李 酣

從市場失靈到政府失靈*
——政府質(zhì)量安全規(guī)制的國外研究綜述

李 酣

不對稱信息條件下產(chǎn)生的質(zhì)量安全領(lǐng)域的風(fēng)險需要政府規(guī)制來進行治理，這已經(jīng)成為學(xué)術(shù)界的共識，學(xué)者們研究了政府質(zhì)量安全規(guī)制和法律責(zé)任規(guī)則的共同使用下的社會效率狀況，也分析了政府質(zhì)量安全規(guī)制發(fā)揮作用的領(lǐng)域和方式，普遍承認政府規(guī)制在這一領(lǐng)域能夠起到積極作用。但是，經(jīng)濟學(xué)家的研究也發(fā)現(xiàn)和解釋了質(zhì)量安全領(lǐng)域的過度規(guī)制產(chǎn)生的政府失靈(規(guī)制失靈)，以及在過度規(guī)制基礎(chǔ)上形成的規(guī)制不足這一悖論。從文獻中我們可以看到，政府的質(zhì)量安全規(guī)制雖具有利弊的兩面性，但卻是治理質(zhì)量安全市場失靈的必要手段，需要采用信息規(guī)制、激勵性規(guī)制措施、自我實施的規(guī)制等方法革除其弊端。

質(zhì)量安全;規(guī)制;責(zé)任;市場失靈;政府失靈

一、引言

Joseph Stiglitz(2009)寫道，當(dāng)厄普頓·辛克萊的小說《叢林》描述了美國屠宰場中恐怖的衛(wèi)生狀況的時候，美國人民和美國消費者開始放棄食用肉制品;而美國肉制品包裝產(chǎn)業(yè)的選擇卻是懇請政府實施食品安全的規(guī)制，由政府頒發(fā)許可證，以重新恢復(fù)消費者的信心。美國今時今日的空氣和水更為清潔、人民的壽命更長，原因就在于環(huán)境規(guī)制。而在當(dāng)下，很難想象一個沒有食品、安全和環(huán)境規(guī)制的世界——爭論的焦點僅僅是是否規(guī)制過多、能夠用更低的規(guī)制成本獲得想要的效果，而不在于是否需要規(guī)制(Joseph Stiglitz，2009)。

在完全信息和對稱信息的背景中，一些學(xué)者研究了生產(chǎn)廠商的質(zhì)量安全責(zé)任問題。如Walter Oi (1973)認為:如果在產(chǎn)品市場中，交易雙方及交易過程處于完全信息的狀態(tài)下，采用嚴(yán)格責(zé)任的法律責(zé)任追究機制就能夠有效地控制質(zhì)量安全事故的發(fā)生;或者只要給予消費者更多的自由選擇能力，不需要直接的政府控制就可以實現(xiàn)質(zhì)量安全的保障目標(biāo)。但是Oi的這一分析受到了Victor Goldberg(1973)的批評，他認為產(chǎn)品質(zhì)量安全本身就是一個消費者的信息是否完全的問題，所以，在完全信息的假設(shè)下來分析這一問題并得出相關(guān)政策含義是不可信的。他認為在存在不完全信息的情況下，即使產(chǎn)權(quán)明晰，科斯定理的推論也不能成立，即市場自身不能夠通過交易雙方的談判達成有效率的結(jié)果。

信息不對稱是導(dǎo)致市場失靈的重要原因之一，這也是質(zhì)量安全問題出現(xiàn)的根本原因。George Akerlof(1970)開創(chuàng)性地分析了信息不對稱對產(chǎn)品質(zhì)量的影響。他的分析建立在下面三個假設(shè)條件的基礎(chǔ)之上:(1)如果消費者在購買之前不能確定商品質(zhì)量;(2)高質(zhì)量商品相對于低質(zhì)量商品的價格更高;(3)對廠商而言，不存在進行品質(zhì)擔(dān)保的可能。如果這三個條件同時具備，市場機制在提供質(zhì)量安全產(chǎn)品上的作用就難以發(fā)揮出來。除了早期的有關(guān)產(chǎn)品質(zhì)量安全責(zé)任的研究會將背景設(shè)置在完全信息的環(huán)境中，其它大部分該領(lǐng)域的分析都是建立在不完全信息的假設(shè)中。雖然在Stiglitz的描述中，美國的肉制品包裝商人將回復(fù)市場均衡的希望一開始就寄托在政府的介入之上;但是在經(jīng)濟學(xué)家有關(guān)質(zhì)量安全責(zé)任的早期分析中，即使是承認產(chǎn)品市場中的信息不對稱，也不意味著他們都承認政府進行質(zhì)量安全規(guī)制的必要性。在經(jīng)典經(jīng)濟學(xué)中，有關(guān)產(chǎn)品質(zhì)量安全責(zé)任的文獻并不認為政府監(jiān)管是解決這一市場運行障礙的可供選擇的手段，而是主張通過法律途徑和法律救濟回復(fù)市場交易雙方的利益平衡(Viscusi &Moore，1993);或者通過廠商對于產(chǎn)品品質(zhì)的擔(dān)保(Spence，1977);或者是采取保險機制等辦法實現(xiàn)(Geistfeld，1995)。這些都可以在不需要政府的質(zhì)量安全規(guī)制的情況下，實現(xiàn)生產(chǎn)者和消費者的有效率的市場均衡。信息不對稱是市場失靈的原因之一，但不是政府干預(yù)市場的充分理論。質(zhì)量安全中的信息不對稱雖然也不必然要求政府的質(zhì)量安全監(jiān)管，但是，正如Stiglitz所觀察到的，在世界范圍內(nèi)，食品、藥品和安全領(lǐng)域中的規(guī)制普遍存在，有關(guān)這一領(lǐng)域的研究文獻也浩如煙海。本文從政府質(zhì)量安全規(guī)制責(zé)任的作用及其存在的規(guī)制失靈著眼，對國外學(xué)者在這一方向的研究文獻做一歸納和總結(jié)。

除引言外，文章分為三個部分。第二部分是政府質(zhì)量安全規(guī)制在應(yīng)對這一市場失靈中的作用和范圍;第三部分是在質(zhì)量安全監(jiān)管領(lǐng)域存在的政府失靈;最后一部分是本文的結(jié)論和研究展望。

二、市場失靈中的政府質(zhì)量安全責(zé)任

(一)政府質(zhì)量安全規(guī)制與法律責(zé)任的共同使用

隨著信息經(jīng)濟學(xué)的興起，學(xué)者們認識到，質(zhì)量安全是一個典型的由市場交易中的信息不對稱導(dǎo)致的風(fēng)險問題。不對稱的質(zhì)量安全信息對各個主體會帶來外部性影響，引發(fā)市場資源配置的扭曲，因而質(zhì)量安全領(lǐng)域需要政府規(guī)制。有關(guān)產(chǎn)品質(zhì)量安全責(zé)任的文獻探討了政府規(guī)制和法律責(zé)任的共同作用下，市場均衡和社會福利的實現(xiàn)問題。Guido Calabresi(1970)認為，政府質(zhì)量安全規(guī)制與法律責(zé)任規(guī)則可以起到相同的作用。Steven Shavell(1984)最早指出，產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險的控制過程中，企業(yè)所面對的產(chǎn)品質(zhì)量法律責(zé)任制度和政府監(jiān)管必須保持平衡。當(dāng)然，在區(qū)分公權(quán)(政府規(guī)制)與私法(法律責(zé)任)調(diào)節(jié)的事前與事后選擇的時候，他提出了四條理論依據(jù):(1)規(guī)制機構(gòu)和私人部門所掌握的產(chǎn)品風(fēng)險信息有所差別;(2)生產(chǎn)廠商在造成質(zhì)量安全風(fēng)險之后并沒有承擔(dān)全部損害的可能;(3)生產(chǎn)廠商由于各種原因卻有可能免于責(zé)任追究的可能性;(4)政府履行質(zhì)量安全的監(jiān)管責(zé)任可能存在管理和追究生產(chǎn)企業(yè)責(zé)任的成本。在以上四個條件，或稱為假設(shè)前提的基礎(chǔ)上，Shavell提出，符合社會福利最優(yōu)化的解決方案是找到政府規(guī)制與法律責(zé)任的結(jié)合點，這必然是解決產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險控制問題的最優(yōu)解決方案。Rose－Ackerman(1991)界定了政府通過立法的方式進行規(guī)制和質(zhì)量安全傷害的侵權(quán)法律責(zé)任的適用范圍，他認為前者是一種公法(Public Law)，而后者是私法(Private Law)。法律上的侵權(quán)責(zé)任與政府質(zhì)量安全立法規(guī)制互為補充，兩者都是有效的。他提出了兩者之間互補的三個條件，普通法的侵權(quán)責(zé)任只是在規(guī)制不夠嚴(yán)厲時候的權(quán)宜之計，限于政府規(guī)制立法沒有涉及的領(lǐng)域。質(zhì)量安全規(guī)制應(yīng)該盡可能退出侵權(quán)責(zé)任能夠以更嚴(yán)厲的方式管束的領(lǐng)域?？偠灾?，在質(zhì)量安全領(lǐng)域，絕大多數(shù)導(dǎo)致質(zhì)量傷害的行為應(yīng)該還是由經(jīng)典的侵權(quán)責(zé)任加以約束。質(zhì)量安全規(guī)制應(yīng)該選擇直接的、事前規(guī)制的，具有嚴(yán)重危害的產(chǎn)品責(zé)任領(lǐng)域，如健康、汽車和藥品等極小的范圍。在這些領(lǐng)域，侵權(quán)法律責(zé)任規(guī)則或者法院系統(tǒng)由于缺乏專業(yè)知識，人員缺乏等原因，無法處置這些帶有一定技術(shù)性的產(chǎn)品質(zhì)量安全問題。

Alessandra Arcuri(1999)指出，在Goran Skogh于1989年的一篇文獻中分析了法律責(zé)任規(guī)則、政府規(guī)制、私人保險和公共保險都有其自身特定的優(yōu)點和缺陷，因此，不同規(guī)則的混合使用可能更為有效率。同時，Arcuri認為，作為不完全信息控制與調(diào)節(jié)機制的質(zhì)量安全規(guī)制能否成為一種有效的糾正市場失靈的方式，關(guān)鍵在于政府能否制定有效率的質(zhì)量安全的規(guī)則，比如規(guī)制政策制定者的一項重要任務(wù)就是用有效的方式向消費者交流質(zhì)量安全的信息。

在Shavell(1984)的分析范式基礎(chǔ)之上，很多學(xué)者對于政府規(guī)制和法律責(zé)任機制的共同使用的福利效果進行了理論分析。Charles Kolstad等人(1990)指出，之前很多經(jīng)濟學(xué)家的觀點是，采用安全標(biāo)準(zhǔn)及庇古稅這樣的事前規(guī)制和侵權(quán)責(zé)任這樣事后措施，兩者之間是相互替代的關(guān)系。但他們證明，如果存在不確定性，單獨使用侵權(quán)法律的疏忽責(zé)任規(guī)則效率低下，而事前規(guī)制可以矯正這一無效率。Patrick Schmitz(2000)同樣認為這兩者存在互補，共同使用會帶來更好的福利效應(yīng)。同時，他進一步指出，如果財富在質(zhì)量安全的受害者那里的分布不是一致的，那么并不需要假定政府規(guī)制存在執(zhí)行失誤，同樣可以得到以上的結(jié)論。Robert Innes(2004)用一個統(tǒng)一的理論框架分析了政府事前規(guī)制和法律事后責(zé)任對于企業(yè)履行責(zé)任，以及減少安全事故發(fā)生的風(fēng)險上產(chǎn)生的不同作用。他認為即使政府觀察企業(yè)履行安全責(zé)任努力程度的成本顯著高于監(jiān)測事故的成本，直接的事前政府規(guī)制也可能比事故損害的事后責(zé)任規(guī)則要有效。而Yolande Hiriart等人(2004)證實，如果預(yù)防努力不能被驗證(Verifiable)，在進行如上所述的這些分析的時候就要考慮道德風(fēng)險所帶來激勵機制失效的問題。Sebastien Rouillon(2008)理論上分析了政府規(guī)制與法律責(zé)任體系如何共同作用，以實現(xiàn)社會福利最大化的最優(yōu)路徑，而且證明兩種規(guī)則的共同使用要優(yōu)于單獨使用任何一種治理風(fēng)險的方式，而且這時，這些規(guī)制都大可不必規(guī)定得那么嚴(yán)厲。Bharat Bhole和Jeffrey Wagner(2008)的分析建立在假定企業(yè)可以通過可觀測和不可觀測的兩種方式來履行質(zhì)量安全責(zé)任的假設(shè)條件下，政府規(guī)制和嚴(yán)格責(zé)任法律規(guī)則的共同使用在缺乏法官的證明的情況下依然是更優(yōu)的。這一推論在企業(yè)面臨懲罰性賠償?shù)臅r候依舊是成立的，只要社會福利與企業(yè)的期望履責(zé)成本負相關(guān)。

(二)提供信息是政府質(zhì)量安全規(guī)制的有效路徑

Arcuri(1999)指出，糾正信息不對稱的質(zhì)量安全信息規(guī)制是各種安全規(guī)則中能夠保障消費者自由選擇的首選政策措施。糾正不完全信息導(dǎo)致的市場失靈，首先的方案是提供缺失的信息，而不是直接干預(yù)市場。Schwartz和Wilde(1979)為此提供了一個理論分析，而Viscusi、Magat和Huber(1986)提供了安全規(guī)制領(lǐng)域消費者有效利用信息的一些例子。

針對不同類型的信息，應(yīng)該通過何種手段予以提供，這些信息手段何時是有效的，何時是無效率的，選擇哪一種信息規(guī)制手段才能取得最好的效果呢?Nelson(1970)認為商品按照其包含的信息不對稱程度的差異，可以分為搜尋品(Search Goods)、經(jīng)驗品(Experience Goods)，Darby和Karni(1973)則主要分析了其中的信任品(Credence Goods)的例子。Nelson(1974)指出，廠商會自覺地向市場發(fā)布產(chǎn)品質(zhì)量的真實信息，質(zhì)量安全的政府規(guī)制反而可能會扭曲市場對于信息的正常傳遞渠道，這時Akerlof所定義的檸檬市場的市場失靈并不會出現(xiàn)。Klein和Leffler(1981)認為Nelson提出的信息機制能夠解決Akerlof的檸檬市場問題。

在Milgrom和Roberts(1986)提出的聲譽機制模型中，聲譽具有品質(zhì)擔(dān)保的作用，價格本身就具有額外的質(zhì)量信號的顯示功能。這些文獻強調(diào)了質(zhì)量安全規(guī)制中的信息披露機制，監(jiān)管規(guī)制不應(yīng)該限制真實信息的披露。在所有的商品當(dāng)中，信任品的欺詐最有可能，也是危害最嚴(yán)重的，信息規(guī)制在這方面的效果最好。Rubin(1990)發(fā)現(xiàn)聲譽機制對于那些希望在市場上立足，進行重復(fù)銷售的廠商而言，有品質(zhì)擔(dān)保的作用。

質(zhì)量安全規(guī)制在這里，主要是一種向消費者傳遞信息的有效機制。如果是消費者對風(fēng)險的無知，或者對有關(guān)特定損害結(jié)果發(fā)生的可能性不確定的時候，消費者可能低估，或者高估風(fēng)險，從而導(dǎo)致某種無效率，這是Asch1988年提出的觀點。Bardach和Kagan(1982)認為如果消費者的信息不完全來自于消費者的有限理性(Bounded Rationality)的時候，過多的信息披露反而會導(dǎo)致消費者不能閱讀或者消化，這時候，信息的強制披露可能產(chǎn)生負面效應(yīng)。Pildes和Sunstein(1995)指出，消費者的這種不完全信息只能通過相關(guān)環(huán)境的改善得到彌補，如通過提高教育水平來增強消費者的信息處理能力等。

除了信息規(guī)制之外，在政府的質(zhì)量安全規(guī)制中，增加質(zhì)量安全規(guī)則的嚴(yán)格性、修正廣告涉及質(zhì)量或者安全的內(nèi)容、賠償、罰款等補救或者救濟措施也在使用。比如，在對生產(chǎn)廠商質(zhì)量安全方面違規(guī)行為的罰款上，F(xiàn)eistein(1990)認為，政府的罰款措施應(yīng)該只限于真正的欺詐行為;其次，最優(yōu)罰款金額應(yīng)該設(shè)定在保證廠商在質(zhì)量安全上的努力產(chǎn)生適當(dāng)激勵的關(guān)鍵點上。Shavell(2005)附帶談?wù)摿耸鹿守?zé)任中直接規(guī)制、矯正性稅收和法律禁止方法，即禁令(Injunction)的作用，不過他也承認在到底是單獨使用其中的一種方法，還是幾種方式結(jié)合起來使用，要具體情況具體分析。Marcel Boyer和Donatella Porrini(2011)的分析發(fā)現(xiàn):如果提高司法體系的效率，能夠提高被規(guī)制者的安全履責(zé)的水平，進而降低事故的發(fā)生概率;這時，追求社會福利最大化的政府制定的安全標(biāo)準(zhǔn)要求會降低，也會減少企業(yè)在責(zé)任體系中所占的份額比例。

三、質(zhì)量安全規(guī)制中的政府失靈

規(guī)制失靈或者政府失靈的原因有多種，例如George Stigler(1971)提出的管制俘獲理論認為，對于社會經(jīng)濟中的每一個行業(yè)來說，政府規(guī)制可能是一種管制的挑戰(zhàn)，也可能代表著一種“機遇”。在規(guī)制立法和規(guī)制執(zhí)行兩個層次上都可能存在著“政府規(guī)制市場”，在利益驅(qū)動下，被規(guī)制者總會千方百計對監(jiān)管機構(gòu)進行“尋租”，企圖影響甚至收買規(guī)制立法者和執(zhí)法者。此外還有公共選擇學(xué)派所提出的特殊利益集團理論等等。質(zhì)量領(lǐng)域廣泛存在的各個主體之間質(zhì)量安全信息的不對稱和質(zhì)量安全責(zé)任事故所帶來的社會負外部性是政府質(zhì)量安全規(guī)制的理由，但是“諾斯悖論”也告訴我們，“國家的存在是經(jīng)濟增長的關(guān)鍵，然而國家又是人為經(jīng)濟衰退的根源”(道格拉斯·諾斯，1994)。政府本應(yīng)從公共利益出發(fā)，提供公正公平的質(zhì)量安全監(jiān)管政策，但政府對市場主體的干預(yù)行為也會出現(xiàn)失靈，監(jiān)管效率低下，損害生產(chǎn)者和消費者的利益，市場失靈下的政府過度規(guī)制也會產(chǎn)生政府失靈(Government Failure)，而政府失靈對于市場配置資源機制的扭曲作用所導(dǎo)致的后果并不亞于市場失靈本身，甚至更為嚴(yán)重。

(一)過度規(guī)制

要探討質(zhì)量安全領(lǐng)域的過度規(guī)制，首先需要引入規(guī)制強度這一概念。規(guī)制強度(Regulation Intensity)現(xiàn)在環(huán)境和金融領(lǐng)域的政府規(guī)制研究中已經(jīng)成為一個普遍采用的概念，與之相關(guān)的理論和實證研究文章在國內(nèi)外都很多。有一些學(xué)者建立了規(guī)制強度的相關(guān)理論模型，更多的研究將重點放在實證研究方面。市場主體進入營業(yè)領(lǐng)域的時候所受到的在資格、機會、條件和程度等方面的限制條件的嚴(yán)苛程度就可以被定義進入規(guī)制強度，秘魯經(jīng)濟學(xué)家De Soto(1989)比較了在秘魯首都利馬和美國佛羅里達州Temple市設(shè)立一個小型成衣工廠需要花費的時間的對比，結(jié)果是289天比2小時。后來的Zylbersztajn和Graca(2002)以及Djankov，La Pporta，Lopez-de-Silanes和Shleifer(2002)對不同樣本國家的進入規(guī)制強度都進行了測算，尤其是是后者，使用進入管制的程序數(shù)、辦理程序花費的時間和支付的貨幣成本衡量了85個國家的進入規(guī)制強度。

西方國家上個世紀(jì)70年代出現(xiàn)了放松規(guī)制的潮流，許多學(xué)者從環(huán)境、安全生產(chǎn)、電信和金融等不同的行業(yè)領(lǐng)域出發(fā)，研究了這些產(chǎn)業(yè)中政府過度規(guī)制(Overregulation)所產(chǎn)生的不利影響。過度規(guī)制的表現(xiàn)或者測度方法有多種，例如美國2010年的Dodd-Frank法總長達到了848頁，是Glass-Steagall法案的23倍。更為嚴(yán)重的是，每隔一頁都要求規(guī)制者填入更為詳細的內(nèi)容。這就體現(xiàn)了“過度規(guī)制”。Frederick Sawyer(1979)認為環(huán)境領(lǐng)域的政府規(guī)制政策的制定往往是基于政治方面的考慮，許多規(guī)制行為的制定基礎(chǔ)是在將粗略的研究結(jié)果做了簡單的外推，忽視了生態(tài)過程和人類社會的復(fù)雜性，常會造成產(chǎn)業(yè)界和政府之間的關(guān)系對立，反而使得規(guī)制措施實施后弊大于利。John Mendeloff(1986)分析了美國職業(yè)安全與健康管理局(Occupational Safety and Health Administration，OSHA)規(guī)制過程中的健康標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置(Health Standard-Setting)，這一過程當(dāng)中規(guī)制過度和規(guī)制不足并存，過度規(guī)制是源自于用成本高昂的方式去實現(xiàn)過于嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)制不足是由于標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置過程滯后，導(dǎo)致很多風(fēng)險根本沒有得到應(yīng)對。OSHA的很多標(biāo)準(zhǔn)制定過程同時存在這兩種問題。而且設(shè)置過于嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)拖累了標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置的進度，換言之，是過度規(guī)制一定程度上導(dǎo)致了規(guī)制不足。產(chǎn)生這兩種現(xiàn)象的原因在于四個方面，工會和產(chǎn)業(yè)組織之間的沖突會導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定被上訴到法院，標(biāo)準(zhǔn)的效果通常復(fù)雜而且充滿不確定性，需要規(guī)制機構(gòu)去證明標(biāo)準(zhǔn)的必要性，而這些機構(gòu)的資源都是相當(dāng)有限等等。按照他的計算，在OSHA的規(guī)制中，十之八九的相關(guān)規(guī)制政策都成本過于昂貴，可能花費幾百萬元美元都不能解救一兩個人，特別是OSHA制定的關(guān)于氯乙烯(Vinyl Chloride)的安全標(biāo)準(zhǔn)，要耗費4千萬美元才能拯救一條生命。在他看來，只有有關(guān)石棉的標(biāo)準(zhǔn)還算成本合理，40萬美元的成本可以救一個人。他認為OSHA改革的方向應(yīng)該是將規(guī)制的范圍擴大同時將規(guī)制的嚴(yán)厲程度降低，這樣，政府規(guī)制的社會福利效果會更好。因為這意味著，對于被規(guī)制者給定的遵守規(guī)制的成本，能夠防范更多的疾患，這種策略性的變化會帶來成本的下降，拯救更多的生命。

當(dāng)然，Mendeloff的計算純粹是從成本-收益分析的比較，沒有考慮過多的倫理道德因素。也正是因為如此，他們的這種計算受到了Sidney Shapiro和Thomas McGarity(1991)的批評，他們認為這種計算存在錯誤。比如過于依賴事前的成本估算，可能不太準(zhǔn)確，另外在估計和測度健康和環(huán)境規(guī)制的收益的時候，也難以把握那些過于復(fù)雜的因素。

國外此類文獻已經(jīng)探討了政府過度規(guī)制與被規(guī)制的微觀個體之間的激勵與約束關(guān)系。Gary Cacciatore(1997)推斷美國的醫(yī)藥業(yè)受到的管制程度是最高的，不僅體現(xiàn)在數(shù)量龐大的規(guī)制措施，還體現(xiàn)在這些規(guī)制措施詳細地決定了醫(yī)藥業(yè)提供服務(wù)的具體細節(jié)。結(jié)果導(dǎo)致這些專業(yè)人員將更多的“注意”放在了如何滿足政府規(guī)制措施的細節(jié)要求上，反而忽視了自身的職業(yè)判斷，很多規(guī)制措施不必要地介入了醫(yī)藥行業(yè)的實際操作層面，導(dǎo)致職業(yè)精神的削弱。Haring和Rohlfs(1997)的研究認為，美國采取重要的步驟和措施想推進區(qū)域電信行業(yè)的競爭，但是，采用的卻是更多管制的方式。理論上電信運營商之間的接入費率應(yīng)該是通過企業(yè)之間的談判議定的，但實際上卻是由規(guī)制者自己決定了。美國在航空、汽車運輸和鐵路等行業(yè)對于競爭的規(guī)制都產(chǎn)生了相反的結(jié)果。導(dǎo)致了這些行業(yè)價格過高，而服務(wù)的質(zhì)量卻在穩(wěn)步下降，政府最后不得不自己接管部分產(chǎn)業(yè)。他們進一步提出，如果美國的區(qū)域電信市場沒有過度的規(guī)制，讓市場主體自由競爭的結(jié)果可能更有效率。Curtis和Schulman(2006)認為美國的醫(yī)藥規(guī)制影響了醫(yī)療健康部門的創(chuàng)新，對其成本費用的降低起了副作用，導(dǎo)致了美國醫(yī)療成本增加過快，患者面對的醫(yī)療成本過高。復(fù)雜而過于繁瑣的規(guī)制措施導(dǎo)致了成本的上升，也帶來了服務(wù)創(chuàng)新的停滯不前。以上這些研究分析的對象雖然分處環(huán)境、醫(yī)藥等不同的領(lǐng)域，但是這其中的政府規(guī)制對微觀規(guī)制對象行為的過多干預(yù)，都對被規(guī)制者的行為選擇產(chǎn)生了負面效應(yīng)，甚至可能使得規(guī)制的結(jié)果與設(shè)定規(guī)制手段的初衷背道而馳。

(二)過度規(guī)制與規(guī)制不足的悖論

中國古語云“過猶不及”，在規(guī)制領(lǐng)域也是如此。對于過度規(guī)制和規(guī)制不足(Underregulation)之間悖論的研究最先是從金融領(lǐng)域開始的。Joshua Aizenman(2009)認為金融危機沒有發(fā)生之前的平靜期，會導(dǎo)致規(guī)制強度的下降，甚至如果這一時間段比較長的話，規(guī)制強度甚至可以降低到零，但是這時社會合意的規(guī)制水平是正的。如果金融危機帶來比較高的成本損失的話，又會看到過度規(guī)制。如果要解決這一悖論，就需要采取改革規(guī)制的結(jié)構(gòu)、使用信息披露方式、增加規(guī)制機構(gòu)在政治中的獨立性和采用“最小謹(jǐn)慎”監(jiān)管(Minimum Prudential Regulation)的國際標(biāo)準(zhǔn)等等方法。Cass Sunstein(1990)認為這種悖論的形成其實是規(guī)制策略的自我失敗(Self-Defeating Regulatory Strategies)，也就是規(guī)制策略導(dǎo)致的結(jié)果和其設(shè)計的初衷是相反的。他舉例說道，空氣清潔法案(Clean Air Act)的實行會導(dǎo)致空氣更臟。這種分析其實在公共選擇和福利經(jīng)濟學(xué)的文獻中相當(dāng)多，出于公共利益而設(shè)立的規(guī)制機構(gòu)結(jié)果大都成為花費公共資產(chǎn)而服務(wù)私人利益的無謂作用。但是Sunstein也強調(diào)，改變這種規(guī)制悖論的解決方法并不是恢復(fù)到自由放任的階段，而是從這些規(guī)制失靈的實例中汲取經(jīng)驗教訓(xùn)。

正如Sunstein所提到的環(huán)境質(zhì)量的例子，關(guān)于規(guī)制過度和規(guī)制不足的研究在美國的環(huán)境規(guī)制中有較多的體現(xiàn)。Markusen等(1993，1995)的研究發(fā)現(xiàn)，在不同的企業(yè)成本和運輸成本的作用下，美國國內(nèi)不同州之間的地方競爭會產(chǎn)生這兩種不同的情形，在環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的制定上走上不同的極端。Colin Scott (2012)認為現(xiàn)在政府的規(guī)制總是雄心勃勃，似乎要規(guī)制一切(Regulating Everything)，但在愛爾蘭，雖然規(guī)制機構(gòu)的數(shù)量和規(guī)制的范圍增長顯著，但是其規(guī)制能力也被顯著耗散了，這些規(guī)制機構(gòu)組織上和執(zhí)行規(guī)制形式上的碎片化，導(dǎo)致其權(quán)利被分散，被弱化，但是責(zé)任反而加重了。

四、結(jié)論和展望

市場失靈是政府干預(yù)的前提，但是政府干預(yù)并不一定會帶來社會滿意的結(jié)果，其原因有很多。首先的一個理論解釋可能是政府規(guī)制在設(shè)立規(guī)制的前提、過程和結(jié)果方面存在較大的誤差，將政府視為無所不知的全能者來糾正市場失靈，而忽視了政府實施規(guī)制的成本，這種規(guī)制本身可能產(chǎn)生的失靈卻被忽略。其次，規(guī)制作為政府行為，要想達到預(yù)期目的必須擁有必要的信息，但是在常態(tài)下，規(guī)制者關(guān)于規(guī)制對象的信息一般要少于被規(guī)制者，這種信息約束限制了政府規(guī)制的效率，被規(guī)制者往往會采取逆向選擇行為。除了這些研究之外，也有學(xué)者關(guān)注規(guī)制過程中的政府規(guī)制強度帶來的負面影響。例如在質(zhì)量安全的政府規(guī)制當(dāng)中，根據(jù)產(chǎn)業(yè)組織理論的原理，在壟斷市場結(jié)構(gòu)中，如果壟斷廠商生產(chǎn)的是經(jīng)驗品或者信任品，那么為了彌補壟斷廠商提供產(chǎn)品質(zhì)量上的不足或者數(shù)量上的差異，政府規(guī)制是必要的;但是政府采取的規(guī)制政策和手段的“強度”可能存在“過度規(guī)制”也可能存在“規(guī)制不足”，這兩種狀況下都會導(dǎo)致政府規(guī)制的失靈。

規(guī)制過度會影響被規(guī)制者自身的積極性，規(guī)制不足自然不足以彌補市場失靈對于消費者的傷害。在西方國家，尤其是在經(jīng)濟和金融領(lǐng)域，加強規(guī)制和放松規(guī)制的不同呼聲隨著經(jīng)濟和金融危機的來臨和消退而轉(zhuǎn)換?？梢哉f，西方國家中存在經(jīng)濟領(lǐng)域中規(guī)制放松和社會性領(lǐng)域規(guī)制加強兩種并存的態(tài)勢。從美國來看，其政府從18世紀(jì)末期開始，對微觀經(jīng)濟的干預(yù)在不斷加強，而20世紀(jì)60年代末期之后，在涉及衛(wèi)生、安全和環(huán)境等方面的社會性規(guī)制日漸高漲。在英國、法國等國家，也出現(xiàn)了大規(guī)模解除對航空、鐵路、能源和電訊等行業(yè)經(jīng)濟性規(guī)制的浪潮。

在我國，可能存在相反的態(tài)勢。隨著改革開放的開始，在后續(xù)的進程中，我們在解除對于市場經(jīng)濟的統(tǒng)制之后，市場領(lǐng)域的相關(guān)規(guī)范還沒有完全的樹立，在經(jīng)濟性規(guī)制領(lǐng)域，可能需要更多的規(guī)制方式和手段。例如，在反壟斷領(lǐng)域，雖然已經(jīng)頒布了反壟斷的相關(guān)法律，但是在執(zhí)行上還存在很多不完備的情況。但是，在環(huán)境和安全等社會性領(lǐng)域，原本就基本上依附于計劃經(jīng)濟體制，一直以來就沒有進行市場化的改革，總體而言，目前依然處于一個過高程度的規(guī)制中，所以在這種情況下，需要的是放松規(guī)制，而不是加強規(guī)制。程虹和李丹丹(2009)指出，在質(zhì)量安全領(lǐng)域，政府對于微觀市場主體的過多規(guī)制會導(dǎo)致這種責(zé)任的“激勵-約束”機制的失衡，進而形成規(guī)制失靈。程虹等(2012)進一步指出，美國的質(zhì)量管理體制可以較大程度上避免這種困境的出現(xiàn)。政府在安全生產(chǎn)和食品安全等領(lǐng)域的規(guī)制可能產(chǎn)生一些負面效應(yīng)。如董志強等(2007)認為政府與企業(yè)在這一過程中可能形成“政企合謀”，并對這一機制進行了理論分析。聶輝華等(2011)利用中國煤礦生產(chǎn)安全事故的數(shù)據(jù)對此進行了面板數(shù)據(jù)檢驗。林閩鋼等(2008)則分析了食品安全監(jiān)管中的地方保護主義和規(guī)制失靈?？梢哉f，近年來，越來越多的國內(nèi)學(xué)者開始關(guān)注國內(nèi)規(guī)制領(lǐng)域的政府失靈現(xiàn)象，借鑒了國外的相關(guān)規(guī)制理論對這一現(xiàn)象進行了分析，并用中國的數(shù)據(jù)做了計量檢驗。

正是因為規(guī)制失靈的出現(xiàn)，學(xué)者們提出了幾種治理規(guī)制失靈的方法。當(dāng)然這些方法并不是要取消政府規(guī)制，而是改變政府規(guī)制的做法，改變規(guī)制過程中規(guī)制機構(gòu)和被規(guī)制對象之間的關(guān)系，讓被規(guī)制者面對正確的激勵機制。Laffont和Tirole(1993)創(chuàng)立的激勵性規(guī)制理論就指出，由于存在信息不對稱，效率和信息租金是一對共生的矛盾，實施規(guī)制可以避免企業(yè)得到壟斷利潤，但必須以效率損失為代價，將激勵機制引入政府規(guī)制將有助于解決上述問題。在普遍存在信息不對稱的質(zhì)量安全規(guī)制領(lǐng)域，激勵性規(guī)制是給予市場主體正確激勵的有效方式。另外，Porter和Kramer(2006)指出自我規(guī)制是一種涉及正式和非正式規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)制過程的制度安排，其標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)制過程大多由一個組織的成員共同制定，目的是規(guī)范組織成員的行為。這是一種介于政府規(guī)制和市場規(guī)制之間的中間手段，在解決市場失靈方面具有獨特的優(yōu)勢，它能夠在一定程度上克服了市場機制失靈和政府規(guī)制的不足。與政府的強制性規(guī)制不同，自我規(guī)制是由被規(guī)制對象自行設(shè)計并自我執(zhí)行的制度安排，而且不是比政府現(xiàn)行規(guī)制更加嚴(yán)格，就是在缺乏政府規(guī)制或標(biāo)準(zhǔn)的領(lǐng)域建立新的標(biāo)準(zhǔn)。再有就是放松規(guī)制。由于規(guī)制失靈的日益明顯以及規(guī)制理論研究的不斷深入，近年來在許多國家出現(xiàn)了“放松規(guī)制”的潮流。Marjit等人(2008)認為，高度規(guī)制的環(huán)境造成了政府所獲得的信息等是扭曲的，因此最好將規(guī)制保持在最低程度。

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■ 責(zé)任編輯汪曉清

From Market Failure to Government Failure: A Literature Survey on Quality and Safety Regulation

Li Han
(Institute of Quality Development Strategy，Wuhan University)

Government involvement is needed to regulate the quality and safety issues under asymmetrical information，which is a common view between scholars．Economists analyze the joint usage of government regulation and responsibility statutes，also，the domain and mode of government regulation are defined．However，those scholars discovered the government failure resulted from overregulation in quality and safety regulation，and theoretical and empirical analysis is given to explain this paradox．Although there are two sides of government’s quality and safety regulation，it is still the necessary method to cure the market failure in quality and safety governance．Nonetheless，informational regulation，incentive regulatory policies and self-enforcing regulation are required to overcome its drawbacks．

Quality and Safety Responsibility;Regulation;Market Failure;Government Failure

*李酣，武漢大學(xué)質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略研究院，郵政編碼:430072，電子郵箱:lihan＠hotmail．com。本文受到國家社科基金重大項目(11&ZD158)、“十二五”國家科技支撐計劃項目(2011BAK06B06)、科技部公益性行業(yè)科研專項(201210117、201310202)以及中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費專項資金(2012YB048)的資助。感謝匿名審稿人的寶貴意見，文責(zé)自負。