南京臨時(shí)政府文官制度的初創(chuàng)

房列曙

(安徽師范大學(xué)歷史系，安徽蕪湖241000)

南京臨時(shí)政府是中國辛亥革命時(shí)期孫中山在南京建立的資產(chǎn)階級(jí)革命政府。自1912年元旦孫中山在南京宣誓就任臨時(shí)大總統(tǒng)、宣布中華民國成立，到同年4月8日臨時(shí)政府參議院在南京休會(huì)，歷時(shí)3月余，史稱中華民國南京臨時(shí)政府時(shí)期。它雖然僅僅存在3個(gè)月，在中國數(shù)千年的歷史長河中不過是極短的一瞬，然而，它標(biāo)志著中國歷史上第一個(gè)資產(chǎn)階級(jí)共和國——中華民國的誕生，它不僅結(jié)束了200多年的清朝統(tǒng)治，也結(jié)束了中國2 000多年的封建專制制度，中國歷史從此進(jìn)入民主共和的新時(shí)代。就此而言，南京臨時(shí)政府并未因其生命短暫而失去自己的光輝，以后的歷史也證明了這一點(diǎn)。

南京臨時(shí)政府時(shí)期，是中國現(xiàn)代文官制度的初創(chuàng)時(shí)期。這一時(shí)期，有四種人不能參加文官考試，也不能被任用為文官，即:品行悖謬，營私武斷，確有實(shí)據(jù)者;曾因私罪，處監(jiān)禁以上之刑者;吸食鴉片及精神喪失者。這一時(shí)期，創(chuàng)立了我國現(xiàn)代文官制度的初步框架，其中文官考試、任用制度等相關(guān)法令和主張，對以后的歷史有一定影響。

一、南京臨時(shí)政府文官考試制度的規(guī)劃

文官是官制的重要方面。南京臨時(shí)政府設(shè)置官制的法律依據(jù)，先是《中華民國臨時(shí)政府組織大綱》;1912年3月臨時(shí)約法公布生效后大綱即停止適用，所以繼之是《中華民國臨時(shí)約法》。兩者最大的相同之處，主要是規(guī)定了中華民國的國家機(jī)構(gòu)采取“三權(quán)分立”原則;其最大的不同之處，主要是《組織大綱》實(shí)行總統(tǒng)制，而《臨時(shí)約法》卻改為責(zé)任內(nèi)閣制。也就是說，南京臨時(shí)政府基本依據(jù)三權(quán)分立的原則建立的先是總統(tǒng)制的后是責(zé)任內(nèi)閣制的中央政權(quán)。

《中華民國臨時(shí)約法》第十一條規(guī)定:人民有應(yīng)任官考試之權(quán)。南京臨時(shí)政府的文官考試的設(shè)計(jì)，包括高等文官考試、普通文官考試，其外交官、領(lǐng)事官、司法官考試，又屬特殊文官考試。

(一)高等文官、普通文官考試法規(guī)。

1、高等文官、普通文官考試委員會(huì)。

組織文官考試，必須有專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。文官考試委員會(huì)，就是負(fù)責(zé)文官考試的專門的組織機(jī)構(gòu)。據(jù)《文官考試委員官職令草案》①《民立報(bào)》1912年3月22日。，文官考試的組織機(jī)構(gòu)，分為高等文官考試委員、普通文官考試委員兩種。

高等文官考試委員隸屬于內(nèi)閣總理。高等文官考試委員由下列各項(xiàng)人員組成:委員長1人，由法制院長擔(dān)任;常任委員8人，分別由法制院高等官2人、官立、私立大學(xué)教授各3人擔(dān)任;臨時(shí)委員，沒有定額，酌情設(shè)置。常任委員和臨時(shí)委員同由內(nèi)閣總理推薦，總統(tǒng)委任。高等文官考試委員的職責(zé)如下:關(guān)于高等文官考試事項(xiàng);關(guān)于高等文官任用銓衡事項(xiàng);關(guān)于普通文官試驗(yàn)科目厘定事項(xiàng)。委員長指揮委員，綜理考試事務(wù)。常任委員受委員長的指揮，執(zhí)掌各項(xiàng)考試事務(wù)。臨時(shí)委員受委員長的指揮，執(zhí)掌關(guān)于高等文官考試事項(xiàng)事務(wù)。委員長及常任委員一年的津貼400元以內(nèi)，臨時(shí)委員一年的津貼200元以內(nèi)。高等文官考試庶務(wù)，可設(shè)常任書記與臨時(shí)書記執(zhí)掌。常任書記3人，臨時(shí)書記的人數(shù)酌定。常任書記與臨時(shí)書記以內(nèi)閣所屬判任官擔(dān)任。常任書記一年的津貼200元以內(nèi)，臨時(shí)書記一年的津貼100元以內(nèi)。

普通文官考試委員，中央于內(nèi)閣設(shè)置，地方于各官廳設(shè)置，職責(zé)如下:關(guān)于普通文官的考試、任用銓衡、考試科目擬定等事項(xiàng)。中央普通文官考試委員長及委員，由內(nèi)閣于有關(guān)各官廳的高等官委任。地方普通文官考試委員長及委員，由各該地方行政長官于該官廳的高等官吏、該地方專門學(xué)校教授中委任。委員長承長官之命，綜理考試事務(wù)。委員承委員長之命，執(zhí)掌關(guān)于普通文官的考試事項(xiàng)、關(guān)于普通文官任用銓衡事項(xiàng)、關(guān)于普通文官考試科目擬定事項(xiàng)。關(guān)于普通文官考試庶務(wù)，可設(shè)書記1人掌理，以該官廳的判任官擔(dān)任。普通文官考試委員長、委員及書記的津貼另外規(guī)定。

2、高等文官、普通文官考試的程序內(nèi)容。

文官考試，是政府通過考試的方法選拔所需要的文職官員。據(jù)《文官考試令草案》①《民立報(bào)》1912年3月24日。，文官考試的程序內(nèi)容如下:

文官考試的種類及對考試作弊的懲罰。文官考試分為高等文官考試、普通文官考試兩種。高等文官考試，每年在首都舉行1次，但偏遠(yuǎn)地方交通不便的，可劃分地段，派員分別前往舉行。普通文官考試，根據(jù)需要隨時(shí)在首都和地方舉行。凡考試時(shí)有違章舞弊，經(jīng)委員發(fā)覺者，不得參加本期考試;即使經(jīng)過考試合格后，始行發(fā)覺者，其合格證書無效。

考試日期及考試地點(diǎn)。由考試委員長于考試期1個(gè)月前，在政府公報(bào)予以布告，在沒有公報(bào)的地方，以普通公布程式布告。

文官考試資格及考試費(fèi)用。本國人民年齡在20歲以上，而有完全公權(quán)者，得應(yīng)文官考試。凡應(yīng)文官考試的，應(yīng)納考試費(fèi):高等文官考試4元，普通文官考試2元。

文官考試的方法。高等文官考試分預(yù)試、正試兩種。預(yù)試合格的，才有資格參加正試。預(yù)試分為兩場，第一場為論文考試，第二場為口試。論文考試及口試，均應(yīng)以法制、經(jīng)濟(jì)命題。國內(nèi)外高等專門以上各學(xué)校畢業(yè)的免其預(yù)試，各大學(xué)本科畢業(yè)得有學(xué)位的，免其考試。正試分為兩場，第一場為筆試，第二場為口試，筆試不及格的，不得參加口試。普通文官考試分為兩場，第一場為筆試，第二場為口試，筆試不及格的，不得參加口試。國內(nèi)外各高等專門以上學(xué)校畢業(yè)者，免其考試。

文官考試的科目。高等文官考試科目，分為必試科目和選試科目。必試科目為憲法、刑律、民律、行政法、國際公法、經(jīng)濟(jì)學(xué)，共6種。應(yīng)試者還要在財(cái)政學(xué)、商律、刑事訴訟律、民事訴訟律、國際私法共五種必?fù)窨颇恐校x試其中1種。

普通文官考試，以中學(xué)校的科目為標(biāo)準(zhǔn)，斟酌各官廳所執(zhí)掌的事務(wù)，由普通文官考試委員決定。前項(xiàng)科目擬定后，應(yīng)報(bào)告于高等文官考試委員。

(二)外交官、領(lǐng)事官考試法規(guī)。

1912年2月28日《臨時(shí)政府公報(bào)》第24號(hào)發(fā)布《大總統(tǒng)咨參議院議決文官考試與外交官及領(lǐng)事官考試令草案文》，提出《外交官及領(lǐng)事官考試委員官職令》和《外交官及領(lǐng)事官考試令》兩個(gè)草案。這兩個(gè)文件，于4月4日參議會(huì)通過。

1、外交官及領(lǐng)事官考試委員官制。

1912年4月4日參議院通過《外交官及領(lǐng)事官考試委員官制》6條［1］65。主要規(guī)定:外交官及領(lǐng)事官考試委員受外交總長之監(jiān)督;外交官及領(lǐng)事官考試委員，由委員長1人(外交次長)、委員6人(外交部外政司長、外交部商務(wù)司長、外交部編譯司長、高等文官考試委員1人、官立大學(xué)教授1人、私立大學(xué)教授1人)組成，臨時(shí)委員無定額，斟酌情形增設(shè);除職務(wù)上當(dāng)然為委員長或委員外，由外交總長推薦，總統(tǒng)委任。其臨時(shí)委員亦同;關(guān)于考試之庶務(wù)，得置書記掌理，以外交部之委任官充任;外交官及領(lǐng)事官考試委員除外交部官吏外，得給以年額200元以內(nèi)的津貼。

2、外交官及領(lǐng)事官考試令。

參議院于1912年4月4日通過并施行《外交官及領(lǐng)事官考試令》15條［1］67-69。其主要內(nèi)容是:外交官及領(lǐng)事官考試于外交部舉行;考試日期于試期一月前公告;應(yīng)試者為本國男子年齡在25歲以上有完全公權(quán)者;應(yīng)試者須由本人親筆書寫志愿書、履歷書及論文，并將其論文翻譯成英、法、德、日文之一種，呈于考試委員;考試委員審核認(rèn)為有應(yīng)試資格者，即將其姓名榜示。榜示之后，考試委員應(yīng)按榜示姓名定期召集檢驗(yàn)身體，經(jīng)榜示并身體檢驗(yàn)合格者參加預(yù)考;考試分為兩場，第一場考試合格者，才能參加第二場考試;第一場考試科目為國文、公文摘要、口述要領(lǐng)之筆記、外國文及外國語;第二場考試科目:必試科目包括臨時(shí)約法，各國憲法、國際公法、國際私法、經(jīng)濟(jì)學(xué)、殖民政策，選擇科目由應(yīng)試者從行政法、刑律、民律、商律、刑事訴訟律、民事訴訟律、財(cái)政學(xué)、商業(yè)學(xué)、外交史、商業(yè)史科目中任選兩種;第二場考試分為筆試和口試，筆試合格者才能參加口試;凡考試時(shí)有違章舞弊經(jīng)委員發(fā)覺者不得參與本期考試，至既經(jīng)考試合格后始行發(fā)覺者，其合格證書作為無效;考試合格的方法由考試委員議定;考試合格的有效期限，除合格后任為外交官及領(lǐng)事官外，其期為2年。

(三)司法官、巡警官考試的實(shí)踐。

辛亥革命的浪潮導(dǎo)致大清帝國的覆滅。湖北軍政府司法部長張知本在湖北省創(chuàng)立了各級(jí)審判廳、檢察廳制度，為了甄拔專門的司法人才，擬定了考試條例，自推事檢察官以下至承發(fā)員，一律分別考試，量才任用，并請湖北軍政府派委試師，親臨命題，以昭鄭重。1911年12月3—6日，舉行中華民國第一屆司法考試，當(dāng)日錄取沈毓煃等18人，按其名次，先后分發(fā)所屬司法機(jī)關(guān)任職［2］。1912年1月1日，孫中山就任中華民國臨時(shí)大總統(tǒng)。在孫中山所領(lǐng)導(dǎo)的臨時(shí)政府時(shí)期，司法總長伍廷芳提出“就前清制訂之民律草案、第一次刑律草案、刑事民事訴訟法、法院編制法……由民國政府，聲明繼續(xù)有效，以為臨時(shí)適用法律，俾司法者有所根據(jù)”①《臨時(shí)政府公報(bào)》1912年3月24日，第47號(hào)，咨，第1頁。。由此，《法院編制法》繼續(xù)保有其效力，其中關(guān)于司法考試的條文從法理而言繼續(xù)有效。孫中山對選拔人才極其重視，1912年3月26日，他曾咨請參議院議決法制局所擬定的《法官考試委員官職令》和《法官考試令》，堅(jiān)持主張“所有司法人員，必須應(yīng)法官考試合格人員，方能任用”②《臨時(shí)政府公報(bào)》1912年3月26日，第48號(hào)，咨，第1頁。?？上?，這些法令未及頒布實(shí)施。

為了提高警務(wù)人員的質(zhì)量，湖北軍政府內(nèi)務(wù)部還頒布《巡警官考試章程》，規(guī)定巡警官員，必須要由內(nèi)務(wù)部選派精通法學(xué)及確有經(jīng)驗(yàn)者5人會(huì)同考試合格，才能充任。投考的資格規(guī)定得較嚴(yán):曾在外國學(xué)習(xí)警察，得有畢業(yè)文憑者，或修業(yè)文憑者;曾在本國學(xué)習(xí)警察，得有畢業(yè)文憑者，或修業(yè)文憑者;曾在本國、外國學(xué)習(xí)法政有畢業(yè)文憑或修業(yè)文憑者;曾辦理警務(wù)，尚有札委呈驗(yàn)者;以上4項(xiàng)如文憑或札委遺失者，得有各部辦事員5人以上保結(jié)，才可以投考?？荚嚳颇坑蟹▽W(xué)通論、警察學(xué)兩科。根據(jù)考試成績分為三等:考列一等者，委充武漢巡警廳科長與署長，或各州縣警務(wù)長;考列二等者，委充各州縣科員或署長;考列三等者，委充各州縣警官或所員。［3］85-86

二、南京臨時(shí)政府文官銓敘制度的初創(chuàng)

臨時(shí)大總統(tǒng)孫中山十分重視文官銓敘制度建設(shè)?！洞罂偨y(tǒng)令各部局飭整官方慎重銓選文》指出:于用人之際，務(wù)當(dāng)悉心考察，慎重銓選，勿使非才濫竽，賢能遺引③《臨時(shí)政府公報(bào)》1912年3月24日，第47號(hào)，令示，第2頁。。南京臨時(shí)政府的文官銓敘制度，包括文官任用、官俸、獎(jiǎng)懲、撫恤等制度。

(一)文官任用制度。

1、文官任官令草案。

南京臨時(shí)政府制訂的《文官任官令草案》④上?！睹窳?bào)》1912年3月20日、22日連載。規(guī)定，非成年以上而有完全公權(quán)者，不得任以民國官職。關(guān)于文官任用的資格和文官任用的方式，規(guī)定如下:

(1)文官任用的資格。

簡任官的任用必須具有下列資格之一(但一等簡任官不在此列):曾任簡任官之職非因懲戒休職，或因懲戒休職已至2年以上;曾任薦任官之職至2年以上，非因懲戒休職，或因懲戒休職已至2年以上;受高等文官考試，有合格證書的;曾為國會(huì)職員，或現(xiàn)為國會(huì)議員。

薦任官的任用除上述資格外，有下列資格之一的可以任用:曾任薦任官之職，非因懲戒休職，或因懲戒休職已至2年以上;曾任委任官之職至2年以上，非因懲戒休職，或因懲戒休職已至2年以上。

委任官除以上列舉的資格外，有下列資格之一的可以任用:曾任委任官之職，非因懲戒休職，或因懲戒休職已至2年以上;應(yīng)普通文官考試，而有合格證書;雇員在同一官廳服務(wù)至5年以上，經(jīng)普通文官考試之銓衡認(rèn)為適任。

(2)文官任用的方式。

凡2人以上同有受任資格，任用有文官考試合格證書的。同有此項(xiàng)證書，任用曾任官職的。同曾任官職，任用等級(jí)高的。等級(jí)相同，任用未受懲戒的。

凡官吏須具有特別學(xué)術(shù)技藝者，除《考試令》及其他規(guī)定外，在高等官則經(jīng)高等文官考試委員之銓衡，在委任官則經(jīng)普通文官考試委員之銓衡，而后任用。

凡薦任官，須由推薦者提出可以證明本人品格才能的證書。其中委任官的證書，由本人提出。

任用官吏，須交付任狀。簡任官的任狀，由大總統(tǒng)親署欽印、內(nèi)閣總理副署后，以親任式交付之。薦任官由內(nèi)閣總理，或主任之國務(wù)卿，及其他有推薦職權(quán)者，經(jīng)由內(nèi)閣總理，或主任之國務(wù)卿推薦。薦任官的任狀，由大總統(tǒng)親署欽印、內(nèi)閣總理或主任之國務(wù)卿副署后，由推薦者交付之。委任官的任狀，由有委任職權(quán)者署名欽印后，自交付之。

上述創(chuàng)建中的文官考試制度，雖未經(jīng)當(dāng)時(shí)參議院通過實(shí)施，但椎輪作始，已足見開國之宏規(guī)。

2.鄂省暫行府縣知事任免章程。

1912年2月上旬湖北軍政府內(nèi)務(wù)部頒行《鄂省暫行府縣知事任免章程》［3］107，由參議會(huì)議決，并經(jīng)副總統(tǒng)批準(zhǔn)。鄂省境內(nèi)區(qū)劃仍舊，除武昌首府仍稱為府外(就江夏縣改設(shè))，其余廳州一律正名為縣，府名一律裁撤。武昌府及各縣設(shè)知事1人，由內(nèi)務(wù)部請“考試師”考選后，按其名次由都督核準(zhǔn)任命。考試師暫定20人，由都督任命，每次考試必用考試師5人?？荚嚪侄?xiàng)，第一項(xiàng)試文理，第二項(xiàng)用口問，考試資格:須具備下列第一、第五項(xiàng)及第二、三、四三項(xiàng)中兩項(xiàng)者，皆得為知事:第一，年歲在30—60歲以下者;第二，確有法律政治之學(xué)識(shí)者;第三，通曉本省地方情形者;第四，辦事有成績者;第五，無他種嗜好者。知事職務(wù)除辦理各部委托事務(wù)(如關(guān)于外交依交部委托辦理)外，還應(yīng)辦理租稅及公用征收、警察、教育、選舉、戶口調(diào)查及登記、工程、農(nóng)工商、土地丈量登記、道路事項(xiàng)，該縣審判廳尚未成立時(shí)可兼理訴訟事件。知事受本縣議會(huì)的監(jiān)督，執(zhí)行其職務(wù)。當(dāng)該縣議會(huì)未成立時(shí)，得由本地選舉公正紳士4人，由知事核定2人為紳首，呈請內(nèi)務(wù)部委任，參議一切。平時(shí)辦事勤惰由內(nèi)務(wù)部考核。知事既任用后，非經(jīng)紳士控告、省行政會(huì)判決，不得撤任或遷調(diào)。當(dāng)省行政會(huì)未成立以前，由都督府會(huì)議執(zhí)行其職務(wù)。

1912年2月上旬，湖北軍政府內(nèi)務(wù)部頒行《任用府縣知事及各行政官考試細(xì)章》［3］108-109規(guī)定:“考試師”由眾公舉精通法政學(xué)者20人，呈請都督委任。每次考試時(shí)由內(nèi)務(wù)部定期，請考試師5人臨場考試，請各都總稽查處派2人監(jiān)視。應(yīng)試生每次不過5人，如已有應(yīng)試生6人，則每日3人，分兩日考試?？荚嚂r(shí)先試作文，后試口試，交卷齊后，合同口試?！翱荚噹煛?人各擬一法政題，拈鬮命一題作文，時(shí)間不得過4小時(shí)?？谠嚂r(shí)，考試師各問數(shù)語，問話須關(guān)于知事任免章程第五條所列者?？荚噹熼單臅r(shí)及問話后，均不得品評(píng)考生長短?？忌撕?，各考試師投票以“取”、“不取”二語定之，即時(shí)出榜。未經(jīng)錄取者，一年內(nèi)不得再投考。

3、四川軍政府的推薦章程。

四川軍政府成立后，為了渴求通才，同襄新政，1912 年1 月制定和頒布《推薦章程》［4］585-587共10條。主要內(nèi)容是:

軍政府需要推薦的人員。包括樞密院、總政處各職員;各部、局長、次官;地方行政長官;審判檢查廳廳長;廳、州、縣會(huì)議長、總董;教育、商務(wù)總會(huì)會(huì)長;中學(xué)、農(nóng)、工以上各學(xué)堂監(jiān)督。

被推薦人的資格、條件。凡屬大漢國民具有下列資格之一，年齡在25歲以上者，均得為被推薦人:通曉法律及其他專門學(xué)識(shí)技藝者;曾任行政、司法各職務(wù)，未因私罪被參革者;曾任高小以上學(xué)堂教員3年以上者;高等學(xué)堂及高等同等學(xué)堂畢業(yè)得有文憑者。

推薦的程序、方法。凡推定某人，須先具推薦書申明姓名、年齡、籍貫、履歷(長于何事，曾事何業(yè))及確無上條所列情事，由推薦人署名涂印，詳呈于軍政府總政務(wù)。

被推薦人的考核與敘用及其取消。被推薦人合乎上述所列資格之一者，由軍政府考核，分別特任、詳任、委任三等敘用。但未經(jīng)敘用以前，推薦人不得向軍政府詰問。被推薦人經(jīng)軍政府?dāng)⒂煤?，查有不合于推薦人條件的事實(shí)時(shí)，取消其任職。

被推薦人與推薦人的法律責(zé)任。被推薦人經(jīng)軍政府?dāng)⒂煤?，如有貪凡贓枉法等情事，推薦人應(yīng)受的處分，照被推薦人減二等或三等辦理。推薦人與被推薦人如有授受賄賂等情弊，經(jīng)軍政府查明一律嚴(yán)辦外，推薦作為無效。

《推薦章程》的頒行，對及時(shí)而又謹(jǐn)慎地選拔一些品德優(yōu)良的專門人才，充實(shí)軍政府各級(jí)政權(quán)，開展革命工作，具有一定作用。但是，如何進(jìn)一步改革用人制度問題，“各部行政官暨紳學(xué)界、報(bào)界屢擬組織臨時(shí)省議會(huì)，以為用人立法機(jī)關(guān)”，結(jié)果四川軍政府“不允”，于是對“府定職官推薦章程多訾議”［4］559。

(二)文官官俸制度。

孫中山先生關(guān)于文官薪俸的觀點(diǎn)是不斷發(fā)展的。他在《上李鴻章書》中談到“厚其養(yǎng)廉，永其俸祿，則無瞻顧之心，而能專一其志”。由此可以推斷孫中山的“厚俸養(yǎng)廉”的思想。由于南京臨時(shí)政府成立之后財(cái)政拮據(jù)，加上孫中山先生本人又一向廉潔奉公、生活儉樸并且處處事事以人民公仆要求自己，所以對南京臨時(shí)政府官俸制度的制定提出“低薪制”原則。這一時(shí)期官員的薪俸分月俸現(xiàn)金和月俸公債兩種，具體如下:總長，月俸現(xiàn)金160元，月俸公債70元;次長，月俸現(xiàn)金140元，月俸公債60元;局長月俸現(xiàn)金120元，月俸公債50元;科長，月俸現(xiàn)金100元，月俸公債40元;科員分三等，月俸現(xiàn)金分別為80元、60元、40元，月俸公債分別為30元、20元、10元。額外科員分兩等，只有月俸現(xiàn)金，分別是30元、20元。

參議院議長，月津貼100元，副議長月津貼50元。參議院秘書廳秘書長、職員的月俸分為二級(jí)三等:第一級(jí)一等250元、二等200元、三等150元;第二級(jí)一等100元、二等80元、三等60元。秘書長享受第一級(jí)二等之俸，任職3月以上升為一等。秘書員主管一科事務(wù)者，享受第一級(jí)三等之俸，任職3月以上升為二等之俸。秘書員分掌“一課”事務(wù)者享受第二級(jí)二等之俸，任職3月以上升為一等之俸。秘書員佐理“一課”事務(wù)者，享受第二級(jí)三等之俸，任職3月以上升為二等之俸。秘書廳寫生及其他事務(wù)員享受50元以下之月俸①《參議院常費(fèi)支給章程案》，1912年4月2日通過，《參議院議決案匯編》甲部一冊，北京大學(xué)出版社1989年復(fù)印本，第37頁。。但是實(shí)際上南京臨時(shí)政府上至總統(tǒng)，下至一般官員都沒有按規(guī)定發(fā)給薪俸，政府除供給食宿外，每人只支給臨時(shí)政府財(cái)政部發(fā)行的軍用券30元。［5］

南京臨時(shí)政府革除了封建社會(huì)實(shí)行了兩千多年的一品一俸制。中國歷史上實(shí)行了幾千年的實(shí)物俸祿制，被辛亥革命的貨幣薪金制所代替，這是歷史性的進(jìn)步。這一時(shí)期文官官俸制度并未成型，但對北京民國政府、南京國民政府的文官薪俸制度的形成有一定的影響。

(三)文官考績與獎(jiǎng)懲。

對于文官考績與獎(jiǎng)懲，南京臨時(shí)政府制定了一些單行法規(guī)。臨時(shí)政府要求各部門長官對于他們的部屬，應(yīng)隨時(shí)考核他們的工作勤惰、優(yōu)劣以及學(xué)識(shí)、操行等，確定其是否勝任。根據(jù)考核結(jié)果，對于所屬司員分別記功或記過、嘉獎(jiǎng)或懲處等。當(dāng)時(shí)陸軍部考核較嚴(yán)，執(zhí)行比較堅(jiān)決。如《陸軍人員補(bǔ)官任職令草案》中說:“凡全國一切現(xiàn)役軍官佐，每年年終均由長官考績一次，匯呈報(bào)該管長官，該管長官復(fù)出具考語判決等次匯報(bào)本部，由本部作成全國現(xiàn)役官佐考績總表，以考核全國現(xiàn)役軍官佐學(xué)識(shí)才具及其他一切?！保?］222通過考核，區(qū)別官員優(yōu)劣，這是激勵(lì)官員向上的好方法。

對官員的獎(jiǎng)懲，臨時(shí)政府采取有效措施。獎(jiǎng)懲的原則為以德為主，德才兼?zhèn)?，賞罰分明。建國不及兩月，就公布文官試驗(yàn)章程、慎重用人令、勛章令等。凡有功官員，酌量賞以各等勛章，以示獎(jiǎng)勛。如陸軍部公布《勛章章程及圖式》②《臨時(shí)政府公報(bào)》1912年4月1日，第54號(hào)，法制，第1頁。，規(guī)定勛章分為三種，各分9等，凡獲得各種勛章者，其后又立戰(zhàn)功，或另有功勞，可換給同種較高等的勛章，或加賞他種勛章。第一種為九鼎勛章，中刻黃帝像，列五兵于其身旁，外圍以九鼎。第二種為虎羆勛章，中刻虎熊兩獸，外圍以花紋。以上兩種勛章授給軍人。第三種為醒獅勛章，中刻一獅，外圍花紋，上刻一古鐘。取其義為自由鐘聲，驚醒全國同胞。醒獅勛章給予民國一般為國盡瘁、功勞卓著人員者。分為9等，各等均可賞與為國家辦事人員及海陸軍官佐士兵。得醒獅勛章，如系褒賞名譽(yù)者，無獎(jiǎng)金。其他均有獎(jiǎng)金，但數(shù)目臨時(shí)酌定，多寡不拘。

南京臨時(shí)政府由于存在的時(shí)間短暫，中央政府尚未頒布文官懲戒方面的專門法規(guī)。關(guān)于文官懲戒的規(guī)定，散見于中央和地方政府的相關(guān)法規(guī)之中。1912年3月11日公布的《中華民國臨時(shí)約法》第五十二條規(guī)定:法官“懲戒條規(guī)以法律定之”。①《臨時(shí)政府公報(bào)》1912年3月11日，第35號(hào)，法制，第8頁。并未推及一般文官。孫中山曾發(fā)布命令說，如果官員有欺壓人民的行為，“許其按照《臨時(shí)約法》來中央平政院陳訴，或就近向都督府控告。一經(jīng)調(diào)察確實(shí)，立予盡法懲治，并將罪狀宣示天下，以昭儆戒”。“現(xiàn)在地方官制尚未頒行，各省都督具有治兵察吏之權(quán)，務(wù)須嚴(yán)飭所屬，勿許越法肆行?！保?］袁世凱在當(dāng)選為臨時(shí)大總統(tǒng)以后，也下令禁絕賄賂和整飭官常?！按撕笕缬袊L試及招搖者，飭所司執(zhí)法嚴(yán)懲，決不寬貸?！薄霸儆秀@營奔競情事，必當(dāng)重于懲戒以肅官常?！雹凇稏|方雜志》第8卷第11號(hào)。總之，南京臨時(shí)政府在禁止封建官場的陋習(xí)、打擊官吏貪污受賄及違法行為、保護(hù)人民的利益等方面的措施，為現(xiàn)代文官懲戒制度的建立提供了一定的借鑒。

1912年2月22日，滬軍都督府頒布《禁吸鴉片告示》，表示禁煙的決心，“除惡務(wù)盡，不欲留污點(diǎn)以貽民國前途之隱患”。1912年3月16日，上海民政總長李平書，還根據(jù)南京臨時(shí)政府內(nèi)務(wù)部命令，出示重申戒煙禁令③《時(shí)報(bào)》1912年3月16日。。四川軍政府成立后，“示諭各街首人禁止賭博”，“倘再違犯，定將該首人并究”［4］604。上海革命政權(quán)建立后專門頒布《禁止賭博告示》，通飭嚴(yán)禁賭博，除照會(huì)各國領(lǐng)事取締租界，不準(zhǔn)華人賭博外，仰各界一體遵照，如違定予嚴(yán)辦④《民立報(bào)》1912年2月21日。。民政部即對私種煙苗及私開煙館，剴切通告，并札飭各屬一體遵照。但是，各屬私種，私開者，尚未一律斷絕。原因就在于各地方官吏奉行不力所致。為此，《民政部移知宣慰使飭地方官認(rèn)真禁種煙苗及開煙館文》［4］598“重申禁令，復(fù)行嚴(yán)飭。除行知各廳、州、縣實(shí)行禁止外，相應(yīng)備文移知。為此合移貴宣慰使，星軺所至，希煩一面考查各屬究竟有無私種煙苗及私開煙館，一面督飭各屬認(rèn)真禁止，并望隨時(shí)移知，藉資考核，是為至要?！?/p>

(四)文官撫恤制度。

孫中山對獎(jiǎng)恤政策也十分重視。他認(rèn)為民國所以能建立是與先烈們的鮮血分不開的。因此，他出任大總統(tǒng)后，一方面咨請參議院迅速通過獎(jiǎng)恤條例，成立稽勛局，著手處理開國前先烈獎(jiǎng)恤事宜;另一方面又按論功撫恤，連續(xù)頒布若干獎(jiǎng)恤令，對為建立民國而獻(xiàn)身的革命烈士給予撫恤。

首先，先后建立了文官撫恤的管理機(jī)構(gòu)銓敘局和稽勛局。南京臨時(shí)政府成立后，1912年1月，在內(nèi)務(wù)部下設(shè)銓敘局，“直隸于臨時(shí)大總統(tǒng)。掌職員任免、升遷及給與位階、勛章、榮典、賞恤事務(wù)”［8］。

1912年2月23日，孫中山《咨參議院建議設(shè)立稽勛局文》指出:

在臨時(shí)政府時(shí)代，特設(shè)一開國稽勛局。俟所議通過，即委任專官，領(lǐng)受局事。對于開國一役，調(diào)查應(yīng)賞應(yīng)恤之人，分別應(yīng)賞應(yīng)恤之等，詳訂應(yīng)賞應(yīng)恤之條，再咨貴院議決施行。屆時(shí)稽勛局即應(yīng)取消，其給賞給恤之曹司，可議另隸于內(nèi)部。經(jīng)此鄭重措置，庶于南北新舊紛繁錯(cuò)綜之事實(shí)，能盡得頭緒，而各有歸束。于是議賞議恤，可以不漏不濫，任官與賞功之界限，亦得厘然分析。即目前本總統(tǒng)與行政各官屬，當(dāng)裁并軍隊(duì)、批答恤款之際，皆有所依循，是又足為臨時(shí)維持秩序，穩(wěn)固治安之補(bǔ)助也。［9］122-123

4月3日，大總統(tǒng)令陸軍部“迅速調(diào)查民國開國之始，其立功盡瘁者及死事者，速行分別議卹，毋涉疏略，致沒勛庸，庶慰精誠，亦資借鏡”⑤《臨時(shí)政府公報(bào)》1912年4月3日，第56號(hào)，令示，第3頁。。

其次，南京臨時(shí)政府成立后，孫中山通過各種方式對為建立民國而獻(xiàn)身的革命烈士給予撫恤。一是采用祭文的方式，悼念革命先烈。1912年2月22日，蜀都人士在民國成立、大功告成之時(shí)為其蜀地先烈開追悼大會(huì)，孫中山寫了祭文表示哀悼。1912年3月1日，孫中山做了祭革命死義諸烈士文，同年3月17日，有祭武漢死義諸烈士文［9］112。二是論功撫恤，連續(xù)頒布若干獎(jiǎng)恤令。如石風(fēng)鳴受傷治療給恤令，獎(jiǎng)恤吳祿貞、王家駒、陳魯、劉道一等令，并要求“爰采各國撫遺恤亡之例，定撫恤章程”［6］266。三是撥?？钤O(shè)立“養(yǎng)濟(jì)院”、教養(yǎng)所等機(jī)構(gòu)，贍養(yǎng)因公致殘人員、先烈遺孤。并派人慰問先烈遺族，設(shè)法解決其生活困難。據(jù)大總統(tǒng)批馬伯援等囂撥款作武漢死義烈士遺孤教養(yǎng)所經(jīng)費(fèi)呈:“呈悉。民國開創(chuàng)，武漢實(shí)為首功，而諸烈士血戰(zhàn)捐軀，其死義亦最烈。該發(fā)起人等，擬設(shè)遺孤教養(yǎng)所，既孚博愛之精神，亦協(xié)報(bào)功之典禮，殊堪嘉尚。所請撥給公債票二萬元，作為開辦費(fèi)之處，已命行財(cái)政部照撥矣，此批?！雹佟杜R時(shí)政府公報(bào)》1912年4月1日，第54號(hào)，命令，第9頁。

上述這些措施，有利于臨時(shí)政府威望的提高，為中國撫恤制度的現(xiàn)代化所進(jìn)行的探索是可貴的。但由于南京臨時(shí)政府存在的時(shí)間短暫，還來不及制定有關(guān)文官撫恤的專項(xiàng)法規(guī)，文官撫恤只是參照軍人撫恤的規(guī)定，所以，這一時(shí)期是民國文官撫恤制度的初創(chuàng)時(shí)期，為現(xiàn)代文官撫恤制度的初步創(chuàng)立奠定了基礎(chǔ)。

三、南京臨時(shí)政府其他文官制度的創(chuàng)新

(一)文官禮節(jié)。

民國初年，孫中山下令革除清朝宮廷“大人”、“老爺”等稱呼，官員以官職相稱。

四川軍政府成立后，頒布了《文官禮節(jié)》8條［4］592-593，對舊的禮儀制度進(jìn)行改革。

1、規(guī)定文官禮節(jié)分為兩種:最敬禮，脫帽三鞠躬;敬禮，脫帽鞠躬。

2、最敬禮之式，對受禮者直立，正容整齊兩足，垂下左手，以右手脫帽而三鞠躬。

3、敬禮之式，對受禮者正容，垂下左手，以右手脫帽而鞠躬。

4、凡職官謁見都督，應(yīng)行最敬禮。尋常相見，應(yīng)行敬禮。

5、凡下級(jí)官吏初見上級(jí)官，應(yīng)行最敬禮。以后即行敬禮，尋常相見，但直立以表敬意，不必行禮。

6、同等相見，應(yīng)行敬禮。

7、凡受禮人，對于行禮人均應(yīng)答禮。

8、慶賀祭吊及禮典俱用最敬禮。

(二)文官服務(wù)規(guī)則。

大漢四川軍政府成立后，為了整頓吏治，提高政府辦事效力，1912年初，制定和頒布了《文官服務(wù)規(guī)律》12條［4］593。主要內(nèi)容是規(guī)定了四川軍政府各級(jí)政府的官吏應(yīng)該恪守的規(guī)章法律，除別有規(guī)定者，均以本《規(guī)律》為限。具體說來，文官服務(wù)，應(yīng)守之規(guī)律有以下各條:

1、官吏應(yīng)守之規(guī)律，除別有規(guī)定外，均以本規(guī)律為限。

2、一般官吏均應(yīng)忠慎勤勉，遵照軍政府所頒一切法律，各盡厥職。

3、官吏執(zhí)行職務(wù)，各應(yīng)遵守都督及本屆長官之命令。但于其所發(fā)之命令，認(rèn)為有違反法律者，仍得陳述意見于都督或本屆長官。

4、官吏無論于職務(wù)之內(nèi)或職務(wù)之外，均不得濫用威權(quán)及有貪污之行為。

5、官吏于軍政府或職務(wù)內(nèi)所有機(jī)密要件，均應(yīng)各守秘密。

6、官吏于軍政府或本官廳未發(fā)之文書，不得私向與文書有關(guān)系之人稍有泄露。

7、官吏非經(jīng)本屬長官之許可，不得擅離執(zhí)行職務(wù)時(shí)所應(yīng)居住之地，及充當(dāng)私立各種公司或各商店之經(jīng)理人。

8、官吏于下列人員不得受其宴享:承辦本官廳或本局所之工役者;現(xiàn)受本官廳或本局所之補(bǔ)助金而起業(yè)者;承賣本官廳或本局所之各項(xiàng)物品者;現(xiàn)與本官廳或本局所結(jié)有各種契約者。

9、官廳于職務(wù)內(nèi)外，均不得收受所屬官吏之饋送。

10、官吏非經(jīng)本屬長官之許可，不得于本職外兼任其他之事務(wù)。

11、官吏不得自身經(jīng)營商業(yè)。

12、本規(guī)律未盡事宜，得隨時(shí)增訂。

《文官服務(wù)規(guī)律》對政府官員的要求是明確而嚴(yán)格的，它一反清朝腐朽的封建官場風(fēng)氣，而體現(xiàn)了資產(chǎn)階級(jí)革命的精神，對于整肅吏治，建設(shè)廉政有著積極的意義。

(三)文官的官服。

1912年1月1日，孫中山在南京宣誓就任臨時(shí)大總統(tǒng)，宣告中華民國臨時(shí)政府成立，以中華民國為紀(jì)元，改行陽歷。隨著清王朝的垮臺(tái)，體現(xiàn)等級(jí)的官爵命服、袍褂補(bǔ)服、瓴領(lǐng)朝珠，一律廢止。式樣活潑、色彩絢麗的新式服裝流行起來。西服也開始被人們接受。西服最初只有洋人和買辦等少數(shù)人穿著，20世紀(jì)初逐漸流行起來。1903年，廣西梧州中學(xué)堂總教習(xí)胡漢民在“歲時(shí)令節(jié)，容許學(xué)生披洋衣揖孔孟”［10］。1905年，清廷仿照西式軍服式樣實(shí)行軍裝改革，推行洋式軍裝。宣統(tǒng)初年，外交大臣伍廷芳再次奏請剪辮易服，懇求朝廷明降諭旨，任聽官商士庶得準(zhǔn)截去長發(fā)，改易西裝。清朝迫于全國人民的壓力，不得不為此事“立案議會(huì)”，但未能實(shí)施。辛亥革命后，民國政府提出“剪辮易服”，并頒布服制條例，西式服裝一時(shí)成為社會(huì)上較為流行的服飾之一。尤其值得一提的是，孫中山創(chuàng)制并帶頭穿著的立領(lǐng)四袋式男式上裝，被后人稱為“中山服”，是公職人員的服裝。孫中山就任臨時(shí)大總統(tǒng)時(shí)，即身著“中山裝”。中山裝體現(xiàn)了平等的精神，服裝不再標(biāo)明等級(jí)，服裝顏色不再為某些人所專有，宣告了中國幾千年冠服制度的瓦解。

由于南京臨時(shí)政府誕生于兵革不斷、戰(zhàn)火未息的歷史條件下，因此，大多數(shù)文官制度的內(nèi)容尚屬草創(chuàng)，付諸實(shí)踐的取得直接社會(huì)效益的也為數(shù)不多。然而，作為南京臨時(shí)政府和廣東革命政權(quán)的文官制度，開始了從古代科舉制向現(xiàn)代文官制度的轉(zhuǎn)型，并對日后北京民國政府時(shí)期和南京國民政府時(shí)期的文官制度產(chǎn)生了重要的影響。

［1］ 參議院議決案匯編:甲部一冊［M］.北京:北京大學(xué)出版社，1989.

［2］ 展恒舉.中國近代法制史［M］.臺(tái)北:臺(tái)灣商務(wù)印書館，1973:114.

［3］ 辛亥革命武昌起義紀(jì)念館，政協(xié)湖北省委員會(huì).湖北軍政府文獻(xiàn)資料匯編［M］.武漢:武漢大學(xué)出版社，1986.

［4］ 隗瀛濤，趙清.四川辛亥革命史料:上冊［M］.成都:四川人民出版社，1981.

［5］ 劉梅生.近代文官制度史［M］.開封:河南大學(xué)出版社，1994:97.

［6］ 中國第二歷史檔案館.中華民國史檔案資料匯編:第2輯［M］.南京:江蘇人民出版社，1981.

［7］ 孫中山全集:第1卷［M］.北京:中華書局2006:291.

［8］ 銓敘局官職令草案［M］//蔡鴻源.民國法規(guī)集成:第2冊.合肥:黃山書社，1999:91.

［9］ 孫中山全集:第2卷［M］.北京:中華書局，1982.

［10］ 胡漢民自傳［J］.近代史資料，1981(2).