于波

【摘 要】本文分析了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能在農(nóng)村環(huán)境連片整治工作中面對的主要問題。并針對這些問題提出了相應(yīng)的解決對策。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村環(huán)境連片整治；政府職能

為加快解決突出的農(nóng)村環(huán)境問題，改善農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量，推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)，探索出一條農(nóng)村環(huán)境保護和環(huán)境管理的路子，國家環(huán)境保護部、財政部于 2010 年在全國啟動了農(nóng)村環(huán)境連片整治示范工作，整治的主要內(nèi)容包括農(nóng)村飲用水水源地保護、農(nóng)村生活污水和垃圾處理、畜禽養(yǎng)殖污染治理以及歷史遺留的農(nóng)村工礦污染治理等 5 個方面。

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村環(huán)境連片整治工作中面對問題

1.1根本問題

根本問題是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村環(huán)境連片整治工作中的角色。一方面，在環(huán)境治理的脈絡(luò)中，地方政府首先是國家權(quán)力的代理人。它的責(zé)任是完成治理工程分解的治理目標、任務(wù)，支配國家有著再分配性質(zhì)的環(huán)境治理投資并對上負責(zé)。另一方面，作為地方經(jīng)濟主導(dǎo)者的地方政府還是經(jīng)營地方發(fā)展的主角。地方政府獨立的利益訴求成為其在項目運作中進行行為選擇的主要參照。因此， 地方政府在農(nóng)村環(huán)境治理中扮演雙重角色。此時，政府在利益訴求中職能發(fā)生了扭曲。這給當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境帶來許多不確定的風(fēng)險因素，亦給當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展和社會文化變遷帶來很多盲目性。

1.2項目落實中遇到問題

目前各鄉(xiāng)鎮(zhèn)都還沒有建立相應(yīng)的環(huán)保管理機構(gòu)，缺乏環(huán)保專業(yè)人員，加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村級財力大都比較困難，拿不出資金來支持農(nóng)村環(huán)境連片整治工作。在項目實施過程以及取得的實際效果來看，還存在一些亟待解決的問題。主要有選址問題、占地問題、設(shè)施運行與管理的長效機制尚未建立等。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村環(huán)境連片整治工作中的對策

2.1鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府上報方案需科學(xué)、準確

實施環(huán)境連片整治前需要編制實施方案，鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村按照審批的方案來實施。但是很多實施方案脫離實際，導(dǎo)致最后項目落實不了或不能達到理想的治理效果。如有大型沼氣項目用于畜禽養(yǎng)殖廢棄物的治理與綜合利用，但與村對接時本村實際情況為無集中式畜禽養(yǎng)殖，導(dǎo)致該大型沼氣項目最終無法實施。另一方面為是環(huán)保設(shè)施的處理能力與污染物排放量不相適應(yīng)。如污水處理站收集不到相應(yīng)處理能力的污水量，造成了很大的浪費。

如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府上報的方案是在詳細的調(diào)查了解、現(xiàn)場踏勘、收集資料的基礎(chǔ)上完成的，那么這些情況都是可以避免的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在調(diào)查、資料收集的過程中應(yīng)重點摸清示范區(qū)域的人口、社會經(jīng)濟發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀、畜禽養(yǎng)殖現(xiàn)狀、飲用水源狀況、環(huán)境污染及存在的突出環(huán)境問題、現(xiàn)有的環(huán)保設(shè)施情況等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府摸清這些情況，再將此上報至方案編制部門，使其在充分掌握上述第一手資料的基礎(chǔ)上進行科學(xué)規(guī)劃，合理配置資源，使方案有較強的科學(xué)性、針對性、適用性和易操作性，做到即解決了突出環(huán)境問題又充分地發(fā)揮了資金效益。

2.2鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)科學(xué)選址

環(huán)境整治工程的選址很重要，選址不當(dāng)則可能帶來負面影響。選址基本靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府協(xié)調(diào)，環(huán)保部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府選址確定后會繪制定界圖等相關(guān)圖件、辦理一系列相關(guān)手續(xù)。但當(dāng)項目興建、建設(shè)資金投入后方發(fā)現(xiàn)選址并不適合預(yù)建項目，造成前期投入浪費。某鎮(zhèn)項目村選址確定后找有資質(zhì)部門繪制定界圖，后因土地征占問題項目不能落實，只好從新選址，從新繪制。

在確定選址前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)從農(nóng)村環(huán)境治理的實際問題出發(fā)， 做好調(diào)研工作， 深入到農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村生產(chǎn)與生活中， 廣泛聽取農(nóng)村群眾的意見和建議，收集農(nóng)村環(huán)境治理的一手資料，并有效地借助環(huán)境管理部門、環(huán)保專家的力量，在涉及相關(guān)利益的多方主體共同參與討論協(xié)商的前提下，選定合理可行的位置。

2.3鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)監(jiān)督工程質(zhì)量

環(huán)保設(shè)施的設(shè)計和施工專業(yè)性比較強，其工程質(zhì)量如何，會直接影響到其處理效果。目前，農(nóng)村環(huán)保設(shè)施的建設(shè)一般都是由小型環(huán)保公司來承擔(dān)，設(shè)計及施工水平良莠不齊，甚至有些設(shè)施是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)當(dāng)?shù)氐摹敖ㄖ牎眮硎┕?。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對工程質(zhì)量缺乏監(jiān)管，質(zhì)量出現(xiàn)問題。結(jié)果成了形象工程、擺設(shè)工程。這一方面浪費了資金，不能夠充分發(fā)揮資金效益，另一方面也不能夠發(fā)揮應(yīng)有的環(huán)境效益。

其根本應(yīng)轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，加強政府地方公共服務(wù)能力建設(shè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能不僅僅體現(xiàn)在經(jīng)濟建設(shè)方面，更重要的是體現(xiàn)在為村民服務(wù)方面。在改革開放進入成熟期之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)加強以提供公共產(chǎn)品和有效的公共服務(wù)為主的職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府至今仍側(cè)重經(jīng)濟職能，而忽略了公共服務(wù)的職能。只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把公共服務(wù)能力建設(shè)放在首位，才能盡到監(jiān)管責(zé)任。

具體操作首先在前期招標中應(yīng)對環(huán)保公司進行仔細的甄別和篩選，選擇有實力、信譽好的公司參與項目建設(shè)。在項目招標時，應(yīng)特別注重考察公司的技術(shù)實力、農(nóng)村環(huán)境治理的業(yè)績以及信譽等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府請環(huán)保專家對環(huán)保公司的設(shè)計圖紙進行認真審查，盡量采用技術(shù)經(jīng)濟可行、投資省效率高、好維護易管理的工藝。

其次各鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般都設(shè)有村建服務(wù)中心（或村建站）， 可將村建服務(wù)中心納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村環(huán)境連片整治工作專班的成員之一， 明確要求其負責(zé)對項目施工進行質(zhì)量監(jiān)理并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，保證農(nóng)村環(huán)境連片整治項目的工程質(zhì)量。

2.4鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)積極探索農(nóng)村環(huán)保設(shè)施運行維護的長效機制

要使環(huán)保設(shè)施長期穩(wěn)定地運行，使其能夠長期發(fā)揮效益，就需要對設(shè)施進行良好的管理和維護，而這必須要有一定的專業(yè)技術(shù)人員和資金來作保障。目前各鄉(xiāng)鎮(zhèn)亟需建立相應(yīng)的環(huán)保管理機構(gòu)，配備環(huán)保專業(yè)人員，及相應(yīng)的財力支持。但是目前各鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有相應(yīng)專業(yè)人才，拿不出資金來維持環(huán)保設(shè)施和垃圾車等設(shè)備的運行，這必然使設(shè)施的運行效果和環(huán)境效益大打折扣。

其根本在于政府政績考核制度。應(yīng)將環(huán)境治理的任務(wù)、目標納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政績考核范圍。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村環(huán)境治理中的“力不從心”，在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政績考核機制圍繞著GDP指標。在經(jīng)濟利益與政治利益的雙重驅(qū)動下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府很容易將有限的財力、物力投入到短期效益中。因此，要改變農(nóng)村環(huán)境現(xiàn)狀，必須改變現(xiàn)有的與環(huán)境政策不協(xié)調(diào)的政績考核制度，否則，再完美的環(huán)境政策在現(xiàn)實利益面前也只是一紙空文。

由于我國農(nóng)村環(huán)境保護工作起步較晚， 農(nóng)村環(huán)境管理的體制還未建立起來， 現(xiàn)階段某縣已可在這方面做一些有益的探索：在每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府明確一名副職分管環(huán)保工作，并至少配備一名環(huán)保專職干部?？h鎮(zhèn)府實行農(nóng)村環(huán)境保護目標責(zé)任制度，縣黨委、政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)簽訂農(nóng)村環(huán)境保護目標責(zé)任書，將農(nóng)村環(huán)境保護作為考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)政績的重要內(nèi)容等。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)多渠道解決運行資金問題。大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政都比較困難，無法落實環(huán)保設(shè)施運行維護的所需經(jīng)費。應(yīng)向中央和省級財政不僅申請建設(shè)資金，更需要申請運行資金。多措并舉， 多渠道解決農(nóng)村環(huán)保經(jīng)費嚴重不足問題。

3.結(jié)論

我國農(nóng)村環(huán)保工作起步較晚，基礎(chǔ)較差，歷史欠賬較多， 農(nóng)村環(huán)境連片整治也是新生事物，需要探索和解決的矛盾和問題很多。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在扮演國家著權(quán)力代理人和地方經(jīng)營者雙重身份，在農(nóng)村環(huán)境連片整治工作中需認清責(zé)任。筆者分析了農(nóng)村環(huán)境連片整治實施鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所面臨的問題及解決對策，力求建立健全農(nóng)村環(huán)境保護的長效機制。