劉三江

一、問題提出與文獻(xiàn)綜述

（一）問題的提出

我國(guó)特種設(shè)備安全監(jiān)察制度建立于1955年，經(jīng)不斷改革發(fā)展形成了“雙軌制”、“全過程”監(jiān)管體制，即實(shí)行行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)和檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)雙軌制運(yùn)行體制，同時(shí)對(duì)設(shè)計(jì)、制造、安裝、改造、維修、使用、檢驗(yàn)各環(huán)節(jié)全過程監(jiān)察的制度。其中，檢驗(yàn)環(huán)節(jié)實(shí)行法定檢驗(yàn)制度和政府主導(dǎo)并積極發(fā)揮社會(huì)力量作用的檢驗(yàn)體制。法定檢驗(yàn)主要包括生產(chǎn)環(huán)節(jié)型式試驗(yàn)、監(jiān)督檢驗(yàn)和使用環(huán)節(jié)定期檢驗(yàn)。檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)主要有質(zhì)檢事業(yè)單位、行業(yè)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)、企業(yè)自檢機(jī)構(gòu)等幾類。企業(yè)對(duì)自有設(shè)備還進(jìn)行日常巡檢和年檢等。還有一些市場(chǎng)化的專項(xiàng)檢測(cè)機(jī)構(gòu)，從事無損檢測(cè)等專項(xiàng)檢測(cè)。

經(jīng)過半個(gè)多世紀(jì)的改革與發(fā)展，我國(guó)特檢事業(yè)取得了跨越式的進(jìn)步，為提高特種設(shè)備質(zhì)量安全水平、防止和減少特種設(shè)備安全事故的發(fā)生、促進(jìn)特種設(shè)備行業(yè)的科技進(jìn)步、提升特種設(shè)備監(jiān)察部門的科學(xué)監(jiān)管水平等發(fā)揮了重要作用。但是，特種設(shè)備檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)在現(xiàn)階段，依然不能成為合格的提供特種設(shè)備質(zhì)量安全信號(hào)的市場(chǎng)主體，不能充分矯正特種設(shè)備質(zhì)量安全領(lǐng)域中廣泛存在的信息不對(duì)稱問題，而這種信息不對(duì)稱對(duì)于市場(chǎng)資源配置的扭曲作用早已由Akerlof在其1970年的經(jīng)典文獻(xiàn)中加以證明。更為重要的是，現(xiàn)行特檢體制仍帶有濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，市場(chǎng)配置檢驗(yàn)資源的基礎(chǔ)性作用發(fā)揮不夠，有效競(jìng)爭(zhēng)約束機(jī)制尚未建立；不同類別檢驗(yàn)檢測(cè)的性質(zhì)、定位和責(zé)任不清晰，法定檢驗(yàn)范圍偏大、項(xiàng)目過多，存在越位、錯(cuò)位和缺位的問題；發(fā)揮企業(yè)能動(dòng)作用、給予企業(yè)自主權(quán)不夠，不利于落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任；發(fā)達(dá)地區(qū)檢驗(yàn)任務(wù)過重，欠發(fā)達(dá)地區(qū)檢驗(yàn)任務(wù)不足，發(fā)展不平衡；一些地方檢驗(yàn)工作量增加很快，系統(tǒng)內(nèi)檢驗(yàn)力量明顯不足，人機(jī)矛盾日益突出，發(fā)揮社會(huì)檢驗(yàn)力量又不夠，檢驗(yàn)盲區(qū)死角依然存在；“過檢驗(yàn)”與“欠檢驗(yàn)”的問題均不同程度地存在，檢驗(yàn)質(zhì)量和效果有待提高；一些檢驗(yàn)計(jì)費(fèi)方式不夠科學(xué)、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不盡合理，收費(fèi)與工作量不相匹配，社會(huì)承擔(dān)了較高的安全成本；一些檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)忽視檢驗(yàn)風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任，過度追求檢驗(yàn)收入高增長(zhǎng)，嚴(yán)重背離了法定檢驗(yàn)的公益屬性。

特種設(shè)備檢驗(yàn)（簡(jiǎn)稱特檢）體制改革是特種設(shè)備安全監(jiān)察體制改革的重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，事關(guān)特種設(shè)備安全事業(yè)科學(xué)發(fā)展，必須認(rèn)識(shí)改革的必要性，做好改革的頂層設(shè)計(jì)，增強(qiáng)改革的科學(xué)性和協(xié)調(diào)性，構(gòu)建有利于特檢事業(yè)科學(xué)發(fā)展的體制機(jī)制。面對(duì)上述問題，必須深化特檢體制改革。

（二）文獻(xiàn)綜述

與本文相關(guān)的文獻(xiàn)主要有兩類，一類是體制改革路徑有關(guān)的文獻(xiàn)，一類是質(zhì)量監(jiān)管體制改革的文獻(xiàn)。關(guān)于體制改革的路徑和制度安排的學(xué)說，可大體上分為漸進(jìn)式變遷和激進(jìn)主義兩類。前者以哈耶克在《自由秩序原理》一書中闡發(fā)的自發(fā)秩序?yàn)榇?，主張制度的生成和變革是一個(gè)不斷演化的過程，通過漸進(jìn)的、試錯(cuò)的方式不斷演變，并不是一個(gè)通過主觀建構(gòu)的過程。哈耶克又指出所謂的社會(huì)秩序（Social Order）可以分為自生自發(fā)的秩序和建構(gòu)的秩序兩類，后者是組織或者人造的秩序，他所推崇的是自發(fā)秩序。秉持制度變遷學(xué)說的學(xué)者提出的體制改革的路徑都主張循序漸進(jìn)、以市場(chǎng)機(jī)制的自我調(diào)整為動(dòng)力，更多地將市場(chǎng)主體作為改革的主體。杜偉、高林遠(yuǎn)（2002）就強(qiáng)調(diào)了制度變遷在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的現(xiàn)實(shí)重要性，并提出制度變遷方式的選擇應(yīng)從強(qiáng)制性制度變遷轉(zhuǎn)變?yōu)檎T致性制度變遷。部分學(xué)者堅(jiān)持激進(jìn)式的體制改革，主要追隨了美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家Jeffrey Sachs的制度改革理念和政策安排方式，但是其在俄羅斯的改革嘗試并沒有獲得明顯的成功，所以這一模式缺乏實(shí)踐支持。但是，國(guó)內(nèi)一些學(xué)者認(rèn)為政治和政府體制改革是中國(guó)進(jìn)一步深化改革的突破口，希望通過這一方面的體制改革一步到位解決諸多問題，激進(jìn)主義的改革思路不能說完全沒有市場(chǎng)。

當(dāng)前，“頂層設(shè)計(jì)”已經(jīng)成為中國(guó)體制改革路徑選擇的新共識(shí)，即以全局視角對(duì)體制改革的各方面、各層次、各種要素進(jìn)行統(tǒng)籌考慮，協(xié)調(diào)各種關(guān)系，確定目標(biāo)并為其制定正確的戰(zhàn)略、路徑，從而提高效益，降低風(fēng)險(xiǎn)和成本。針對(duì)中國(guó)體制改革這樣一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)，“頂層設(shè)計(jì)”強(qiáng)調(diào)戰(zhàn)略思維與系統(tǒng)思想的綜合運(yùn)用，綜合了漸進(jìn)式變遷和激進(jìn)主義的優(yōu)點(diǎn)，更具理論上的科學(xué)合理性和實(shí)踐中的可操作性。竹立家（2011）指出，改革的“頂層設(shè)計(jì)”要考慮改革發(fā)展的價(jià)值，要從戰(zhàn)略高度出發(fā)，保證制度平衡，并且推進(jìn)以制約和監(jiān)督為核心的行政體制改革。吳敬璉（2013）指出，當(dāng)前改革的工作重點(diǎn)是做好改革的總體規(guī)劃和重點(diǎn)改革方案設(shè)計(jì)，強(qiáng)調(diào)要梳理出一組牽涉面廣、全局性強(qiáng)、復(fù)雜交叉、相互依存的重大改革項(xiàng)目，形成“最小一攬子”改革方案，實(shí)現(xiàn)總體方案的協(xié)調(diào)推進(jìn)和重點(diǎn)突破。

在中國(guó)質(zhì)量監(jiān)管的體制改革方面，國(guó)內(nèi)一些學(xué)者做了深刻的研究。程虹、李丹丹（2009）將市場(chǎng)機(jī)制作為中國(guó)宏觀質(zhì)量管理體制改革路徑選擇的出發(fā)點(diǎn)，而這一體制改革目標(biāo)是建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相匹配的制度安排，而核心目標(biāo)是保障質(zhì)量安全；還定義了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下宏觀質(zhì)量管理體制的基本屬性，分析了其中存在的消費(fèi)者缺位和政府越位等主要問題，最后提出市場(chǎng)、社會(huì)和政府質(zhì)量監(jiān)管體系的綜合改革是中國(guó)宏觀質(zhì)量體制改革的主要路徑和制度安排。程虹等（2012）提出，政府質(zhì)量管理體制的設(shè)計(jì)決定了質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)治理的有效程度。文章通過對(duì)美國(guó)政府質(zhì)量管理體制的規(guī)律性研究，指出風(fēng)險(xiǎn)驅(qū)動(dòng)、獨(dú)立監(jiān)管和共同治理是這一體制的核心要素，并在借鑒上述一般經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國(guó)當(dāng)前的質(zhì)量國(guó)情，提出了中國(guó)政府質(zhì)量管理體制改革的基本思路和治理模式。

從以上文獻(xiàn)可以看出，學(xué)者們對(duì)于體制改革路徑設(shè)計(jì)和中國(guó)質(zhì)量管理體制改革的路徑和制度安排已經(jīng)做了相關(guān)研究，可以為特種設(shè)備檢驗(yàn)體制改革提供理論支撐和路徑設(shè)計(jì)的借鑒，但是特種設(shè)備安全監(jiān)察體制，尤其是特檢體制，有其自身的特點(diǎn)和差異化的內(nèi)在規(guī)律，需要專門研究并提出體制改革的制度安排和路徑設(shè)計(jì)。

二、特檢體制改革的頂層設(shè)計(jì)：基于一般理論的探討

《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)要“更加重視改革頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃”，這是當(dāng)前中國(guó)體制改革領(lǐng)域形成的共識(shí)。同樣，特檢體制改革應(yīng)當(dāng)做好改革方案的頂層設(shè)計(jì)，提高改革決策的科學(xué)性。改革的主要思路是：明晰檢驗(yàn)性質(zhì)，找準(zhǔn)檢驗(yàn)定位，厘清檢驗(yàn)責(zé)任，優(yōu)化資源配置，科學(xué)實(shí)施檢驗(yàn)，規(guī)范運(yùn)行管理，協(xié)調(diào)各方利益，促進(jìn)特檢事業(yè)科學(xué)發(fā)展，更好地服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)安全發(fā)展。

（一）特檢體制改革的現(xiàn)狀分析

近些年來，特檢體制機(jī)制改革不斷深化。一是推進(jìn)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)規(guī)?；l(fā)展。實(shí)施聯(lián)合重組，特檢機(jī)構(gòu)總數(shù)大幅減少，約三分之一的省份已經(jīng)將全省質(zhì)檢系統(tǒng)特檢機(jī)構(gòu)合并成一個(gè)機(jī)構(gòu)，小而散、小而全的狀況初步改觀，促進(jìn)了資源整合、有效配置和技術(shù)、管理水平的提升。二是探索特檢市場(chǎng)化改革。將氣瓶檢驗(yàn)和無損檢測(cè)市場(chǎng)化，在電梯、成套石化裝置、重點(diǎn)工程壓力管道、工地起重機(jī)械等領(lǐng)域試點(diǎn)企業(yè)自主選擇檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)，賦予企業(yè)自主權(quán)，發(fā)揮社會(huì)力量作用。特別是廣東省在電梯檢驗(yàn)改革方面，建立電梯“使用權(quán)者”首負(fù)責(zé)任制，構(gòu)建以制造單位為主體的電梯維保體系，推進(jìn)電梯定期檢驗(yàn)社會(huì)化，建立電梯事故責(zé)任險(xiǎn)制度，取得了局部突破。這些改革取得了積極成效，積累了有益經(jīng)驗(yàn)。

但是，特檢體制改革仍存在突出問題。一是改革停留在較淺層面。特檢機(jī)構(gòu)聯(lián)合重組受到編制、人事、財(cái)政、資產(chǎn)管理體制等諸多制約，大多數(shù)省還沒有實(shí)施到位，已經(jīng)實(shí)施的也主要是形式上整合，形成一個(gè)法人實(shí)體困難重重，特檢事業(yè)單位改革沒有實(shí)質(zhì)進(jìn)展，總體上仍然沿襲計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期確立的管理體制和運(yùn)行模式。二是改革尚未形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。隨著改革不斷深入，關(guān)于要不要改、何時(shí)改和怎樣改的爭(zhēng)論與分歧越來越大，有的認(rèn)為特檢的問題和風(fēng)險(xiǎn)日益凸顯，必須抓緊改革；有的認(rèn)為目前狀況能夠滿足實(shí)際需要，特別是在國(guó)家事業(yè)單位改革、安全監(jiān)察體制改革沒有到位的情況下，特檢體制改革的時(shí)機(jī)尚不成熟；有的認(rèn)為應(yīng)該按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求，推進(jìn)特檢市場(chǎng)化；有的認(rèn)為法定檢驗(yàn)屬于行政監(jiān)察的組成部分或者延伸，屬行政性質(zhì)，不應(yīng)市場(chǎng)化。三是改革面臨不小的阻力。改革涉及監(jiān)察機(jī)構(gòu)、各類檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)、企業(yè)以及社會(huì)多方面的切身利益，利益調(diào)整和重新分配必然面臨重重阻力，改革越深入阻力就越大。最近，中央決定取消質(zhì)監(jiān)部門省以下垂直管理體制，增加了特檢體制改革新的約束變量和不確定性，已經(jīng)推進(jìn)的特檢機(jī)構(gòu)集團(tuán)化改革面臨走回頭路的風(fēng)險(xiǎn)。

由于在改革必要性、時(shí)機(jī)、方向等重大問題上的思想認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一，特別是難以協(xié)調(diào)平衡各方利益，特檢體制改革仍面臨較大難度、挑戰(zhàn)和風(fēng)險(xiǎn)，亟須在改革路徑上做出頂層設(shè)計(jì)，也需要厘清特檢體制改革中存在的一些誤區(qū)。

（二）特檢體制改革的原則、路徑和模式

1.做到“三個(gè)堅(jiān)持”，把握改革的正確方向

一是堅(jiān)持保障安全。安全是人最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的基本利益之一。特檢是保障特種設(shè)備安全的重要技術(shù)手段和支撐，保障人的生命財(cái)產(chǎn)安全是特檢工作最根本的使命和職責(zé)所在。特檢體制改革必須牢牢扭住保安全這個(gè)首要任務(wù)，更好地為保安全服務(wù)。

二是堅(jiān)持服務(wù)發(fā)展。特檢工作必須緊密圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)這個(gè)中心和經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展這個(gè)大局。特檢體制改革根本上是為了不斷完善特檢體制機(jī)制，提升檢驗(yàn)?zāi)芰λ剑褂邢薜臋z驗(yàn)資源發(fā)揮最大的功效，從而更好地服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)安全發(fā)展。

三是堅(jiān)持自身全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。特檢體制改革要堅(jiān)持全面協(xié)調(diào)可持續(xù)這個(gè)基本要求，不斷改革、優(yōu)化我國(guó)特檢事業(yè)發(fā)展的體制機(jī)制環(huán)境，促進(jìn)各類特檢機(jī)構(gòu)全面協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)安全性與經(jīng)濟(jì)性、高質(zhì)量與低成本的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，促進(jìn)特檢事業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

2.辨析“三條路徑”，選擇改革的正確道路

對(duì)特檢體制改革的認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一，除了各方利益立場(chǎng)不完全一致外，重要的原因是對(duì)法定檢驗(yàn)的性質(zhì)、定位、作用、責(zé)任的界定不清，進(jìn)而對(duì)法定檢驗(yàn)管理體制、機(jī)制、模式等基本理論與實(shí)際問題認(rèn)識(shí)不清，對(duì)改革的路徑達(dá)不成共識(shí)。關(guān)于特檢體制改革主要有三種觀點(diǎn)：

一是走行政監(jiān)督的道路。法定檢驗(yàn)是政府為了保障公共安全的需要而實(shí)施的強(qiáng)制性檢驗(yàn)，這種檢驗(yàn)是行政安全監(jiān)察的延伸，具有行政監(jiān)督性質(zhì)，應(yīng)由政府設(shè)立的或者授權(quán)委托的公益性檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)為主實(shí)施，不應(yīng)市場(chǎng)化。

二是走市場(chǎng)服務(wù)的道路。法定檢驗(yàn)是企業(yè)的法定義務(wù)，但企業(yè)有權(quán)選擇履行義務(wù)的途徑和方式，檢驗(yàn)應(yīng)該市場(chǎng)化，由企業(yè)自主選擇有資格的檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)提供檢驗(yàn)技術(shù)服務(wù)，而不應(yīng)強(qiáng)制由政府指定的檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)實(shí)施。

三是走產(chǎn)品認(rèn)證的道路。法定檢驗(yàn)是一種產(chǎn)品認(rèn)證活動(dòng)，是指由有資格的檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)證明特種設(shè)備符合相關(guān)技術(shù)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)或其強(qiáng)制性要求的合格評(píng)定活動(dòng)，應(yīng)由獨(dú)立公正的第三方中介組織實(shí)施，不應(yīng)行政壟斷也不應(yīng)完全市場(chǎng)化，可有限市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

這三種觀點(diǎn)都有一定道理，表面上是要不要市場(chǎng)化的問題，實(shí)質(zhì)上是對(duì)法定檢驗(yàn)性質(zhì)的爭(zhēng)論。從理論和實(shí)踐看，第一種觀點(diǎn)有一定合理性，立論的出發(fā)點(diǎn)是正確的，但需對(duì)法定檢驗(yàn)的概念、內(nèi)涵、范圍和方式等理論問題作深入論證，而不能將所有檢驗(yàn)籠而統(tǒng)之都看作行政監(jiān)督性質(zhì)，搞行政壟斷；第二種觀點(diǎn)不全面，無論對(duì)檢驗(yàn)怎樣劃分，法定檢驗(yàn)中至少有一部分屬于行政監(jiān)督性質(zhì)的檢驗(yàn)，是為保障公共安全的需要，具有強(qiáng)制性、公益性和市場(chǎng)外部性，是政府兜安全底線的職責(zé)所在，不應(yīng)看作市場(chǎng)化技術(shù)服務(wù)，也不應(yīng)看作公益服務(wù)，因?yàn)榉?wù)不能搞強(qiáng)制性；第三種觀點(diǎn)不可行，生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)督檢驗(yàn)在性質(zhì)和作用上與認(rèn)證相似，但使用中的定期檢驗(yàn)與產(chǎn)品認(rèn)證的性質(zhì)和作用不盡相同，加之我國(guó)第三方中介機(jī)構(gòu)發(fā)育尚不成熟，要將大量事業(yè)單位性質(zhì)的檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)為第三方中介機(jī)構(gòu)，短期內(nèi)不可行。

3.采取“一分為二”，確立改革的正確模式

基于以上分析，從保障公共安全的立論邏輯起點(diǎn)出發(fā)，可以將法定檢驗(yàn)定義為法律法規(guī)規(guī)定的檢驗(yàn)，進(jìn)一步細(xì)分為企業(yè)自檢和國(guó)家強(qiáng)制性檢驗(yàn)兩大類別。企業(yè)是保安全的第一責(zé)任人，通過自檢保障設(shè)備安全是其應(yīng)盡的法定義務(wù)，但其實(shí)施自檢的方式由其自主決定，根據(jù)能力條件可以自己實(shí)施，也可以委托給專業(yè)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)實(shí)施。政府特種設(shè)備安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)代表國(guó)家履行監(jiān)督管理職責(zé)，監(jiān)督檢查企業(yè)履行法定義務(wù)情況，必要時(shí)可強(qiáng)制檢驗(yàn)設(shè)備安全狀況。這種強(qiáng)制性檢驗(yàn)可定義為對(duì)各類特種設(shè)備生產(chǎn)、使用許可的行政確認(rèn)，是行政性的，即政府安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)或其授權(quán)委托的機(jī)構(gòu)，依照規(guī)定權(quán)限和程序，對(duì)獲證企業(yè)生產(chǎn)的和已登記使用的特種設(shè)備進(jìn)行必要檢驗(yàn)，判定已頒發(fā)的許可是否持續(xù)符合要求，進(jìn)而采取必要行政措施的行為。由于該種檢驗(yàn)技術(shù)性強(qiáng)，且受政府能力條件所限，政府一般不自行實(shí)施，可以設(shè)立或者授權(quán)檢驗(yàn)技術(shù)機(jī)構(gòu)實(shí)施。

為簡(jiǎn)化論證，現(xiàn)選擇爭(zhēng)議最大的定期檢驗(yàn)作深入分析。按以上“一分為二”理論框架，可將現(xiàn)行特種設(shè)備定期檢驗(yàn)拆分為企業(yè)自檢和國(guó)家強(qiáng)制性檢驗(yàn)。企業(yè)履行安全主體責(zé)任，有義務(wù)對(duì)其使用的特種設(shè)備進(jìn)行自檢，包括日常巡檢、按月按季按年定期檢查、按檢驗(yàn)周期定期檢驗(yàn)以及無損檢測(cè)、安全附件校驗(yàn)等等，排查和消除事故隱患。在此基礎(chǔ)上，政府授權(quán)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)按一定檢驗(yàn)周期實(shí)施強(qiáng)制性檢驗(yàn)，采取抽查驗(yàn)證的方式，監(jiān)督檢查企業(yè)實(shí)施設(shè)備安全管理和自檢情況，政府根據(jù)檢驗(yàn)結(jié)果確認(rèn)企業(yè)及其設(shè)備是否持續(xù)符合使用許可條件，并據(jù)此分別采取隱患整改、監(jiān)控使用、暫停使用、不準(zhǔn)使用、撤銷使用登記、強(qiáng)制報(bào)廢等手段，預(yù)防發(fā)生事故。

將特種設(shè)備法定檢驗(yàn)拆分為企業(yè)自檢和強(qiáng)制性檢驗(yàn)具有科學(xué)性和可行性。第一，理論邏輯和概念更加清晰。改變了以往按技術(shù)方法對(duì)檢驗(yàn)進(jìn)行分類的做法，而按檢驗(yàn)的性質(zhì)、定位、作用、責(zé)任進(jìn)行分類，檢驗(yàn)法律關(guān)系和相關(guān)主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系更加清晰。第二，安全責(zé)任更加明晰。企業(yè)自檢體現(xiàn)了其安全主體責(zé)任，強(qiáng)制性檢驗(yàn)體現(xiàn)了政府監(jiān)管責(zé)任，各自的性質(zhì)、定位、作用、責(zé)任明晰，改變了目前存在的企業(yè)不自檢、依賴法定檢驗(yàn)、監(jiān)察及檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)代行企業(yè)責(zé)任的不合理狀況，也改變了事業(yè)單位、自檢單位、企業(yè)等不同性質(zhì)特檢機(jī)構(gòu)從事同種性質(zhì)檢驗(yàn)的混沌狀態(tài)。第三，與其他方面改革的銜接更加緊密。企業(yè)自檢也可以采取自主委托的形式，將自檢業(yè)務(wù)通過市場(chǎng)機(jī)制選擇不同類型的特種設(shè)備檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)來完成，從而為檢驗(yàn)市場(chǎng)化改革留出了發(fā)展空間，企業(yè)性質(zhì)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)以接受委托從事企業(yè)自檢為主，仍能充分發(fā)揮作用；強(qiáng)制性檢驗(yàn)以公益事業(yè)單位為主實(shí)施，強(qiáng)化其公益屬性，與“政事分開、事企分開、管辦分開、營(yíng)利性與非營(yíng)利性分開”的事業(yè)單位分類改革要求相匹配，既不會(huì)對(duì)現(xiàn)行體制造成大的沖擊，又有利于改變目前公益性特檢機(jī)構(gòu)營(yíng)利化和盲目擴(kuò)張傾向；將強(qiáng)制性檢驗(yàn)明確為行政性質(zhì)，逐步將檢驗(yàn)項(xiàng)目限定在較小范圍，有利于解決特檢工作人機(jī)矛盾日益突出、一些檢驗(yàn)項(xiàng)目及方式不科學(xué)、質(zhì)量不高、收費(fèi)不合理等問題。

三、特檢體制改革的頂層設(shè)計(jì)：基于實(shí)踐方式的探討

特檢體制改革的原則、路徑和模式確定之后，關(guān)鍵在實(shí)踐操作方式的安排。在推進(jìn)特檢體制改革的實(shí)踐中，有必要澄清認(rèn)識(shí)上的一些誤區(qū)，尋求盡可能廣泛的共識(shí)和支持，形成推進(jìn)改革的合力，同時(shí)把握好改革的重點(diǎn)、力度和節(jié)奏，增強(qiáng)改革措施的協(xié)調(diào)性。

（一）澄清特檢體制改革的認(rèn)識(shí)誤區(qū)

在當(dāng)前特檢體制改革的理論研討和實(shí)踐中，對(duì)特檢機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)化和國(guó)際化存在認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，這會(huì)進(jìn)一步影響改革路徑和模式的選擇，進(jìn)而影響改革之后的利益分配及其公平性，必須予以澄清。

一是關(guān)于市場(chǎng)化。檢驗(yàn)市場(chǎng)化固然是發(fā)展方向，但是，對(duì)市場(chǎng)化不能理想化，不能期望通過市場(chǎng)化解決所有問題，市場(chǎng)不是萬(wàn)能的，市場(chǎng)有市場(chǎng)的問題。要分清市場(chǎng)化的對(duì)象范圍，不能一刀切，把不應(yīng)市場(chǎng)化的領(lǐng)域市場(chǎng)化。公共安全及具有行政性質(zhì)的強(qiáng)制性檢驗(yàn)，針對(duì)的是明顯的公共物品屬性和可能發(fā)生的市場(chǎng)外部性，屬于規(guī)制潛在的市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域，顯然不應(yīng)簡(jiǎn)單地市場(chǎng)化了之。另外，市場(chǎng)化必須從實(shí)際出發(fā)，堅(jiān)持“漸進(jìn)式改革”而不是“激進(jìn)式改革”，更不能采取“休克療法”①休克療法（Shock Therapy）這一醫(yī)學(xué)術(shù)語(yǔ)于20世紀(jì)80年代中期被美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家杰弗里·薩克斯（Jeffrey Sachs）引入經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。薩克斯根據(jù)玻利維亞經(jīng)濟(jì)危機(jī)問題，提出了一整套經(jīng)濟(jì)綱領(lǐng)和經(jīng)濟(jì)政策，主要內(nèi)容是實(shí)行緊縮的金融和財(cái)政政策，由于這套經(jīng)濟(jì)綱領(lǐng)和政策的實(shí)施，具有較強(qiáng)的沖擊力，在短期內(nèi)可能使社會(huì)的經(jīng)濟(jì)生活產(chǎn)生巨大的震蕩，可能產(chǎn)生“休克”狀態(tài)，所以被經(jīng)濟(jì)學(xué)用來表示徹底市場(chǎng)化的改革模式。，把所有檢驗(yàn)和檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)一下子推向市場(chǎng)，這樣不僅達(dá)不到預(yù)期目的，反而會(huì)造成混亂。

二是關(guān)于國(guó)際化。借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，走國(guó)際化之路無可厚非，但綜觀世界主要國(guó)家和地區(qū)，特檢領(lǐng)域?qū)嶋H上并沒有所謂的國(guó)際通行和統(tǒng)一的模式。在世貿(mào)組織框架下，各國(guó)公共安全領(lǐng)域并不對(duì)外開放，特檢同樣如此，各國(guó)有各自的模式。仍以定期檢驗(yàn)為例，美國(guó)實(shí)行政府機(jī)構(gòu)檢驗(yàn)、認(rèn)可并監(jiān)督保險(xiǎn)公司檢驗(yàn)的并行模式，加拿大、日本等實(shí)行政府監(jiān)管、成立或授權(quán)非營(yíng)利機(jī)構(gòu)組織實(shí)施的模式，歐盟國(guó)家主要實(shí)行政府監(jiān)管、授權(quán)第三方機(jī)構(gòu)實(shí)施的模式。我國(guó)走的是中國(guó)特色社會(huì)主義道路，更應(yīng)該從基本國(guó)情出發(fā)，借鑒國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，建立中國(guó)特色的特檢模式，而不是簡(jiǎn)單、抽象地談國(guó)際化。

（二）關(guān)注特檢體制改革的協(xié)調(diào)性問題

特檢體制改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，要樹立并綜合運(yùn)用戰(zhàn)略思維與系統(tǒng)思想，統(tǒng)籌兼顧當(dāng)前改革試點(diǎn)與長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展方向，統(tǒng)籌兼顧我國(guó)基本國(guó)情與國(guó)際發(fā)展趨勢(shì)，統(tǒng)籌兼顧行業(yè)管理體制改革與國(guó)家宏觀體制改革，統(tǒng)籌兼顧安全監(jiān)察體制改革與特檢體制改革，把握好改革的重點(diǎn)、力度和節(jié)奏，增強(qiáng)改革措施的協(xié)調(diào)性。

一要把握好改革的重點(diǎn)。對(duì)現(xiàn)行法定檢驗(yàn)采取“一分為二”分類改革方式，最基礎(chǔ)也是重中之重的工作，就是解決科學(xué)分類的問題。要總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)，比較國(guó)內(nèi)外情況，分析現(xiàn)狀與問題，把握形勢(shì)與任務(wù)，加強(qiáng)基礎(chǔ)理論與方法研究，厘清各類檢驗(yàn)檢測(cè)的性質(zhì)、定位、作用、職責(zé)及相互關(guān)系，進(jìn)而對(duì)檢驗(yàn)檢測(cè)進(jìn)行分類，明確各類檢驗(yàn)檢測(cè)實(shí)施方式與監(jiān)管方式。在此基礎(chǔ)上，緊跟國(guó)家事業(yè)單位改革步伐，厘清各類特檢機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、定位、作用、職責(zé)及相互關(guān)系，進(jìn)而對(duì)特檢機(jī)構(gòu)進(jìn)行分類，明確各類特檢機(jī)構(gòu)的組織形式、運(yùn)行機(jī)制及監(jiān)管方式。分類方法問題是特檢體制改革重要的理論基礎(chǔ)和方法支撐。

二要把握好改革的力度。特檢體制改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)特檢事業(yè)可持續(xù)發(fā)展，并非對(duì)現(xiàn)行有效體制的全盤否定、推倒重來。要把握好改革的力度，從矛盾比較突出、社會(huì)比較關(guān)注、條件比較具備的領(lǐng)域，如電梯和成套石化裝置定期檢驗(yàn)、工地起重機(jī)械監(jiān)督與定期檢驗(yàn)等入手，先行試點(diǎn)，積累經(jīng)驗(yàn)。要看到特種設(shè)備數(shù)量增長(zhǎng)較快，檢驗(yàn)業(yè)務(wù)量增量較大，為改革提供了較好條件和回旋余地，可采取先不動(dòng)存量、著重改增量的辦法，盡量不損害各類特檢機(jī)構(gòu)既得利益，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)“帕累托改進(jìn)”①帕累托改進(jìn)是基于帕累托最優(yōu)基礎(chǔ)之上的概念。帕累托最優(yōu)是指資源分配的一種狀態(tài)，在不使任何人境況變壞的情況下，而不可能再使某些人的處境變好。帕累托改進(jìn)是指在沒有使任何人境況變壞的前提下，使得至少一個(gè)人變得更好。一方面，帕累托最優(yōu)是指沒有進(jìn)行帕累托改進(jìn)的余地的狀態(tài)；另一方面，帕累托改進(jìn)是達(dá)到帕累托最優(yōu)的路徑和方法。，以獲得相關(guān)方對(duì)改革的支持。

三要把握好改革的節(jié)奏。堅(jiān)持“漸進(jìn)式改革”，針對(duì)不同時(shí)期的不同矛盾，把握好改革節(jié)奏，切不可跳出國(guó)家宏觀體制改革的大環(huán)境，脫離實(shí)際，操之過急。特檢體制改革與安全監(jiān)察和事業(yè)單位改革緊密關(guān)聯(lián)，要與國(guó)家宏觀體制改革銜接配套，以免造成混亂，增加改革風(fēng)險(xiǎn)和成本。特檢體制改革還與特檢法制建設(shè)緊密關(guān)聯(lián)，比如，“一分為二”必須配套進(jìn)行特檢規(guī)章規(guī)范的重構(gòu)，對(duì)檢驗(yàn)項(xiàng)目、內(nèi)容、方法等進(jìn)行合理拆分，否則特檢改革難以操作。而特檢規(guī)章規(guī)范的重構(gòu)必將是一個(gè)逐步加大企業(yè)自檢、逐步減少?gòu)?qiáng)制性檢驗(yàn)的循序漸進(jìn)的過程，經(jīng)過一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)期逐步過渡到以社會(huì)化、市場(chǎng)化檢驗(yàn)為主，行政性監(jiān)督驗(yàn)證檢驗(yàn)為輔的良好狀態(tài)。

四、結(jié)語(yǔ)

現(xiàn)行的特檢體制依然保留了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的一些特征，市場(chǎng)機(jī)制無法有效配置檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的各種資源，也無法保證及時(shí)的為市場(chǎng)和社會(huì)提供質(zhì)量安全的準(zhǔn)確信息。不同類別的檢驗(yàn)及檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)，其性質(zhì)、地位、作用、責(zé)任及相互權(quán)利義務(wù)關(guān)系仍有待厘清，特種設(shè)備安全檢驗(yàn)供給與社會(huì)安全需求之間的矛盾日益凸顯，特別是在政府機(jī)構(gòu)改革、職能轉(zhuǎn)變、簡(jiǎn)政放權(quán)、釋放市場(chǎng)活力的大背景和新形勢(shì)下，亟須進(jìn)一步深化特檢體制改革。已進(jìn)行的特檢體制改革仍停留在表層，受到多種體制機(jī)制因素的制約，尚未在系統(tǒng)內(nèi)部及全社會(huì)形成共識(shí)，更受到利益格局調(diào)整的阻礙，需要重新設(shè)計(jì)改革的路徑。

特檢體制改革要在保障安全、服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)導(dǎo)向下，厘清政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的相互關(guān)系，促進(jìn)各方角色歸位，加快推進(jìn)特種設(shè)備安全監(jiān)察職能轉(zhuǎn)變和政府監(jiān)察機(jī)構(gòu)簡(jiǎn)政放權(quán)，將現(xiàn)行法定檢驗(yàn)“一分為二”，即企業(yè)自檢和國(guó)家強(qiáng)制性檢驗(yàn)，一方面把該放給企業(yè)、社會(huì)和市場(chǎng)的權(quán)責(zé)放開、放到位，釋放社會(huì)和市場(chǎng)的活力，一方面把政府應(yīng)承擔(dān)的安全監(jiān)察工作管住、管好，切實(shí)做到履職盡責(zé)。同時(shí)，從中國(guó)質(zhì)量安全國(guó)情的實(shí)際出發(fā)，堅(jiān)持“漸進(jìn)式”的市場(chǎng)化和具有中國(guó)特色的國(guó)際化。

總之，要把握特檢事業(yè)的歷史、現(xiàn)狀與發(fā)展的全局，做好改革方案頂層設(shè)計(jì)，采取“一分為二”分類改革的模式，增強(qiáng)科學(xué)性與協(xié)調(diào)性，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)特檢體制改革，促進(jìn)特檢事業(yè)和特種設(shè)備安全事業(yè)科學(xué)發(fā)展。

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