)行面對(duì)面溝通，同時(shí)組織專家學(xué)者進(jìn)行論證，最后對(duì)建議進(jìn)行答復(fù)。在這個(gè)程序里，我們不僅僅是“笑納”人民的建議，更是把人民的建議放到工作日程中去做。

第二，我們現(xiàn)在更加看重從大量的個(gè)案中去梳理共性的、政策性的內(nèi)容。剛才我提到的《摘報(bào)》是針對(duì)某一個(gè)具體問題，而除了《摘報(bào)》，我們還有《專報(bào)》，《專報(bào)》是對(duì)某一類的問題進(jìn)行梳理。比如金山區(qū)自來水的污染事件，老百姓的來信建議比較分散，有的提出同樣松江區(qū)也發(fā)生過此事，為什么處理得很好，而金山區(qū)處理不好；還有的認(rèn)為2012年金山區(qū)類似的事情發(fā)生過兩次，是因?yàn)槊襟w沒有充分跟進(jìn)，沒有引起當(dāng)?shù)卣淖銐蛘J(rèn)識(shí)，才使得這第三次的事件發(fā)生，并引起了社會(huì)恐慌；另有老百姓說，金山區(qū)自古以來以水鄉(xiāng)著稱，有很多河道，應(yīng)該從這次事件中吸取教訓(xùn)，把沿河的堆場(chǎng)管理起來。這些建議分散在許多信件中，需要我們對(duì)它們進(jìn)行梳理，通過上報(bào)，讓領(lǐng)導(dǎo)聽到這些民意，從而有利于政策的實(shí)施，能對(duì)今后這一類突發(fā)事件采取及時(shí)措施。所以，從這個(gè)意義上說，我們?nèi)嗣窠ㄗh征集的價(jià)值是把真正的民意匯集起來，真正改進(jìn)政府的工作，把親民、愛民落到實(shí)處。

湯嘯天：當(dāng)下，我們政府決策的民主化、科學(xué)化不夠，在制定政策的時(shí)候往往是長(zhǎng)官意志說了算，所謂“拍腦袋決策、拍胸脯表態(tài)、拍屁股走人”的情形時(shí)可見到。從表面上看是決策的過程縮短了，好像效率很高，但由于決策前沒有歷經(jīng)民主程序，“七嘴八舌”議論紛紛的過程沒有了，決策一旦公布就“七翹八裂”地出現(xiàn)各種問題。比如，道路交通管理中“闖黃燈扣6分”的處罰規(guī)定發(fā)布之后，引起了許多質(zhì)疑，隨后公安部表示“目前闖黃燈以教育警示為主、暫不處罰”。在贊揚(yáng)公安部及時(shí)尊重民意的同時(shí)，我們也不得不思考，如果在制定這項(xiàng)處罰規(guī)定之前，先以征求意見的方式公開發(fā)布出來，聽取人民群眾的意見，引導(dǎo)大家形成共識(shí)，就不會(huì)出現(xiàn)這種“朝令夕改”的尷尬了。當(dāng)前，我國(guó)除了決策的民主化不夠，在政策實(shí)施過程中，我們對(duì)決策實(shí)施的有效監(jiān)督和糾錯(cuò)機(jī)制也不夠完善。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，即便是科學(xué)的決策，在實(shí)施中也會(huì)出現(xiàn)偏差、走樣、變形，甚至有可能成為某些人謀取私利的工具，這就是需要建立強(qiáng)有力的民主監(jiān)督機(jī)制。人民建議征集制度的價(jià)值在于：在政府決策的過程中，人民建議征集制度能夠迫使政府傾聽民意、尊重民意；在政策實(shí)施的過程中，征集人民建議又能夠及時(shí)地把民眾的呼聲匯集起來。把民主決策與有效監(jiān)督政策的正確實(shí)施這兩個(gè)核心問題解決好，政府才能真正走向法制化。因此，從這個(gè)層面上說，人民建議征集是確保決策的科學(xué)化和政策實(shí)施進(jìn)行有效監(jiān)督的制度建設(shè)，也是這項(xiàng)制度的根本功能所在。

第二，人民建議征集制度是對(duì)代議制民主的補(bǔ)充。從民主制度來講，代議制是目前世界公認(rèn)的比較好的制度，比如我國(guó)的人大代表、政協(xié)委員在一定的場(chǎng)合發(fā)表意見就是一種代議制民主的體現(xiàn)。但是，我國(guó)國(guó)內(nèi)現(xiàn)行的代議制民主也有它的缺陷，比如老百姓怎么才能找人大代表，相信許多人都不知道。我國(guó)代議制本身的完善需要一個(gè)過程，而我們不能坐等代議制完善的到來，所以，人民建議征集就是對(duì)代議制民主的必要補(bǔ)充。我們現(xiàn)在已經(jīng)建立起了人民群眾可以直接表達(dá)意見的信訪渠道，就應(yīng)該運(yùn)用這個(gè)渠道對(duì)代議制渠道進(jìn)行補(bǔ)充。讓老百姓通過人民建議征集制度這個(gè)渠道去直接、有序地表達(dá)他們的意愿。只有讓理性的聲音有暢通的表達(dá)渠道，才能促進(jìn)表達(dá)的理性化。這是我認(rèn)為人民建議征集這個(gè)制度的價(jià)值所在。

記者：現(xiàn)在的人民建議征集工作進(jìn)展如何，遇到了哪些困難，今后將如何開展？

方敏：我們的人民建議征集是在信訪這個(gè)渠道下建立的，從目前的工作來看，我們的信訪工作就如同是一個(gè)餅，現(xiàn)在的劃分是1/3為人民建議征集類，2/3為矛盾糾紛化解類。隨著社會(huì)的進(jìn)步，國(guó)家治理水平的提升，法制部門越來越發(fā)達(dá)、政策越來越完善，人民的民眾的權(quán)利都法定了，維權(quán)的路徑都程序化了，老百姓的維權(quán)也會(huì)漸漸通過法治的路徑去走，所以2/3的這一塊就應(yīng)該會(huì)慢慢萎縮，同時(shí)，人民建議征集這個(gè)渠道就應(yīng)該強(qiáng)化。我們現(xiàn)在的工作是讓各級(jí)政府與群眾更加貼近，通過這個(gè)渠道去聽取決策的制定、工作的安排等。人民建議征集應(yīng)該是社情民意的有效表達(dá)的渠道，也是社情民意的匯集分析渠道，同時(shí)也是社情民意能有效促進(jìn)政府善治的渠道，我們現(xiàn)在和今后的工作都是朝著這個(gè)方向去做。信訪要彰顯的是黨的群眾工作，怎樣把社情民意發(fā)散、匯集起來，以促進(jìn)政府的工作完善，讓我們信訪的公職人員也尋到自己的娘家。

但是，從我們?nèi)ツ暌荒甑墓ぷ鱽砜?，整個(gè)政府系統(tǒng)對(duì)這項(xiàng)工作重視的程度還是不夠。因?yàn)檫€沒有把人民建議征集制度作為各級(jí)各部門的一項(xiàng)法定的制度，怎樣建設(shè)這個(gè)制度、如何把這個(gè)制度提升上去還比較困難。第二，這項(xiàng)制度還缺少制度規(guī)范。我之前說的工作程序只是我們工作的規(guī)定，但是從制度層面上來講還是缺少規(guī)范。我認(rèn)為，如果以上兩個(gè)目標(biāo)都做到的話，對(duì)進(jìn)一步促進(jìn)官民的互動(dòng)、更好地采納民意會(huì)起到促進(jìn)作用。

湯嘯天：人民建議征集是使信訪工作回歸民意表達(dá)渠道本原的一項(xiàng)制度，它是作為民主渠道，是民意理性化有序表達(dá)的快捷通道。我認(rèn)為信訪可以分為兩大類。一是個(gè)人利益訴求表達(dá)類，這類利益訴求所追求的不是公共利益，一定是其個(gè)人或者和他自己所在小團(tuán)體相關(guān)的利益。個(gè)人的利益受到侵害，應(yīng)當(dāng)有救濟(jì)的渠道，但是，個(gè)人利益的訴求必須在法定的程序內(nèi)尋求救濟(jì)。如果信訪制度不斷在法律規(guī)定之外進(jìn)行滿足個(gè)人利益的操作，越來越多的個(gè)人利益的訴求就會(huì)涌向信訪部門，這樣對(duì)整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展來講都是不利的。信訪的另一大類是政治參與類。這類信訪表達(dá)的是有關(guān)公共政策制定的建議和對(duì)公共利益分配不公平的批評(píng)。如何使公民政治參與的渠道暢通是信訪工作改革所要完成的首要任務(wù)，因此，一定要下定決心把人民建議征集的相關(guān)制度建立起來，政府要為此提供相應(yīng)的條件。

人民建議征集制度的內(nèi)在構(gòu)成，主要有兩個(gè)方面：一是主動(dòng)征集，二是被動(dòng)征集。所謂主動(dòng)征集人民建議，是在政府決策之前與決策過程中把征集人民建議作為必經(jīng)程序、規(guī)定動(dòng)作，在“善聽”的基礎(chǔ)上做到“智行”。所謂被動(dòng)征集，是指在政府決策之后的實(shí)施過程中，出現(xiàn)了各種不同意見，政府必須認(rèn)真傾聽，匯集群眾的意見，從善如流地研究改進(jìn)方案，使得決策失誤的代價(jià)降至最低。在官民關(guān)系比較緊張的情況下，政府要努力地做好被動(dòng)征集工作，在尊重民意的自我更新中爭(zhēng)取公信力的恢復(fù)，同時(shí)也不能放棄主動(dòng)征集人民建議，以爭(zhēng)取從源頭上保證決策的民主性、科學(xué)化。當(dāng)然，政府主動(dòng)征集人民建議，在當(dāng)前需要突破的阻力會(huì)更多、遭遇的挑戰(zhàn)也會(huì)更大。現(xiàn)在我們的政府決策，往往沒有法定的程序規(guī)則。由于我國(guó)至今還沒有《行政程序法》，政府決策的隨意性很大，很多決策是根據(jù)“大領(lǐng)導(dǎo)”（特別是“一把手”）的一個(gè)思路走，真正意義上的科學(xué)論證很少。從民主決策的程序角度說，首先需要規(guī)定政府在初步調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，事先把決策意向公布出來，主動(dòng)征集人民的建議。之后，再對(duì)人民的建議進(jìn)行梳理分析。概括地說，主動(dòng)征集人民建議的結(jié)果有兩種，建議可能趨向集中，也有可能是趨向分散。如果是趨向集中，說明該決策具有群眾基礎(chǔ)，可以實(shí)行；如果是意見趨向分散，那么該決策是否可行就需要進(jìn)行再次論證。特別需要說明的是，對(duì)于重大決策、重大工程項(xiàng)目，政府要做平行地進(jìn)行可行性研究和不可行性研究。并把這兩個(gè)由專業(yè)技術(shù)人員“唱對(duì)臺(tái)戲”的研究結(jié)論公布于眾，引導(dǎo)公眾進(jìn)行深入的討論。把可行性研究和不可行性研究的結(jié)論公布于眾，民眾的參與熱情也會(huì)空前高漲，討論較之先前會(huì)更加充滿理性。這是主動(dòng)征集人民建議制度的基本框架。就當(dāng)前而言，我國(guó)各級(jí)政府主動(dòng)和被動(dòng)征集人民建議這兩方面的工作都需要探索，而主動(dòng)征集人民建議阻力會(huì)更大，也需要更大的決心和勇氣。如果能夠在主動(dòng)征集人民建議這方面首先取得突破，政府的公信力才能得到提升。如果被動(dòng)征集人民建議的工作缺乏誠(chéng)意，群眾的響應(yīng)就會(huì)越來越少。所以說，如果政府對(duì)人民群眾沒有尊重之意、沒有敬畏之心，征集人民建議的工作就極有可能成為“花架子”。

記者：政府在人民建議征集這個(gè)制度中充當(dāng)?shù)氖鞘裁唇巧?？人民的角色又是什么?/p>

方敏：在人民建議征集的法律關(guān)系當(dāng)中，政府首先是一個(gè)發(fā)現(xiàn)者，就像伯樂相馬一樣，即時(shí)捕捉到人民建議中的“金點(diǎn)子”，然后讓它發(fā)光、發(fā)熱、產(chǎn)生更大的社會(huì)效應(yīng)。其次，對(duì)于群眾在人民建議制度中，提出的批評(píng)意見，我們要進(jìn)行梳理、改進(jìn)，在這個(gè)關(guān)系中，政府就更像是一名學(xué)生，而老百姓更像是老師一樣。此外，人民建議征集是要尊重人民群眾的主體地位、發(fā)揮人民群眾的首創(chuàng)精神、保持與人民群眾的血肉聯(lián)系，在這個(gè)關(guān)系上我們政府就是一位虛心求教者。

湯嘯天：政府是由人構(gòu)成的，人總也會(huì)犯錯(cuò)誤，所以，政府在人民建議征集制度建設(shè)上就應(yīng)該有人民的學(xué)生、虛心傾聽者的定位。黨的十八大報(bào)告提出新的“兩個(gè)凡是”：“凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意見，凡是損害群眾利益的做法都要堅(jiān)決防止和糾正”。比如，近期持續(xù)出現(xiàn)的霧霾天，已經(jīng)對(duì)全社會(huì)的生產(chǎn)、生活和人的健康造成重大影響，政府理應(yīng)面對(duì)現(xiàn)實(shí)，拿出勇氣來向全社會(huì)征集如何綜合治理空氣污染的對(duì)策。

記者：有學(xué)者對(duì)這個(gè)制度提出疑慮，擔(dān)心在后來的進(jìn)程中會(huì)被用于擴(kuò)大政府權(quán)力，對(duì)這個(gè)疑慮你們?cè)趺纯矗?/p>

方敏：這個(gè)問題可以理解為到底人民建議征集制度是權(quán)力還是義務(wù)，我認(rèn)為首先人民建議征集是人民群眾給予政府的法定的義務(wù)，不是政府的權(quán)力，而且對(duì)于建議的征集派生出權(quán)力也是很難的，我們?cè)诠ぷ髦袝?huì)把權(quán)力滋生的洞堵住，防止義務(wù)變?yōu)闄?quán)力。我們的工作是更重制度、機(jī)制、程序保障。其次，就目前的工作來看，無論是從民意的訴求表達(dá)，還是私權(quán)利的救濟(jì)，現(xiàn)有的渠道都不是很充分。從檢察院和法院的報(bào)告中，我們看到，關(guān)于行政訴訟、民事行政的抗訴這些與政府有關(guān)的沖突是很少的，包括法制辦的法制政策藍(lán)皮書，其中行政復(fù)議案件的總量也很少。所以，從信訪的角度來看，人民建議征集是建立民意表達(dá)的渠道，是在對(duì)信訪爭(zhēng)議的合理性、普遍性、規(guī)律性、政策性問題這一邏輯之下建立的，具有合理性。

湯嘯天：我認(rèn)為，我們現(xiàn)在的政府決策是沒有法定決策程序的，近年來政府決策程序的公開化、法定化剛剛開始得到重視，面臨的困難和阻力多多。把分散的、碎片化群眾意見收集起來是需要勇氣、決心和智慧的，但是，第一位的是對(duì)人民群眾的態(tài)度。如果政府自認(rèn)為自己是人民群眾的“天然代表”，就會(huì)千方百計(jì)“替民作主”，甚至有意識(shí)地把群眾置于“不明真相”的位置，對(duì)群眾的批評(píng)意見采取壓制措施。我認(rèn)為，人民建議征集制度的探索很可能成為推動(dòng)政府決策程序化的突破口，當(dāng)征集人民建議成為政府決策必經(jīng)的公開程序之后，人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)才有可能落到實(shí)處。

記者：人民建議征集發(fā)展到最理想的狀態(tài)是怎樣的？

方敏：未來的工作中，我們希望能夠做到“善聽”。因?yàn)椤凹媛爠t明”，只有善于通過各種渠道，傾聽來自方方面面的聲音，善于借助各種平臺(tái)了解不同群體的訴求，才能幫助我們民主決策、科學(xué)決策。我們也希望能夠做到“智行”，因?yàn)椤爸嵌弥\必成”，在紛繁復(fù)雜的局面中，只有保持清醒的頭腦，堅(jiān)持正確的方向，富有智慧地、創(chuàng)造性地謀劃推進(jìn)工作，才能取得實(shí)實(shí)在在的成效。

湯嘯天：習(xí)近平同志提出，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里的內(nèi)涵非常深刻?，F(xiàn)在政府的決策急切需要制度進(jìn)行規(guī)范，首先要通過制度建設(shè)把“籠子”造好。沒有“籠子”，就無法討論權(quán)力的“關(guān)”與“不關(guān)”問題。無論大小決策，都要在不同的范圍內(nèi)公開征集人民的建議。這就是人民建議征集制度的建設(shè)目標(biāo)。首先，人民是有權(quán)給政府在頭上戴“緊箍咒”的，制度建設(shè)就是為了把政府的決策權(quán)關(guān)進(jìn)人民建議征集的“籠子里”，其次，這個(gè)制度的“籠子”怎樣來“關(guān)權(quán)力”？我認(rèn)為應(yīng)當(dāng)是概莫能外的剛性規(guī)定。當(dāng)人民建議征集制度成為政府決策的法定程序之一，把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里的制度建設(shè)才算完成。第三，“關(guān)權(quán)力”的權(quán)力由誰掌控？“關(guān)權(quán)力”的“鑰匙”必須由人民群眾掌控，即政府的決策權(quán)只能在這個(gè)制度之下、在合理限度內(nèi)運(yùn)用。如果政府的權(quán)力擴(kuò)張，人民就可以投否決票。第四，這個(gè)制度的“籠子”造好以后不能“空關(guān)”或者“關(guān)空”，即征集人民建議是政府決策的法定程序、不可逃脫、不可規(guī)避的義務(wù)。只有這樣，才能說權(quán)力是真正關(guān)進(jìn)了制度的“籠子里”。借用體操的語言說，向人民群眾征集建議是政府決策的“規(guī)定動(dòng)作”而不是“自選動(dòng)作”。

*方敏，男，上海市委市政府信訪辦人民建議征集處處長(zhǎng)。

**湯嘯天，男，上海市法學(xué)會(huì)副秘書長(zhǎng)，上海政法學(xué)院編審。