萬芳芳,羅婷婷

(國家海洋信息中心 天津 300171)

論國際組織決議在公海生物多樣性保護(hù)中的作用*

萬芳芳,羅婷婷

(國家海洋信息中心 天津 300171)

公海生物多樣性的保護(hù)已成為目前國際海洋事務(wù)的一個熱點(diǎn)問題,但至今還沒有專門針對公海生物多樣性保護(hù)的國際條約,許多全球性和區(qū)域性的國際組織決議在該領(lǐng)域起到了關(guān)鍵的指導(dǎo)作用,并將在未來很長一段時間內(nèi)繼續(xù)發(fā)揮重要的規(guī)范作用。我國應(yīng)高度重視國際組織決議在公海生物多樣性保護(hù)中的重要性,積極參與相關(guān)國際組織決議的制定過程,促進(jìn)公海生物多樣性國際法律制度的完善,維護(hù)我國海洋權(quán)益,為我國海洋開發(fā)管理事業(yè)的全面發(fā)展打造更為廣闊的平臺。

國際組織決議;公海生物多樣性保護(hù);作用

隨著人們對公海資源開發(fā)、利用活動的發(fā)展和海洋環(huán)保意識的提升,公海生物多樣性保護(hù)目前已成為國際海洋事務(wù)的一個熱點(diǎn)問題。公海生物多樣性的保護(hù),需要相關(guān)的國際法律制度進(jìn)行規(guī)制。然而,由于公海環(huán)境及資源保護(hù)的發(fā)展歷程較短以及環(huán)境資源保護(hù)的特殊性,目前并沒有專門針對公海生物多樣性保護(hù)的國際條約,僅在某些國際條約中散見涉及公海生物多樣性保護(hù)的個別條款。但值得慶幸的是,許多全球性和區(qū)域性的國際組織已積極致力于公海生物多樣性的保護(hù),并通過了大量的決議。這些決議屬于在嚴(yán)格意義上不具有法律拘束力、但又具有一定法律效果的 “軟法”。 “軟法”在國際環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域是一個運(yùn)用廣泛和引人注目的現(xiàn)象。其通過程序較為簡易,可以在各國就有拘束力的法律規(guī)范達(dá)成共識以前,迅速地反應(yīng)國際社會或有關(guān)國家對某一領(lǐng)域或問題的關(guān)注和愿望[1]。國際組織決議在公海生物多樣性保護(hù)領(lǐng)域處于蓬勃發(fā)展的趨勢,其已經(jīng)并將繼續(xù)發(fā)揮重要的規(guī)范作用。

本研究將從國際組織決議的法律地位及其在國際環(huán)境法中的作用入手,梳理與公海生物多樣性保護(hù)密切相關(guān)的全球性和區(qū)域性國際組織決議,并對這些決議現(xiàn)有的作用、未來的發(fā)展趨勢進(jìn)行分析。最后,結(jié)合我國在這些國際組織決議形成和完善中的作用和我國政府的立場及態(tài)度,提出我國應(yīng)該重視國際組織決議在公海生物多樣性保護(hù)中的作用,積極參與相關(guān)事務(wù),為公海生物多樣性保護(hù)法律制度的完善和我國海洋權(quán)益的維護(hù)打造更廣闊的平臺。

1 國際組織決議的法律地位及其在國際環(huán)境保護(hù)中的運(yùn)用

1.1 國際組織決議的法律地位

國際組織決議,是指國際組織的某一機(jī)構(gòu),依程序規(guī)則以書面形式通過的決定。其形式和名稱呈現(xiàn)多樣性,如決定、命令、規(guī)章、建議和宣言等[2]?！秶H法院規(guī)約》并沒有提到國際組織的決議可作為國際法的淵源,但第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后,國際組織迅速發(fā)展壯大,在國際事務(wù)中的地位明顯提升,國際組織決議的作用和影響也日益增大,并在一定領(lǐng)域起到了調(diào)整國際社會關(guān)系、指導(dǎo)國際合作行為的重要作用,從而關(guān)于國際組織決議法律地位的討論也越加熱烈。

傳統(tǒng)國際法學(xué)說認(rèn)為國際組織的決議不是國際法的直接淵源,但也有學(xué)者認(rèn)為不應(yīng)簡單地把國際組織決議排除在國際法淵源之外。國際組織決議分為內(nèi)部決議和外部決議。內(nèi)部決議是國際組織為其內(nèi)部工作目的而制定的、關(guān)于組織本身職能的決議。這類決議包括很多組織性決議及大量對具體事項(xiàng)作出決定的決議,可對國際組織內(nèi)部以及會員國產(chǎn)生法律上的約束力,但對國際法的形成沒有什么意義。外部決議是國際組織為參與國際社會部分事務(wù)的管理而制定的擴(kuò)展到組織本身職能之外的決議。一般而言,外部決議不具有法律拘束力,但普遍性國際組織,如聯(lián)合國的一類決議包含著有關(guān)國際法原則、規(guī)則或制度的宣言。這種宣言往往直接確認(rèn)、闡明、以至于創(chuàng)立國際法原則、規(guī)則或制度。此類決議則應(yīng)屬于國際法的淵源范疇之內(nèi)[1]。

從法律效力上看,目前大部分國際組織決議都屬于 “軟法”,其與國際會議的文件、國際機(jī)構(gòu)確定的標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則等一樣,從國際法理論上看并不具有法律拘束力,而屬于國際道德的范疇。軟法文件與司法判例或公法學(xué)說一起,共同構(gòu)成了說明現(xiàn)有國際法規(guī)則或產(chǎn)生新的國際法原則規(guī)則的重要證據(jù),從法律淵源角度說,它是國際法淵源的輔助材料[3]。

1.2 國際組織決議在國際環(huán)境及資源保護(hù)中的運(yùn)用

如前所述,第二次世界大戰(zhàn)后國際組織決議在國際法淵源體系中的作用逐漸增強(qiáng),而國際組織決議的蓬勃發(fā)展又突出表現(xiàn)在國際環(huán)境及資源保護(hù)領(lǐng)域。從1972年聯(lián)合國召開人類環(huán)境會議并發(fā)布 《人類環(huán)境宣言》以來,具有全球影響力的國際組織和國際會議陸續(xù)推出一系列與環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展相關(guān)的重要決議,如 《人類環(huán)境行動計(jì)劃》《內(nèi)羅畢全球環(huán)境狀況宣言》《世界自然資源保護(hù)大綱》 《巴厘宣言》《里約熱內(nèi)盧環(huán)境與發(fā)展宣言》和 《約翰內(nèi)斯堡可持續(xù)發(fā)展宣言》等。這些決議在全球環(huán)境保護(hù)方面產(chǎn)生了巨大的影響力,其中申明的一些原則已經(jīng)構(gòu)成國際社會公認(rèn)的國家行為準(zhǔn)則,有的原則和規(guī)定在國際公約中得到體現(xiàn),一些具有較強(qiáng)的國際性和規(guī)范性的原則和規(guī)定對國際和國內(nèi)立法都起到了指導(dǎo)作用?？梢钥隙ǖ卣f,國際組織決議在推進(jìn)全球生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律制度的發(fā)展和完善、督促國際社會做出并履行維護(hù)全球環(huán)境的承諾、促進(jìn)國際合作與交流方面的作用是明顯而富有成效的。

公海生物多樣性保護(hù)作為這一領(lǐng)域的一個特殊事項(xiàng),與之相關(guān)的國際組織決議也層出不窮。目前,涉及公海生物多樣性保護(hù)的國際組織決議主要如下。

2 規(guī)范公海生物多樣性保護(hù)的國際組織決議及其相關(guān)活動

自1992年聯(lián)合國環(huán)境和發(fā)展大會制定 《里約熱內(nèi)盧環(huán)境與發(fā)展宣言》開始,有關(guān)全球性和區(qū)域性國際組織陸續(xù)通過各類具有影響力的決議或文件,積極推進(jìn)公海生物多樣性保護(hù)事業(yè)的發(fā)展。盡管沒有法律約束力,這些組織的活動及由此產(chǎn)生的 “軟法”,對保護(hù)公海生物多樣性,包括保護(hù)公海和深海漁業(yè)資源、建設(shè)和管理公海保護(hù)區(qū)、防止和治理公海污染等諸多方面均起到了重要的促進(jìn)作用。

2.1 全球性國際組織決議

2.1.1 《里約熱內(nèi)盧環(huán)境與發(fā)展宣言》及《二十一世紀(jì)議程》

《里約熱內(nèi)盧環(huán)境與發(fā)展宣言》(以下簡稱《里約宣言》)是1992年在巴西里約熱內(nèi)盧召開的聯(lián)合國環(huán)境和發(fā)展大會的最終文件,由172個國家共同簽署通過,包括一系列解釋了國家權(quán)力和義務(wù)的原則,用于指導(dǎo)今后的可持續(xù)發(fā)展。《里約宣言》規(guī)定,各國對其自然資源享有主權(quán),但有責(zé)任確保在其管轄范圍內(nèi)或在其控制范圍下的活動不損害其他國家或在國家管轄范圍以外的地區(qū),包括公海的環(huán)境。大會同時還通過了一項(xiàng)促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的全球行動計(jì)劃,即我們熟知的 《二十一世紀(jì)議程》。根據(jù)該議程,各國承諾根據(jù) 《聯(lián)合國海洋法公約》關(guān)于保護(hù)和養(yǎng)護(hù)海洋環(huán)境的規(guī)定來防止、減少和控制海洋環(huán)境的退化。在公海海洋生物資源保護(hù)和可持續(xù)利用方面,各國同意維持種群數(shù)量或使之恢復(fù)到可以生產(chǎn)最佳可持續(xù)產(chǎn)出的水平,承諾確保對捕魚活動進(jìn)行有效監(jiān)測和執(zhí)法,保護(hù)和恢復(fù)瀕危海洋物種,保護(hù)棲息地和其他生態(tài)敏感區(qū)。

會后,根據(jù)兩個重要決議,許多國際組織和國家紛紛制定和貫徹海洋可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略,積極采取行動履行對公海生物多樣性保護(hù)做出的承諾,使公海生物多樣性的保護(hù)進(jìn)入到可持續(xù)發(fā)展時代。

2.1.2 世界可持續(xù)發(fā)展峰會通過的《執(zhí)行計(jì)劃》

里約會議召開10年之后,世界可持續(xù)發(fā)展峰會在南非約翰內(nèi)斯堡召開。此次會議確認(rèn)了之前關(guān)于可持續(xù)發(fā)展的承諾并制訂了一份 《執(zhí)行計(jì)劃》,以加快承諾的兌現(xiàn)。 《執(zhí)行計(jì)劃》制訂的目標(biāo)是:到2010年實(shí)現(xiàn)明顯降低當(dāng)前生物多樣性的喪失率,規(guī)定應(yīng)制訂遏制海洋生物多樣性喪失的國際計(jì)劃,應(yīng)采取行動維持重要和脆弱的海洋和沿海地區(qū)的生產(chǎn)力和生物多樣性,包括國家管轄范圍以內(nèi)和以外地區(qū)。 《執(zhí)行計(jì)劃》同時還鼓勵應(yīng)用生態(tài)系方法,規(guī)定根據(jù)國際法律建立海洋保護(hù)區(qū),并到2012年建成具有代表性的海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)。

根據(jù) 《執(zhí)行計(jì)劃》規(guī)定的目標(biāo),各國按照“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則投入海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)的建設(shè),以保護(hù)某種特有物種或生物多樣性的保護(hù)區(qū)建設(shè)進(jìn)入蓬勃發(fā)展的階段。

2.1.3 聯(lián)合國糧農(nóng)組織及相關(guān)決議

為有效保護(hù)公海生物資源,敦促締約方以更為負(fù)責(zé)和可持續(xù)的方式在公海上進(jìn)行捕撈, 1991年聯(lián)合國糧農(nóng)組織(FAO)通過《負(fù)責(zé)任漁業(yè)行為守則》,2001年又制訂了 “預(yù)防、制止和消除非法、無管制和未報告捕撈行為”的國際行動計(jì)劃作為補(bǔ)充,要求各締約方通過區(qū)域漁業(yè)管理組織開展活動保護(hù)公海漁業(yè)資源。2008年FAO專家和技術(shù)咨詢會通過了《公海深海漁業(yè)管理國際指南》,為各國和區(qū)域漁業(yè)管理組織對深海漁業(yè)進(jìn)行更好的管理,可持續(xù)利用和保護(hù)脆弱的海洋生態(tài)系統(tǒng),實(shí)現(xiàn)2002年世界可持續(xù)發(fā)展峰會制訂的建設(shè)有代表性的海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)的目標(biāo)提供了科學(xué)和全面的指導(dǎo)。

2.1.4 聯(lián)合國大會特設(shè)工作組相關(guān)決議

聯(lián)合國大會特設(shè)工作組全稱為 “國家管轄范圍以外海洋生物多樣性養(yǎng)護(hù)與可持續(xù)利用問題非正式特別工作組”,是按聯(lián)合國大會決議成立的,專門研究與國家管轄海域外海洋生物多樣性保護(hù)和可持續(xù)利用相關(guān)問題的工作機(jī)構(gòu)。作為聯(lián)合國大會特設(shè)的非正式工作組,其形成的決議充分反映各國代表團(tuán)和與會者的觀點(diǎn)及討論情況,并提交聯(lián)合國大會審議,具有廣泛的國際影響力。2011年6月召開的第四次會議在公海生物多樣性保護(hù)方面取得了重大進(jìn)展,通過了關(guān)于啟動建立國家管轄范圍以外海域生物多樣性保護(hù)和可持續(xù)利用法律框架進(jìn)程的建議。建議包括了海洋基因資源、海洋保護(hù)區(qū)和環(huán)境評估、能力建設(shè)和技術(shù)轉(zhuǎn)化等多方面的內(nèi)容,將對保護(hù)公海海洋生物多樣性和公平分享海洋基因資源利益,推動國家管轄海域外生物多樣性保護(hù)和可持續(xù)利用的法律法規(guī)建設(shè)起到極大的促進(jìn)作用。

2.1.5 《生物多樣性公約》下相關(guān)活動形成的決議

《生物多樣性公約》為生物多樣性保護(hù)、自然資源的可持續(xù)利用和基因資源的收益分享提供了全球法律框架,其締約方會議曾多次涉及公海和深海底生物多樣性保護(hù)問題,并制定了諸多具有重要影響力的標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則。如2006年制定的 《關(guān)于通過合作及沿海國的努力控制可能影響國家管轄范圍外生物多樣性的活動和過程的規(guī)定》,和2008年公約第九次締約方會議通過的 “確認(rèn)具有重要生態(tài)和生物意義的公海和深海生境保護(hù)區(qū)的科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)”以及 “需要保護(hù)的海洋區(qū)域的生物地理分類系統(tǒng)”[4]。

這些標(biāo)準(zhǔn)和系統(tǒng)的制定為各成員國和有關(guān)組織根據(jù)生態(tài)和生物重要性和海洋生物多樣性代表性等要求確定符合標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)域,實(shí)施保護(hù)和管理措施,建設(shè)公海保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)提供了科學(xué)基礎(chǔ)。

2.2 區(qū)域性國際組織決議

根據(jù)區(qū)域海洋公約成立的區(qū)域海洋組織,通過其有法律約束力的公約、協(xié)定及其重要會議制訂的戰(zhàn)略計(jì)劃和行動計(jì)劃等文件決議,針對所在區(qū)域海洋環(huán)境面臨的問題開展了大量工作,特別在確定和建立位于國家管轄范圍以外海域的海洋保護(hù)區(qū)中起著十分重要的作用,為在公海上建立保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)提供了強(qiáng)有力的框架支持,在締約國及其他有能力的機(jī)構(gòu)之間搭建起了合作與交流的平臺,為保護(hù)公海物種和生物多樣性作出了積極的貢獻(xiàn)。

2.2.1 《東北大西洋海洋環(huán)境保護(hù)公約》及相關(guān)重要決議

《東北大西洋海洋環(huán)境保護(hù)公約》(OSPAR)是目前指導(dǎo)東北大西洋海洋環(huán)境保護(hù)國際合作的法律工具,具體工作由OSPAR委員會管理。根據(jù)2003年在保護(hù)東北大西洋海洋環(huán)境委員會第二次部長級會議上通過的2003/3號決議,各締約國應(yīng)充分重視在國家管轄范圍以外海域建立保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)的需求,積極提出可納入OSPAR海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)加以保護(hù)的區(qū)域,亦可與觀察員,即非政府組織合作共同提出提案[5]。根據(jù)該決議精神,2006年世界自然基金組織向OSPAR提交了一份正式提案,將中大西洋洋脊,包括Charlie Gibbs斷裂帶在內(nèi)的區(qū)域列為保護(hù)區(qū)。2008年,提案通過了OSPAR的所有技術(shù)測試和國際海洋考察理事會的科學(xué)評議,位于中大西洋洋脊的“Charlie Gibbs斷裂帶”被列為國家管轄范圍以外海域潛在海洋保護(hù)區(qū),并納入OSPAR保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)的一部分。

2.2.2 《地中海海洋環(huán)境和海岸帶保護(hù)公約》下的相關(guān)決議

在地中海地區(qū),對海洋環(huán)境和海洋生物多樣性保護(hù)最有影響力的區(qū)域法律莫過于 《地中海海洋環(huán)境和海岸帶保護(hù)公約》 (巴塞羅那公約)。2003年,公約締約國一致通過《生物多樣性戰(zhàn)略行動計(jì)劃》,確定建立海洋保護(hù)區(qū) (包括公海),保護(hù)遠(yuǎn)洋生態(tài)系統(tǒng)、敏感物種和重要且未完全了解的海底區(qū)域。在該行動計(jì)劃指導(dǎo)下,地中海地區(qū)的海洋保護(hù)工作取得了重大進(jìn)展,現(xiàn)已成功建立起派拉格斯地中海哺乳動物保護(hù)區(qū)。迄今為止,派拉格斯保護(hù)區(qū)仍然是地中海唯一一個位于公海范圍內(nèi)的海洋保護(hù)區(qū)。

2.2.3 《南極海洋生物資源保護(hù)公約》和《南極條約》下的相關(guān)決議

作為保護(hù)南大洋海洋環(huán)境的兩部重要法規(guī),《南極海洋生物資源保護(hù)公約》和 《南極條約》同時也具備了在公海建立保護(hù)區(qū)的管理機(jī)制,并鼓勵締約國加強(qiáng)合作,在南大洋指定和建設(shè)海洋保護(hù)區(qū)。2009年11月,第28屆南極生物資源保護(hù)委員會大會通過決議,在南大洋設(shè)立公海保護(hù)區(qū)——南奧克尼群島南大陸架海洋保護(hù)區(qū)。保護(hù)區(qū)內(nèi)禁止一切捕魚活動;禁止一切漁船在該區(qū)進(jìn)行任何形式的傾廢排污;禁止實(shí)施與任何漁船有關(guān)的轉(zhuǎn)運(yùn)活動。保護(hù)區(qū)的建立對于維護(hù)南大洋海洋生物多樣性意義重大,同時對全球其他地區(qū)建設(shè)公海保護(hù)區(qū)起到了重要的示范作用。

3 國際組織決議在該領(lǐng)域產(chǎn)生重要作用的原因

通過以上分析可以看出,目前在公海生物多樣性保護(hù)領(lǐng)域,一些全球性和區(qū)域性國際組織開展的相關(guān)活動及達(dá)成的決議數(shù)量多,涉及面廣,起到了相當(dāng)重要的規(guī)范作用,甚至在一定程度上填補(bǔ)了全球性和區(qū)域性公海生物多樣性法律制度的空白,并對相關(guān)法律制度的完善起到了優(yōu)先推動的作用。之所以會出現(xiàn)這樣的局面,是和公海生物多樣性保護(hù)的法律制度現(xiàn)狀、環(huán)境危機(jī)的特點(diǎn)及國際組織決議的 “軟法”性質(zhì)分不開的。

(1)源于公海生物多樣性保護(hù)國際法律制度缺失。公海生物多樣性保護(hù)作為國際環(huán)境和資源保護(hù)的新興領(lǐng)域才剛剛起步。1982年 《聯(lián)合國海洋法公約》通過以后,各國紛紛確立了自己的管轄海域,建立了領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架制度。公海則是沿海國家管轄以外的海域。在一國的管轄范圍內(nèi),主權(quán)國家可以依據(jù)自身的法律和政策確定環(huán)境和資源保護(hù)的措施,但是對于公海的保護(hù)和利用在國際法上來說都不是一個國家可以自行決定的[6]。目前,國際法上并沒有專門為公海生物多樣性保護(hù)量身定做的國際條約?！堵?lián)合國海洋法公約》和 《生物多樣性公約》等也只是宏觀性地有所涉及。這就導(dǎo)致了在公海生物多樣性保護(hù)領(lǐng)域沒有具有法律拘束力的國際法律規(guī)范可供適用。

(2)公海生物多樣性保護(hù)問題作為一種環(huán)境危機(jī),具有現(xiàn)實(shí)緊迫性和不確定性。在環(huán)境和資源破壞的事實(shí)被披露之后,公眾輿論的壓力常常會迫使國際社會迅速采取措施,以消除和阻止環(huán)境的進(jìn)一步惡化。另一方面,環(huán)境問題經(jīng)常帶來不確定性,對某一特定環(huán)境現(xiàn)象的科學(xué)認(rèn)識,在相當(dāng)長的一段時間里常常是不全面、不準(zhǔn)確和不清楚的,使得各國不愿意采取代價昂貴的環(huán)境保護(hù)措施[7]。加之公海屬于國家管轄之外的海域,對于公海生物多樣性的保護(hù)并不能給各國帶來短期的現(xiàn)實(shí)利益,需要相關(guān)國家出于承擔(dān)保護(hù)海洋環(huán)境及資源的義務(wù)感和可持續(xù)發(fā)展的長遠(yuǎn)意識。這就導(dǎo)致關(guān)于公海生物多樣性保護(hù)的規(guī)范通常只用籠統(tǒng)和含糊的語言,而較少涉及具體的、強(qiáng)制性的保護(hù)和管制措施。此時,具有 “軟法”性質(zhì)的國際組織決議便成為最佳選擇。

(3)作為 “軟法”的國際組織決議具有一定的超前性和進(jìn)步性,代表法律的發(fā)展方向。“軟”針對的是條款本身缺乏可操作性、可執(zhí)行性而言, “軟法”并非是可有可無的建議或口號,也不是可供當(dāng)事國自由選擇的任意性規(guī)范。雖不是法,但其對法律的意義和作用不容低估,它所體現(xiàn)的意義主要表現(xiàn)在3個方面:① 從法理角度,軟法宣示了人類對于某類問題的一般價值觀念和基本認(rèn)識,具有政治和道義影響力。② 從法的淵源角度而言,軟法為硬法 (如國際條約、國際慣例)甚至一般法律原則的形成創(chuàng)造了有利的條件。③ 從制定和通過程序和機(jī)制上,軟法表現(xiàn)出更多的靈活性和更大的自由度[3]。正因?yàn)?“軟法”的上述特點(diǎn),其對于填補(bǔ)公海生物多樣性保護(hù)法律制度的空白,滿足保護(hù)的現(xiàn)實(shí)需求、回避相關(guān)國家的爭議和不統(tǒng)一的認(rèn)識,加快立法進(jìn)程具有重要的意義。

4 國際組織決議在該領(lǐng)域的作用趨勢及我國的應(yīng)有作為

4.1 國際組織決議在公海生物多樣性領(lǐng)域的作用趨勢

4.1.1 繼續(xù)發(fā)揮重要規(guī)范作用

作為國際社會的論壇和談判場所、國際立法的組織者和推動者、國際事務(wù)管理者和協(xié)調(diào)者、咨詢和信息的提供者,國際組織及其決議對推動公海生物多樣性保護(hù)法律制度和管理體系的完善、敦促各國兌現(xiàn)就公海生物多樣性保護(hù)做出的承諾、促進(jìn)保護(hù)公海生物多樣性的國際合作具有關(guān)鍵作用。即使不能直接參與國際決策的非政府間組織,也擔(dān)任著向國家及政府間組織提供咨詢和信息,影響各國政府和政府間組織的決策過程、監(jiān)督國家及政府間組織國際義務(wù)的實(shí)施等重要角色。隨著國際社會和世界各國對公海生物多樣性保護(hù)重要性的認(rèn)識持續(xù)深入,將會有更多國際組織加入這一行列。

事實(shí)上,除了上述具有較大影響力的全球性和區(qū)域性國際組織之外,在公海生物多樣性保護(hù)領(lǐng)域還活躍著很多重要的國際組織,如政府間海洋學(xué)委員會、世界自然保護(hù)聯(lián)盟、世界遺產(chǎn)委員會、世界自然基金會和公海聯(lián)盟等。這些組織多年來一直以不同的形式從不同的角度致力于公海生物多樣性保護(hù)事業(yè),其決議涉及公海漁業(yè)資源保護(hù)、國家管轄范圍以外海域生物多樣性保護(hù)和公海保護(hù)區(qū)建設(shè)、管理等諸多方面,在提升全球?qū)１Ｗo(hù)的共識、推動對公海生態(tài)健康和生物多樣性的保護(hù)、推進(jìn)和促成具有代表性并有效管理的海洋保護(hù)區(qū)系統(tǒng)的建設(shè)、敦促成員國履行對保護(hù)公海生物多樣性做出的承諾方面起到了十分積極的作用。

國際組織決議出現(xiàn)的領(lǐng)域,往往都是如環(huán)境、人權(quán)等具有高度國際共識卻又極其敏感、存在相當(dāng)多立法 “瓶頸”的領(lǐng)域。對公海生物多樣性保護(hù)這樣的新興領(lǐng)域而言,各國在認(rèn)識上是一致的,行動也積極配合,但是在很多問題上,由于牽涉國家的根本利益,加之自然科學(xué)上的不確定性,導(dǎo)致形成有拘束力的法律文件具有一定的難度。因此,可以預(yù)見的是,在今后相當(dāng)長的一段時間內(nèi),國際組織決議都將在公海生物多樣性保護(hù)領(lǐng)域發(fā)揮重要的作用。因此,我們應(yīng)該對其予以足夠的關(guān)注和重視。

4.1.2 為相關(guān)國際條約的制定奠定基礎(chǔ)

除此之外,國際組織決議和國際條約之間的界限也并非是不可跨越的。國際組織決議往往可以為條約奠定原則基礎(chǔ),或影響國際習(xí)慣法規(guī)的形成,對于發(fā)展將來的國際法尤其是國際慣例或證明一個已經(jīng)存在的國際法規(guī)范,具有證明和指引的效力[1]。雖然國際組織決議不是國際法的直接淵源,但其形成一般都經(jīng)歷了長時間的準(zhǔn)備和非常仔細(xì)的討論,并經(jīng)過多數(shù)表決得以通過,在很大程度上指示著國際實(shí)踐和國際立法的趨勢和方向,某些國際組織決議的重要原則和精神還可能被全球性或區(qū)域性國際條約吸收,從而發(fā)展為具有約束力的規(guī)范。國際實(shí)踐中不乏這方面的優(yōu)秀例證。如1948年12月10日的《世界人權(quán)宣言》,經(jīng)過聯(lián)合國人權(quán)委員會的長期討論后其內(nèi)容被納入1966年12月6日的 《經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利公約》和《公民和政治權(quán)利公約》;1970年12月17日的《關(guān)于各國管轄范圍以外的海床、海洋及其底土的原則的宣言》,經(jīng)聯(lián)合國第三次海洋法會議討論后被納入1982年 《聯(lián)合國海洋法公約》,成為其中有關(guān)國際海底制度的重要內(nèi)容。

綜上,由于各種原因,專門針對公海生物多樣性的國際條約不可能一蹴而就,與公海生物多樣性保護(hù)密切相關(guān)的國際組織決議將在很長一段時間內(nèi)承擔(dān)著指導(dǎo)國際行動、敦促國家承諾的重要角色。伴隨這一過程的不斷深入,未來約束公海生物多樣性保護(hù)的國際法律制度將極可能從現(xiàn)有國際組織決議中衍生發(fā)展而來。

4.2 我國的應(yīng)有作為

我國是一個發(fā)展中的海洋大國,一直以積極的態(tài)度參與全球海洋環(huán)境保護(hù)工作,不斷加強(qiáng)國際交流與合作,積極締結(jié)國際環(huán)境條約,主動參與了部分國際組織文件和決議的制定工作。為保護(hù)公海漁業(yè)資源和物種的多樣性,我國先后參與了聯(lián)合國 《養(yǎng)護(hù)和管理跨界魚類種群和高度洄游魚類種群的協(xié)定》和 《促進(jìn)公海上漁船遵守國際養(yǎng)護(hù)和管理措施的協(xié)定》的制定,表達(dá)了我國在公海漁業(yè)資源保護(hù)方面的立場和觀點(diǎn)。此外,還簽署了 《生物多樣性公約》,加入了 《養(yǎng)護(hù)大西洋金槍魚國際公約》《國際捕鯨管制公約》 《中白令海峽鱈資源養(yǎng)護(hù)與管理公約》等重要的國際性和區(qū)域性公約,并按照其相關(guān)規(guī)定和重要決議積極開展國際合作,編制國家方案或行動計(jì)劃,認(rèn)真履行所承諾的義務(wù),擴(kuò)大了影響,樹立了負(fù)責(zé)任的大國形象,同時為公海生物多樣性保護(hù)及我國海洋環(huán)境、資源保護(hù)事業(yè)的發(fā)展作出了積極貢獻(xiàn)。

公海生物多樣性的保護(hù)涉及面廣,錯綜復(fù)雜,事關(guān)科學(xué)、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境和法律等多個方面,解決起來絕非易事,實(shí)現(xiàn)公海生物多樣性保護(hù)的法制化和制度化將是十分漫長的進(jìn)程,期間國際組織決議仍將起到關(guān)鍵的指導(dǎo)性作用。從目前的分析來看,這已是必然趨勢。我國只有更深入地融入這個大趨勢,在現(xiàn)有工作基礎(chǔ)上加大對國際組織決議的研究并全面參與國際組織決議制定和執(zhí)行的過程,才能在公海生物多樣性保護(hù)法律制度不斷發(fā)展成熟的進(jìn)程中掌握主動,獲得更多的海洋利益。

為此,一方面,我國應(yīng)更加積極地利用現(xiàn)有的國際組織平臺,本著積極參加,有取有予的原則主動參與制訂議程,在公海生物多樣性保護(hù)國際組織決議形成、修改、完善中發(fā)揮更大的作用,表達(dá)我國和以我國為代表的一大批發(fā)展中國家的立場,促進(jìn)公海生物多樣性保護(hù)的國際立法進(jìn)程;另一方面,應(yīng)努力創(chuàng)立由中國主導(dǎo)的國際組織或區(qū)域合作論壇,使我國能在公海生物多樣性保護(hù)活動及其相關(guān)決議的制定中起到主導(dǎo)作用。在此過程中,應(yīng)把握好權(quán)利和義務(wù)相當(dāng)?shù)脑瓌t,發(fā)揮與我國自身國際地位相稱的作用,根據(jù)我國的實(shí)際情況切實(shí)承擔(dān)大國責(zé)任,在為促進(jìn)公海生物多樣性保護(hù)法律制度的建設(shè)和完善作出應(yīng)有貢獻(xiàn)的同時,爭取在該領(lǐng)域的話語權(quán),維護(hù)我國海洋權(quán)益,為推進(jìn)我國海洋開發(fā)、管理事業(yè)的全面發(fā)展打造更為廣闊的平臺。

[1] 王鐵崖.國際法[M].北京:法律出版社,1995: 456.

[2] 洪丹.試論國際組織決議的法律效力問題:以世界衛(wèi)生組織與我國迎戰(zhàn)SARS危機(jī)為視角[J].前沿,2006(9):122.

[3] 萬霞.國際法中的“軟法”現(xiàn)象探析[J].外交學(xué)院學(xué)報,2005(80):96.

[4]CBD.COP 9 decision IX/20 marine and coastal biodiversity[R].UNEP/CBD/COP/DEC/IX/20, Montreal:CBD Secretariat,2008.

[5] Sabine Christiansen.High Seas MPAs Regional Approaches and Experiences[R].UNEP(DEPI) RS.12/INF.6.RS,Nairobi:UNEP,2010:9.

[6] 劉惠榮,韓洋.特別保護(hù)區(qū):公海生物多樣性保護(hù)的新視閾[J].華東政法大學(xué)學(xué)報,2009(5):142.

[7] 王鐵崖.國際法[M].北京:法律出版社,1995:457.

海洋公益性行業(yè)科研專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目——國際海底資源開發(fā)與公海保護(hù)區(qū)選劃技術(shù)支持系統(tǒng)及應(yīng)用示范(201005003).