張叢叢

(曲阜師范大學(xué) 法學(xué)院，山東 曲阜276800)

一、當(dāng)前我國(guó)公務(wù)員權(quán)利保障制度的缺陷

(一)司法救濟(jì)缺位

現(xiàn)代法治行政的一項(xiàng)基本原則就是司法救濟(jì)。而《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第12 條排除了四項(xiàng)行為接受司法審查的可能，行政法學(xué)界一般將其概括為國(guó)家行為、抽象行為、內(nèi)部行為和終局裁判行為。其中內(nèi)部行為中對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲、任免等決定，在《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第4 條的釋義中，明確規(guī)定不能成為法院司法審查的對(duì)象。司法救濟(jì)的基本內(nèi)容中包括了當(dāng)國(guó)民的合法權(quán)益受到行政機(jī)關(guān)的不法侵害時(shí)，享有不可剝奪的獲得司法救濟(jì)的權(quán)利。因而，對(duì)于公務(wù)員的權(quán)利保障如果排除了司法救濟(jì)，無(wú)疑剝奪了公務(wù)員作為公民身份獲得平等司法救濟(jì)的權(quán)利，這有損于法律面前人人平等的原則，而且不符合人權(quán)保障的國(guó)際要求。

(二)行政救濟(jì)制度仍然存在缺陷

在我國(guó)，國(guó)家公務(wù)員申訴控告制度的建立，確立了國(guó)家公務(wù)員的申訴控告權(quán)利，對(duì)于保證國(guó)家公務(wù)員的切身利益和合法權(quán)益不受侵害、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)及其工作人員依法行政方面，起到了很大的作用。但是現(xiàn)行法律、法規(guī)對(duì)行政機(jī)關(guān)在處理公務(wù)員申訴和控告時(shí)仍然存在著缺陷，其中最為突出的是:申訴控告的受理機(jī)關(guān)缺乏獨(dú)立性，違背了“自己不做自己案件的法官”這一自然公正原則。

受理申訴控告的機(jī)關(guān)有四個(gè):原處理機(jī)關(guān)、同級(jí)人民政府人事部門(mén)、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)、上級(jí)行政機(jī)關(guān)。原處理機(jī)關(guān)是原人事處理決定的做出者，公務(wù)員在與形成的內(nèi)部法律關(guān)系中，雖是獨(dú)立的主體，具有獨(dú)立的法律利益，但是這種法律關(guān)系具有不平等性。同時(shí)原處理機(jī)關(guān)往往站在本機(jī)關(guān)立場(chǎng)思考問(wèn)題，由他對(duì)自己的決定作出復(fù)核并無(wú)太大意義;同級(jí)人民政府人事部門(mén)和上級(jí)行政機(jī)關(guān)與原處理機(jī)關(guān)實(shí)際上是同屬于一級(jí)人民政府的平行機(jī)關(guān)，它們之間由于公務(wù)往來(lái)、頻繁協(xié)作，難免先入為主，甚至偏袒同級(jí)機(jī)關(guān)，處理結(jié)果令人質(zhì)疑;我國(guó)的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)與黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公，實(shí)行一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)班子，一套工作機(jī)構(gòu)，兩個(gè)機(jī)關(guān)名稱(chēng)，獨(dú)立的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)并不存在［1］。行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的決定難免會(huì)受到諸多外部因素的影響。

(三)一些規(guī)范對(duì)象過(guò)于狹窄

《公務(wù)員法》明確規(guī)定，聘任制公務(wù)員與所在機(jī)關(guān)之間因履行聘任合同發(fā)生爭(zhēng)議的，可以自爭(zhēng)議發(fā)生之日起60日內(nèi)向人事?tīng)?zhēng)議仲裁委員會(huì)申請(qǐng)仲裁。當(dāng)事人對(duì)仲裁裁決不服的，可以自接到仲裁裁決書(shū)之日起15日內(nèi)向人民法院提起訴訟。這一規(guī)定僅限于聘任制公務(wù)員，并不適用于所有類(lèi)型的公務(wù)員，因此受案范圍還太窄。對(duì)于絕大多數(shù)非聘任制公務(wù)員來(lái)說(shuō)，人事?tīng)?zhēng)議仲裁制度人無(wú)法適用，必須通過(guò)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部來(lái)處理爭(zhēng)議［2］。

二、域外公務(wù)員權(quán)利保障制度之比較

(一)法國(guó)對(duì)于公務(wù)員權(quán)利保障的有關(guān)規(guī)定

在公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)方面，法國(guó)設(shè)置了全國(guó)性的咨詢(xún)機(jī)構(gòu)、部門(mén)性咨詢(xún)機(jī)構(gòu)和紀(jì)律委員會(huì)，主要起到建議作用，不能直接改變行政機(jī)關(guān)做出的處理結(jié)果，對(duì)行政機(jī)關(guān)沒(méi)有直接的約束力。這使得法國(guó)的公務(wù)員行政救濟(jì)相對(duì)比較弱，只有咨詢(xún)建議的功能，一般行政機(jī)關(guān)只是尊重并參考咨詢(xún)機(jī)構(gòu)的處理結(jié)果，并沒(méi)有強(qiáng)制執(zhí)行力?？梢詮浹a(bǔ)行政救濟(jì)不足的是法國(guó)公務(wù)員的司法救濟(jì)，在普通法院之外設(shè)立專(zhuān)門(mén)的司法機(jī)構(gòu)——行政法院，來(lái)給予公務(wù)員司法救濟(jì)。

(二)日本對(duì)于公務(wù)員權(quán)利保障的有關(guān)規(guī)定

在權(quán)利救濟(jì)方面，日本設(shè)有人事院及公平委員會(huì)，人事院由三名人事官組成，設(shè)在內(nèi)閣管轄之下，其對(duì)于公務(wù)員的申訴可以做出維持或改變處分的終審裁決，行政機(jī)關(guān)必須服從，所以說(shuō)日本的行政救濟(jì)具有很高的獨(dú)立性和很強(qiáng)的效力。依《國(guó)家公務(wù)員法》的規(guī)定，人事院的裁決是最終裁決。但是此項(xiàng)規(guī)定不能剝奪職員就法律問(wèn)題向法院提出訴訟的權(quán)利［3］。日本公務(wù)員享有保障請(qǐng)求權(quán)，這種權(quán)利的核心在于承認(rèn)公務(wù)員的職務(wù)行為請(qǐng)求權(quán)、財(cái)產(chǎn)性請(qǐng)求權(quán)、勞動(dòng)基本權(quán)利以及其他基本人權(quán)，如果受到雇用者國(guó)家或是地方公共團(tuán)體的侵害，可以通過(guò)法院獲得救濟(jì)的權(quán)利。

(三)國(guó)內(nèi)外公務(wù)員權(quán)利保護(hù)制度之比較

第一，行政救濟(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性。上述國(guó)家公務(wù)員管理機(jī)構(gòu)和權(quán)利救濟(jì)機(jī)構(gòu)相分離，公務(wù)員權(quán)利的行政救濟(jì)機(jī)關(guān)都具有獨(dú)立的法律地位，不受到公務(wù)員管理機(jī)構(gòu)的干涉。這種設(shè)置，較我國(guó)的“自己做自己的法官”的行政救濟(jì)形式，具有較強(qiáng)的公正性，可以最大限度地避免行政機(jī)關(guān)內(nèi)部復(fù)雜的利益關(guān)系對(duì)于裁決公正性的影響。

第二，程序設(shè)計(jì)的嚴(yán)謹(jǐn)性。在公務(wù)員不服行政機(jī)關(guān)的處分行為而尋求救濟(jì)時(shí)，無(wú)論是行政救濟(jì)還是司法救濟(jì)，有嚴(yán)謹(jǐn)?shù)某绦蛟O(shè)計(jì)都是十分必要的。因?yàn)楣珓?wù)員在一定程度上是受雇于政府，兩者在實(shí)體權(quán)利上存在著不對(duì)等性，依靠程序設(shè)置的相對(duì)平等，才能使對(duì)公務(wù)員權(quán)利的保護(hù)真正體現(xiàn)出現(xiàn)代行政法的平衡原則。在此基礎(chǔ)上，以上國(guó)家公務(wù)員的權(quán)利救濟(jì)制度，都對(duì)救濟(jì)的方式、步驟等進(jìn)行了非常詳細(xì)的規(guī)定，救濟(jì)程序也力求做到透明，當(dāng)事人可以聘請(qǐng)律師，也可以要求舉行聽(tīng)證等。

第三，以司法救濟(jì)為最終救濟(jì)。上述國(guó)家普遍將司法救濟(jì)作為公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)的最后保障。源于對(duì)公務(wù)員法律關(guān)系性質(zhì)認(rèn)識(shí)的不同，各國(guó)的制度設(shè)計(jì)有所差異，但是無(wú)論公務(wù)員法律關(guān)系定位如何，這些國(guó)家普遍賦予了公務(wù)員通過(guò)訴訟進(jìn)行救濟(jì)的權(quán)利，并且將訴訟作為公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)的最終途徑，更好地保護(hù)了公務(wù)員的人權(quán)。

第四，重視事前救濟(jì)程序。由于事后救濟(jì)的成本非常大，上述國(guó)家普遍重視公務(wù)員權(quán)利的事前救濟(jì)，即設(shè)置了嚴(yán)格的程序來(lái)規(guī)范行政權(quán)的行使，控制行政權(quán)的濫用。例如法國(guó)的有關(guān)法律規(guī)定，對(duì)公務(wù)員的處分，除警告和申誡處分之外，其他的處分必須經(jīng)過(guò)紀(jì)律委員會(huì)的討論和建議才能宣告。

三、完善我國(guó)公務(wù)員權(quán)利保障制度的建議

(一)加強(qiáng)立法保障

《公務(wù)員法》的出臺(tái)使公務(wù)員申訴控告制度的立法層次極大提高，權(quán)威性得以加強(qiáng)。但僅依靠一部《公務(wù)員法》無(wú)法解決公務(wù)員權(quán)利保障的全部問(wèn)題。我們應(yīng)該看到，除此之外的輔助配套法規(guī)均屬行政規(guī)章，立法層次偏低，權(quán)威性不夠。“因?yàn)閲?guó)家不僅在立法的價(jià)值取向上真正以個(gè)體的自主地位作為自己統(tǒng)治的基礎(chǔ)，而且同時(shí)應(yīng)建立完備的法律規(guī)范體系?！保?］目前法律對(duì)于公務(wù)員權(quán)利的規(guī)定過(guò)于原則化，缺少準(zhǔn)確細(xì)致的準(zhǔn)則性規(guī)定，應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法對(duì)公務(wù)員的權(quán)利義務(wù)及其權(quán)利救濟(jì)等內(nèi)容進(jìn)行統(tǒng)一確認(rèn)。

建議在憲法中明確公務(wù)員的權(quán)利保障機(jī)制，使公務(wù)員的權(quán)利保障具備憲法上的依據(jù)。同時(shí)，加快《公務(wù)員法》的配套法規(guī)的建設(shè)，制定一系列主從有序的法律法規(guī)，提升公務(wù)員制度的法律效力等級(jí)。

(二)完善行政救濟(jì)手段

行政救濟(jì)作為一種法律制度，包括一系列使救濟(jì)得以實(shí)現(xiàn)的程序。程序越嚴(yán)格、規(guī)范越明確，救濟(jì)就越有效;反之，救濟(jì)的效果就不免大打折扣，甚至有落空的危險(xiǎn)。有必要進(jìn)一步嚴(yán)格非訴訟申訴控告的程序，從受理、審理、重新作出裁決直至將結(jié)果送達(dá)申訴人，都應(yīng)當(dāng)建立更為規(guī)范的程序，規(guī)定更為嚴(yán)格的時(shí)限要求，使得申訴控告這一特別針對(duì)公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)而設(shè)立的制度真正發(fā)揮作用。

公平正義法治原則的重要內(nèi)容之一就是任何人不能作為自己案件的法官。因此，有必要廢除復(fù)核制度，只保留申訴和控告，同時(shí)明確申訴控告的處理程序，而且必須強(qiáng)化國(guó)家公務(wù)員管理機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任制度，進(jìn)一步明確并加大對(duì)申訴控告處理的責(zé)任，從而增強(qiáng)內(nèi)部行政救濟(jì)的及時(shí)性和有效性，使申訴控告制度的價(jià)值得以充分的發(fā)揮。

(三)引入司法救濟(jì)途徑

“因?yàn)樵V訟審判手段的存在，現(xiàn)實(shí)地提高了其他沖突解決手段的適用幾率。沒(méi)有訴訟審判，其他的手段也將是蒼白的”［5］。司法最終解決原則是現(xiàn)代法治社會(huì)的一項(xiàng)基本原則。鑒于申訴控告這種公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，可能使公務(wù)員在權(quán)利救濟(jì)上得到不公平的待遇，而對(duì)公務(wù)員權(quán)利進(jìn)行司法保障已經(jīng)逐步成為行政訴訟制度發(fā)展的趨勢(shì)。我國(guó)應(yīng)借鑒其他國(guó)家的先進(jìn)做法，允許公務(wù)員因?yàn)椴环姓C(jī)關(guān)對(duì)其作的處理行為而提起訴訟。由人民法院對(duì)行政機(jī)關(guān)行為的合法性加以審查，以確保公務(wù)員合法權(quán)利不受侵害。司法制度公正性的保障是任何其他制度所無(wú)法比擬的。與行政救濟(jì)相比，一是人民法院作為獨(dú)立的審判機(jī)關(guān)，不與糾紛任何一方存在利益關(guān)系，符合“任何人不能作自己案件法官”的自然公正原則，是救濟(jì)公正性的保障;二是司法訴訟有著嚴(yán)格的程序制度設(shè)計(jì)，這是實(shí)現(xiàn)糾紛公正解決的有效保障，對(duì)公務(wù)員權(quán)利的有效救濟(jì)具有重要意義。只有以法治原則為核心，改變單一的以?xún)?nèi)部行政救濟(jì)為方式的公務(wù)員權(quán)利保障機(jī)制，形成更為嚴(yán)謹(jǐn)?shù)男姓葷?jì)與司法救濟(jì)相結(jié)合的雙重權(quán)利保障機(jī)制，才能使我國(guó)公務(wù)員權(quán)利保障機(jī)制得到進(jìn)一步完善。

［1］與柏林，彭帥.論我國(guó)行政檢察體制存在的問(wèn)題及對(duì)策［J］.行政論壇，2002，(5):11－13.

［2］金國(guó)坤.論公務(wù)員權(quán)利保障制度的完善和發(fā)展［J］.北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2005，(5):53.

［3］［日］佐藤達(dá)夫.國(guó)家公務(wù)員制度［M］.北京:中國(guó)人事出版社，1992:155.

［4］劉俊生.中日公務(wù)員權(quán)利義務(wù)比較研究［J］.政法論壇，2001，(1).

［5］柴發(fā)邦.體制改革與完善訴訟制度［M］.北京:中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，1991:27.