董佳

摘要：養(yǎng)老保險(xiǎn)是社會(huì)保障制度的重要組成部分，完善的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不僅為退休人員提供穩(wěn)定的基本生活保障，更有安定社會(huì)之功效。近年來，全國(guó)養(yǎng)老金缺口持續(xù)增加，老齡化人口結(jié)構(gòu)問題日益凸顯，須加快完善養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)步伐。通過分析養(yǎng)老保險(xiǎn)基金積累現(xiàn)狀及其制度問題，應(yīng)多渠道積累和規(guī)范管理養(yǎng)老金，打破養(yǎng)老金雙軌制，適時(shí)調(diào)整退休年齡，逐步實(shí)現(xiàn)全國(guó)養(yǎng)老金的增長(zhǎng)和盈利狀態(tài)。

關(guān)鍵詞：退休年齡；雙軌制；養(yǎng)老金；積累

中圖分類號(hào)：C913 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）04-0093-02

中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度以城鎮(zhèn)職工為核心，新中國(guó)成立以來中央政府非常重視養(yǎng)老問題，1951年制定我國(guó)第一部勞動(dòng)保障法規(guī)規(guī)定采取待遇預(yù)定型給付方式，規(guī)定了男女不同齡退休政策和依托工作單位的退休金制度。文革結(jié)束后，1978年中國(guó)城鎮(zhèn)離退休職工314萬(wàn)人，占城鎮(zhèn)職工總數(shù)的33%，發(fā)放的離退休金分別占當(dāng)年社會(huì)保障支出和GDP的19.34%和0.48%[1]?？梢姰?dāng)時(shí)城鎮(zhèn)離退休人員數(shù)量少，比重小，老年保障資金支出對(duì)國(guó)家財(cái)政支出壓力不大，但是農(nóng)村人口和城鎮(zhèn)非工作人員幾乎是沒有養(yǎng)老金的。隨著科技水平和物質(zhì)生活水平的不斷提高，我國(guó)人均壽命延長(zhǎng)至72.5歲（2010年統(tǒng)計(jì)），民政部部長(zhǎng)李立國(guó)曾表示，2050年前后中國(guó)60歲以上老齡人口將達(dá)到4.8億左右，超過總?cè)丝诘娜种?。因此，無(wú)論是從完善我們國(guó)家的養(yǎng)老保障制度，還是應(yīng)對(duì)人口老齡化的挑戰(zhàn)，提高法定退休年齡和養(yǎng)老金的保值增值都是積極的、有效的措施。

一、我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體制現(xiàn)狀

1.養(yǎng)老保險(xiǎn)基金基礎(chǔ)薄弱

我國(guó)實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度短短二三十年，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金基礎(chǔ)薄弱，再加上制度體系不健全，不法官員貪污、挪用巨額社?；穑瑢?duì)養(yǎng)老金的正常運(yùn)營(yíng)造成巨大損失。老年人領(lǐng)取的養(yǎng)老金是當(dāng)代中青年勞動(dòng)者正在繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)，這種下一代人供養(yǎng)上一代人的現(xiàn)狀已入不敷出。有專家列出的數(shù)據(jù)顯示，截至2011年底，全國(guó)養(yǎng)老金個(gè)人賬戶記賬額2.5萬(wàn)億元，其中空賬額2.23萬(wàn)億[2]，這意味著養(yǎng)老保險(xiǎn)基金?？钍遣淮嬖诘?。

2.社?；稷龠\(yùn)行收益低

社?；鸬倪\(yùn)行體制，是整個(gè)社會(huì)保障制度建設(shè)的重點(diǎn)問題，關(guān)系到養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的可持續(xù)發(fā)展。監(jiān)管模式上，我國(guó)目前有地方實(shí)行市、縣級(jí)統(tǒng)籌，不能實(shí)現(xiàn)迅速省級(jí)以上的統(tǒng)籌，導(dǎo)致基金監(jiān)督權(quán)分割，權(quán)責(zé)劃分不清，賬戶上出現(xiàn)問題無(wú)法問責(zé)。出現(xiàn)違規(guī)現(xiàn)象是與分散的管理密切相關(guān)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)問責(zé)，被非法挪用、貪污重大案件頻發(fā)。投資運(yùn)行上，我國(guó)社保基金的積累和增長(zhǎng)主要采取的方式是留足兩個(gè)半月的支付費(fèi)用，其他大部分用于購(gòu)買國(guó)債和存入銀行，賺取利息?？此频惋L(fēng)險(xiǎn)，保穩(wěn)定，實(shí)則無(wú)利可圖。再次，改革開放之初國(guó)家高度重視國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)，挪用大量養(yǎng)老保險(xiǎn)基金用于城市建設(shè)，致使養(yǎng)老金個(gè)人賬戶缺口逐年增加，再加上人口迅猛增長(zhǎng)，現(xiàn)有的資金儲(chǔ)備難以應(yīng)對(duì)沉重的歷史包袱和日趨嚴(yán)峻的老齡化趨勢(shì)，有地方政府出現(xiàn)收不抵支的狀況。

3.養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇差距大

我國(guó)1992年開始實(shí)行養(yǎng)老金雙軌制，兩套養(yǎng)老金體系：一套是政府部門、事業(yè)單位的退休制度，財(cái)政統(tǒng)一支付，另一套社會(huì)企業(yè)單位繳費(fèi)型統(tǒng)籌制度，單位和個(gè)人按一定標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)。公務(wù)員退休后能拿退休前工資90%，而企業(yè)退休職工能拿不足50%，2005年新政策養(yǎng)老金計(jì)算公式使企業(yè)退休職工的退休工資再次下降，相比之下，企業(yè)退休職工與平級(jí)機(jī)關(guān)事業(yè)單位公務(wù)員的退休工資差距高達(dá)3-5倍。

農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體制尚處于起步階段，2009年開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（以下簡(jiǎn)稱新農(nóng)保）試點(diǎn)工作，采用個(gè)人繳費(fèi)，集體補(bǔ)助，政府補(bǔ)貼三部分構(gòu)成，國(guó)家建立個(gè)人賬戶，基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)為每人每月55元。但是從全國(guó)老齡工作委員會(huì)發(fā)布2010年中國(guó)城鄉(xiāng)老年人口狀況追蹤調(diào)查結(jié)果來看，社會(huì)養(yǎng)老保障的覆蓋率城鎮(zhèn)達(dá)84.7%，月均退休金1527元；農(nóng)村達(dá)到34.6%，月均養(yǎng)老金才74元，與城鎮(zhèn)養(yǎng)老金相比差距懸殊，亟待進(jìn)一步分好“民生蛋糕”，加快城鄉(xiāng)養(yǎng)老體制平衡發(fā)展步伐[3]。

二、養(yǎng)老保險(xiǎn)體制失衡的原因

1.管理、運(yùn)營(yíng)機(jī)制不完善

近年來對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理經(jīng)營(yíng)不善，增加了養(yǎng)老金巨額虧空。我國(guó)目前主要采取政府集中型管理模式，即將社?；鹜度胭Y本市場(chǎng)，例如銀行存款、政府債券實(shí)現(xiàn)其保值增值，參保人是無(wú)權(quán)自由選擇投資方式的。事實(shí)上很大一部分養(yǎng)老金都存在銀行，很難實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金大幅增長(zhǎng)和有效控制。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資渠道狹窄，投資方式保守，缺少市場(chǎng)化、專業(yè)化、集中化的運(yùn)營(yíng)，其年均收益率不到2%，而2001-2011年間中國(guó)年均通貨膨脹率為2.47%[4]。日前世界社保研究中心主任、社科智訊專家鄭秉文先生由此得出結(jié)論，養(yǎng)老保險(xiǎn)金已“縮水”近6000億元，對(duì)養(yǎng)老金的管理和操作流程缺失提出了嚴(yán)峻拷問。

2.“雙軌制”是罪魁禍?zhǔn)?/p>

尋求現(xiàn)存養(yǎng)老保險(xiǎn)制度問題的原因，有必要分析制度建立的初衷，從根源上找到問題，如中醫(yī)學(xué)講求不能只看癥狀表象，要由表及里，追溯發(fā)病的內(nèi)因，達(dá)到治病治本的功效。不難發(fā)現(xiàn)社會(huì)保障制度中養(yǎng)老金基金的設(shè)立運(yùn)行制度問題從一開始就存在，延遲退休年齡主要原因之一是填補(bǔ)養(yǎng)老金虧空，虧空是如何存在的呢？是因?yàn)轲B(yǎng)老制度轉(zhuǎn)軌時(shí)留下的空賬。養(yǎng)老制度是何時(shí)轉(zhuǎn)軌的呢？是在改革開放后經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，集體經(jīng)濟(jì)解體，大包大攬養(yǎng)老體制隨之變轉(zhuǎn)。簡(jiǎn)言之，現(xiàn)行養(yǎng)老制度的不均衡從城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的分化開始走上了兩條不同的道路，且相距越來越遠(yuǎn)。

3.養(yǎng)老保險(xiǎn)制度法定覆蓋率低

我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度自建立之初，就是針對(duì)城鎮(zhèn)企業(yè)職工的養(yǎng)老問題，覆蓋范圍小，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物。“文革”后，遺留200多萬(wàn)應(yīng)退休人員的問題基本解決，但沒能實(shí)現(xiàn)擴(kuò)大養(yǎng)老金待遇法定范圍這一實(shí)質(zhì)性問題。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，從20世紀(jì)80年代中期各地開始試點(diǎn)建設(shè)養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌，對(duì)農(nóng)村人口和城鎮(zhèn)無(wú)工作單位的人員，采取自愿繳納社會(huì)保險(xiǎn)原則。新農(nóng)保作為一項(xiàng)突破性政策，使農(nóng)村適齡人口有機(jī)會(huì)購(gòu)買養(yǎng)老保險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)了廣覆蓋、保基本、可持續(xù)、有彈性的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。但由于農(nóng)民文化程度低，對(duì)新農(nóng)保政策的理解存在誤區(qū)，試點(diǎn)地區(qū)仍有很多人沒有購(gòu)買，認(rèn)為有兒女便可安度晚年；另一方面農(nóng)民收入不高，且衡量到60周歲后只能領(lǐng)每月幾十塊錢，無(wú)法保障基本的生活消費(fèi)，一定程度上打擊了農(nóng)民參保積極性。

三、完善養(yǎng)老保險(xiǎn)體制的幾點(diǎn)建議

延遲退休年齡是未來發(fā)展規(guī)劃必然趨勢(shì)，一定程度上緩解在職人員供養(yǎng)退休人員人數(shù)的比例失衡現(xiàn)象，減少養(yǎng)老金資金缺口和財(cái)政壓力，同時(shí)讓身體健康的退休者發(fā)揮余熱。但養(yǎng)老金的投資運(yùn)營(yíng)，保值增值是解決現(xiàn)存問題關(guān)鍵。延遲退休問題尚待研究，不宜操之過急。筆者認(rèn)為，處理好養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、政策方面諸多問題才是達(dá)到良好效果的根本途徑。

1.養(yǎng)老金積累和規(guī)范管理

我國(guó)現(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)積累方式，由地方負(fù)責(zé)本地區(qū)的養(yǎng)老保險(xiǎn)征收和管理，但事實(shí)上一旦出現(xiàn)較大資金缺口，由中央財(cái)政補(bǔ)助，出現(xiàn)支配權(quán)限在地方，補(bǔ)救兜底有中央的局面，難免使地方政府產(chǎn)生依賴。完善養(yǎng)老保險(xiǎn)征收法律法規(guī)，積極鼓勵(lì)退休人員繼續(xù)參加工作，并對(duì)繳納不同年限的工作人員實(shí)行階梯養(yǎng)老金額，繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)時(shí)間越長(zhǎng)，得到金額越多。將養(yǎng)老保險(xiǎn)基金操作流程透明化，制定明確的監(jiān)管法律制度，盡最大限度規(guī)避其權(quán)力化運(yùn)作，嚴(yán)懲貪污、挪用養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的違法行為。

在養(yǎng)老基金積累方面，改變政府用各種投資方式加入到股市、地產(chǎn)等風(fēng)險(xiǎn)性行業(yè)，而是以債券方式建立養(yǎng)老保險(xiǎn)建議實(shí)施養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌，便于中央監(jiān)管，也便于對(duì)省內(nèi)流動(dòng)勞動(dòng)力養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶的管理。金融機(jī)構(gòu)有望深度介入養(yǎng)老金管理市場(chǎng)，個(gè)人的養(yǎng)老金在運(yùn)營(yíng)模式上將會(huì)進(jìn)一步市場(chǎng)化。

2.養(yǎng)老金雙軌制應(yīng)打破

養(yǎng)老金雙軌制的改革，需從公務(wù)員入口開始。近年來公務(wù)員隊(duì)伍一直被編制滿額而人手不足問題所困擾，國(guó)家采取試點(diǎn)地方實(shí)行聘任制公務(wù)員的招聘辦法，并不斷擴(kuò)大試點(diǎn)范圍逐步打破公務(wù)員“鐵飯碗”這一格局，與此同時(shí)聘任制公務(wù)員的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革推向臺(tái)面，聘任制公務(wù)員將按每月一定的工資比例與財(cái)政共同繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)。隨著聘任制公務(wù)員的普遍實(shí)施，待全國(guó)完成公務(wù)員聘任制改革轉(zhuǎn)軌，養(yǎng)老金雙軌制徹底打破。

3.由階梯式延遲退休向政策性延遲退休過渡

所謂階梯式退休是指根據(jù)勞動(dòng)者所從事的職業(yè)、工作性質(zhì)和個(gè)人對(duì)工作的意愿不同，設(shè)定不同的退休年齡標(biāo)準(zhǔn)。起初對(duì)少數(shù)高級(jí)專家、骨干教師、醫(yī)生、科技人員隊(duì)伍中，征得本人同意，可以適當(dāng)延長(zhǎng)退休年齡，男、女則分別可延至65歲退休。由于目前公務(wù)員隊(duì)伍的特殊性，不贊成公務(wù)員隊(duì)伍延遲退休，直至公務(wù)員隊(duì)伍達(dá)到全部聘任制，依法繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)金，績(jī)效考評(píng)體系逐步完善，延遲退休年齡至其他職業(yè)平等水平。這種退休方式的優(yōu)勢(shì)在于，在統(tǒng)籌使用當(dāng)期社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)并提高資金使用效率的同時(shí)，進(jìn)一步尊重不同行業(yè)勞動(dòng)者的行業(yè)差異，更具以人為本理念。彈性退休是讓合適的人群按照合適的年齡選擇退休，相對(duì)公平也不會(huì)引起較大的爭(zhēng)議。

4.適時(shí)調(diào)整退休年齡延緩養(yǎng)老金缺口壓力

我國(guó)15-59歲勞動(dòng)年齡人口將于2013年、2021年均達(dá)到9.26億的雙峰。延遲退休年齡需要時(shí)機(jī)，這個(gè)時(shí)機(jī)就是預(yù)計(jì)到2050年，中青年新增勞動(dòng)力不能滿足工作崗位的需求，屆時(shí)15-59歲勞動(dòng)年齡人口將下降到7.1億人。隨著高等教育日益普及，研究生、博士不斷擴(kuò)招，未來幾十年如不改變教育學(xué)制的前提下，18-25周歲參加社會(huì)勞動(dòng)人數(shù)會(huì)大幅減少，即所謂勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)性短缺。還有原因是物價(jià)、房?jī)r(jià)高，兒女生活本就吃力，每對(duì)夫妻要供養(yǎng)四位老人，甚至更多。作為身體健康，有能力在工作崗位發(fā)揮余熱的長(zhǎng)輩會(huì)主動(dòng)參加工作，減輕兒女負(fù)擔(dān)。同時(shí)也減少社會(huì)閑散人員，降低社會(huì)不安定因素，隨著收入的增加，也會(huì)增加更多內(nèi)需。

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