增強(qiáng)調(diào)控能力 規(guī)范土地儲(chǔ)備切實(shí)保障城鎮(zhèn)建設(shè)又好又快發(fā)展

孟繁偉　崔志剛

【摘 要】土地收購(gòu)儲(chǔ)備是一個(gè)系統(tǒng)性、長(zhǎng)周期的工作，它應(yīng)與城市發(fā)展同步前進(jìn)。不能求之過急，根據(jù)城市發(fā)展部署逐步推進(jìn)。土地儲(chǔ)備規(guī)模的大小收到多重因素的制約，但是對(duì)于平衡土地卻發(fā)揮了重要作用。土地規(guī)模要以調(diào)整市場(chǎng)為目的，并兼顧收益獲取，儲(chǔ)備土地應(yīng)考慮多方面因素，是城鎮(zhèn)整體共同發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】合理規(guī)范；土地儲(chǔ)備；保障城鎮(zhèn)建設(shè)

作為土地管理的重要組成部分，土地儲(chǔ)備制度，政府應(yīng)加強(qiáng)土地調(diào)控，使市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)范化，節(jié)約有效的利用每一寸土地。目前我過土地市場(chǎng)化處于初級(jí)階段，未有相應(yīng)的法律法規(guī)加以約束，加上我國(guó)自古以來遺留的土地分配問題較多，是土地市場(chǎng)化道路出現(xiàn)了一些問題。

1.我國(guó)土地儲(chǔ)備制度形成的歷史背景

1896年荷蘭最先實(shí)行土地儲(chǔ)備。相繼瑞典、法國(guó)、英國(guó)、美國(guó)等諸多歐洲國(guó)家在20世紀(jì)出也相繼實(shí)施土地儲(chǔ)備制度。由于我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行土地?zé)o償、無限期劃撥供地方式，是我國(guó)土地儲(chǔ)備制度起步較晚。從上世紀(jì)八十年代中期我國(guó)實(shí)行城市土地使用制度改革以后，土地實(shí)行有償有限期使用，從而形成了土地市場(chǎng)。土地市場(chǎng)體制是建立城市土地儲(chǔ)備制度的基礎(chǔ)，但是由于城鎮(zhèn)存量土地的產(chǎn)權(quán)不明晰，管理制度存在著漏洞等方面的原因，致使我國(guó)城市土地市場(chǎng)存在著弊端：一是土地市場(chǎng)波動(dòng)大，土地供求不平衡；二是政府土地收益流失嚴(yán)重；三是大量土地閑置在開發(fā)商手中。

2.多措并舉規(guī)范土地儲(chǔ)備

2.1多元融資，防范風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)一步提升土地儲(chǔ)備資金管理水平

①盤活資金提高效率。一要始終堅(jiān)持科學(xué)調(diào)度、合理安排資金，有效地盤活在帳資金，提高資金的使用效率，減少信貸資金的使用。二要加強(qiáng)儲(chǔ)備資金的監(jiān)管。由于土地儲(chǔ)備是一項(xiàng)長(zhǎng)期的投資行為，資金投入后必須經(jīng)過相當(dāng)長(zhǎng)的一個(gè)過程才能實(shí)現(xiàn)自我平衡和良性循環(huán)，因此，必須對(duì)儲(chǔ)備資金的使用加強(qiáng)管理，確保資金合理運(yùn)用。三要科學(xué)地有計(jì)劃地安排儲(chǔ)備地塊掛牌上市，及時(shí)結(jié)回已投入的儲(chǔ)備成本，縮短土地儲(chǔ)備資金的使用周期，盡快回籠土地儲(chǔ)備資金，減輕資金壓力。

②千方百計(jì)落實(shí)信貸資金。一要依法、規(guī)范地向金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)貸款，嚴(yán)格按照《土地儲(chǔ)備管理辦法》的有關(guān)規(guī)定和金融機(jī)構(gòu)的要求提供相關(guān)材料。二要及時(shí)還貸保證信譽(yù)，要加強(qiáng)與金融機(jī)構(gòu)的聯(lián)系，對(duì)到期貸款及時(shí)辦理還貸手續(xù)，保證在金融機(jī)構(gòu)的良好信譽(yù)，確保已有的信貸規(guī)模不受影響。三要積極爭(zhēng)取擴(kuò)大信貸規(guī)模，爭(zhēng)取金融部門的支持，給予較好的信貸資金保障，出臺(tái)適當(dāng)?shù)膬?yōu)惠政策，爭(zhēng)取長(zhǎng)期的低息貸款。

③嘗試其他籌資方式。一是對(duì)儲(chǔ)備土地進(jìn)行合理經(jīng)營(yíng)，獲得相應(yīng)經(jīng)營(yíng)收入，通過出租形式處理已經(jīng)儲(chǔ)備但但尚未進(jìn)行拆遷的土地。二是引進(jìn)土地儲(chǔ)備合作伙伴。由政府批準(zhǔn)，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)可以和某一經(jīng)濟(jì)實(shí)體達(dá)成這樣一種合作，即土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)以土地作為合作條件，而該經(jīng)濟(jì)實(shí)體以資金作為合作條件；土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)利用該實(shí)體的合作資金征購(gòu)?fù)恋夭⑦M(jìn)行出讓前的前期開發(fā)。在合作征購(gòu)、整理的土地出讓后，對(duì)投資的經(jīng)濟(jì)實(shí)體按照事先合同約定給予適當(dāng)回報(bào)。

2.2理順體制，明確職責(zé)，進(jìn)一步規(guī)范土地儲(chǔ)備的行為

土地儲(chǔ)備工作一定要按照《土地儲(chǔ)備管理辦法》的要求由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)實(shí)施。凡建設(shè)項(xiàng)目需要使用市區(qū)內(nèi)集體土地的，由國(guó)土局依法統(tǒng)一組織征用，嚴(yán)禁用地單位和個(gè)人與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織私下簽定征用土地協(xié)議。經(jīng)營(yíng)性房地產(chǎn)開發(fā)和商業(yè)、金融、旅游、娛樂、服務(wù)等第三產(chǎn)業(yè)用地，都必須通過招、拍、掛等方式出讓供地。歸納起來就是“三水工程，即：一個(gè)渠道進(jìn)水，一個(gè)池子蓄水，一個(gè)龍頭放水。城鎮(zhèn)建設(shè)用地實(shí)行“五統(tǒng)一”，即：統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一征用、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一供地、統(tǒng)一管理。有關(guān)國(guó)有企業(yè)改革改制中的土地，均由國(guó)土局、儲(chǔ)備中心統(tǒng)一收購(gòu)或收回。對(duì)收購(gòu)和征用土地要做到程序合法、補(bǔ)償合規(guī)。切實(shí)維護(hù)被儲(chǔ)備對(duì)象的合法利益。土地收購(gòu)做到“四要”，即要征詢規(guī)劃、要實(shí)地詳細(xì)勘查、要認(rèn)真測(cè)算費(fèi)用、要按規(guī)簽訂協(xié)議。征用儲(chǔ)備做到“三要“，即要科學(xué)選址、要積極爭(zhēng)取農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃、要保證征地補(bǔ)償足額到位。

2.3把握方向，抓住機(jī)遇。進(jìn)一步做好土地儲(chǔ)備創(chuàng)新工作

土地儲(chǔ)備制度的誕生，本身就是土地管理制度的一種創(chuàng)新。我縣自建立土地儲(chǔ)備制度以來，我們就一直沒有缺乏過創(chuàng)新意識(shí)，一直沒有停止過對(duì)土地儲(chǔ)備工作進(jìn)行各方面的創(chuàng)新。比如，在土地儲(chǔ)備運(yùn)作模式上，結(jié)合上海杭州的運(yùn)作模式創(chuàng)造性地提出了行政指導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作與土地資產(chǎn)管理相結(jié)合的模式；我們深知對(duì)于土地儲(chǔ)備這項(xiàng)事業(yè)來說，最為重要的就是必須要有超前性。根據(jù)“四位一體”工程的要求，我們又對(duì)農(nóng)村存量建設(shè)用地的收儲(chǔ)進(jìn)行了積極的探索和大膽的嘗試。

3.土地儲(chǔ)備存在“三個(gè)難點(diǎn)”

3.1拆遷交地難

拆遷難大家是有目共睹的。近年來，城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造，經(jīng)濟(jì)適用房等相繼實(shí)施，房屋拆遷任務(wù)繁重，由于此項(xiàng)工作涉及被拆遷戶的切身利益，涉及面較廣，在具體操作中，個(gè)別地方暴露出程序不到位、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一致等問題，導(dǎo)致因征地拆遷爭(zhēng)議引發(fā)群眾信訪，一定程度上影響到社會(huì)穩(wěn)定。

3.2征地難

由于縣城范圍內(nèi)的建設(shè)預(yù)留地已經(jīng)基本征用殆盡。老百姓對(duì)所剩不多的土地補(bǔ)償期望值過高。即使按照國(guó)家規(guī)定的征地補(bǔ)償政策的上限進(jìn)行補(bǔ)償，也難以與村組達(dá)成協(xié)議。有關(guān)征地過程中的基礎(chǔ)設(shè)施和苗木等補(bǔ)償?shù)恼咝悦芤彩滞怀觥?/p>

3.3收購(gòu)難

一是在對(duì)企事業(yè)單位土地收購(gòu)問題上，企業(yè)對(duì)自己僅有的土地資產(chǎn)的期望值普遍較高。他們不但要政策規(guī)定范圍內(nèi)的土地補(bǔ)償，而且對(duì)土地改變用途后的政府凈收益也要全部或部分返還。二是城鎮(zhèn)范圍內(nèi)的企業(yè)數(shù)量是有限的，隨著縣政府企業(yè)改制政策的實(shí)施，所剩企業(yè)的數(shù)量越來越少，能收購(gòu)的土地也越來越少。三是土地收購(gòu)補(bǔ)償與拆遷補(bǔ)償存在較大價(jià)格差距。

4.土地儲(chǔ)備存在“四個(gè)風(fēng)險(xiǎn)”

4.1政策風(fēng)險(xiǎn)

由于土地儲(chǔ)備制度是一項(xiàng)創(chuàng)新制度，法律法規(guī)都在逐步完善當(dāng)中，實(shí)施過程中存在著很大的不確定性。政策及法律法規(guī)的制定和改變都可能直接影響投資收益。這就是政策風(fēng)險(xiǎn)。城市土地儲(chǔ)備是政策性很強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，受到多種政策和法律法規(guī)的影響和制約，如產(chǎn)業(yè)政策、金融政策、房地產(chǎn)管理政策等。

4.2經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)

風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)有兩個(gè)方面：一是當(dāng)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)急需資金的時(shí)候，而需要變現(xiàn)的儲(chǔ)備土地還沒有被政府列入出讓計(jì)劃或規(guī)劃部門因需成片改造不能將儲(chǔ)備地塊單獨(dú)掛牌出讓等原因，致使儲(chǔ)備土地暫時(shí)無法變現(xiàn)，導(dǎo)致儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)資金鏈出現(xiàn)問題。二是儲(chǔ)備中心收購(gòu)的地塊本身質(zhì)量就不高，抑或儲(chǔ)備宗地將來的規(guī)劃是綠地或道路等公共設(shè)施用地，這就使得儲(chǔ)備地塊變現(xiàn)困難甚至無法變現(xiàn)。

4.3規(guī)劃風(fēng)險(xiǎn)

主要是指城市在發(fā)展過程中對(duì)自身的發(fā)展方向包括城市總體規(guī)劃和城市分區(qū)規(guī)劃作出調(diào)整和修改，從而給儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的儲(chǔ)備土地帶來風(fēng)險(xiǎn)。

4.4財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是指不同的財(cái)務(wù)管理方式引起使用貸款不能到期歸還的風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要包括融資風(fēng)險(xiǎn)和負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)。目前融資風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在融資渠道單一、期限短、成本高等方面。一旦銀行貸款受阻，土地儲(chǔ)備工作立即受到影響。負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在目前土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的負(fù)債率過高，且按現(xiàn)行的政策，這種高負(fù)債率很難降下來，國(guó)家在金融政策上一旦有什么風(fēng)吹草動(dòng)，高負(fù)債率的風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)出現(xiàn)。

土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度不是簡(jiǎn)單的“以地生財(cái)”，目的在于優(yōu)化配置城市土地資源，集約利用土地，為城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期健康發(fā)展提供資源保障。因此，對(duì)土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度的運(yùn)作不能單純以經(jīng)濟(jì)效益來衡量，還應(yīng)考慮社會(huì)效益、生態(tài)效益等諸多方面，制定一套集生態(tài)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等為一體的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，使土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度健康發(fā)展。

【參考文獻(xiàn)】

[1]土地儲(chǔ)備管理辦法.土地管理法.

[2]關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知 （國(guó)務(wù)院15號(hào)文件）.